不久前以重慶為代表的被外界稱為“土地?fù)Q戶籍”的改革議論頗多。但筆者認(rèn)為，“土地?fù)Q戶籍”是突破當(dāng)前城市化困境的可行藥方，對(duì)于在具體操作環(huán)節(jié)中可能存在的問題，要研究如何應(yīng)對(duì)，而整場(chǎng)改革應(yīng)進(jìn)一步尋求突破。

無(wú)需擔(dān)憂城市化的大力推進(jìn)

一旦土地和戶籍制度改革有所突破，城市化的進(jìn)程必然大步推進(jìn)。人們對(duì)此有頗多顧慮，其實(shí)這些顧慮大多是種習(xí)慣性的思維誤區(qū)。反過來(lái)說，如果制度不進(jìn)行大刀闊斧的改革，必然限制住勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程，當(dāng)前在城鄉(xiāng)發(fā)展中的很多問題皆與此有關(guān)。

限制勞動(dòng)力充分流動(dòng)和城市化進(jìn)程不充分的后果是多方面的，這集中反映在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展上。由于勞動(dòng)力不能充分流動(dòng)，勞動(dòng)力以短期和非舉家遷移為主，因此在農(nóng)村形成了人口老齡化和養(yǎng)老問題，以及規(guī)模龐大的留守兒童問題。

在生育方面，農(nóng)村居民生育意愿高，政策又限制其生二胎或多胎，于是基層政府非常頭疼的“超生游擊隊(duì)”禁而不止。還有土地利用效率問題，勞動(dòng)力外出打工，使得土地拋荒問題嚴(yán)重。最后是環(huán)境問題，在勞動(dòng)力流動(dòng)不充分的情況下，地方政府還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加稅收，就要招商引資，結(jié)果是，那些地理和自然條件欠佳的地方招來(lái)了污染企業(yè)。關(guān)于上述現(xiàn)象，有大量的實(shí)證研究和經(jīng)驗(yàn)觀察，限于篇幅，就不展開了。

需要再次強(qiáng)調(diào)的是，這些問題不是如很多人所說的那樣是勞動(dòng)力流動(dòng)和城市化的結(jié)果，恰恰相反，這些問題主要是制度約束下勞動(dòng)力流動(dòng)和城市化不充分的后果。如果土地和戶籍制度約束放松，勞動(dòng)力流動(dòng)可以更多地舉家長(zhǎng)期遷移，土地使用權(quán)可以更充分地流轉(zhuǎn)，那么，上述問題大多都可迎刃而解。

人們常認(rèn)為，農(nóng)民進(jìn)城會(huì)失業(yè)，甚至擠壓城市居民就業(yè)。事實(shí)上，農(nóng)民工在城市里從事的大量職業(yè)是城市不可或缺、而城市居民已經(jīng)干不了或不愿干的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明，農(nóng)民工的失業(yè)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。

一直有人說農(nóng)民進(jìn)城加劇了犯罪，這一觀點(diǎn)并不嚴(yán)肅。有學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，城市化進(jìn)程本身并不加劇犯罪，而是外來(lái)人口比重的增加帶來(lái)了犯罪率上升，這說明，由戶籍制度造成的社會(huì)分割才是犯罪率上升的真正原因。

另外值得關(guān)注的一點(diǎn)是，越加快城市化進(jìn)程越是有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。加快城市化進(jìn)程，只要能夠同步增加工作崗位，一旦農(nóng)民有更好的就業(yè)而進(jìn)到城市并且住下來(lái)，就可以把農(nóng)村宅基地騰出來(lái)復(fù)耕。城市里的容積率越高，人口的人均占地越少。所以，要保護(hù)耕地，就要通過城市化和工業(yè)化創(chuàng)造就業(yè)崗位，把人從農(nóng)村遷出來(lái)，這才是未來(lái)中國(guó)保護(hù)耕地的根本出路?？偠灾r(nóng)民工進(jìn)城給城市經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的貢獻(xiàn)大于問題。

平衡發(fā)展的關(guān)鍵不在補(bǔ)貼

人們總是憑直覺認(rèn)為，中國(guó)地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大是由經(jīng)濟(jì)資源向東部地區(qū)的集聚引起的。于是，在政策上，人們總是簡(jiǎn)單地希望通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)縮小地區(qū)間差距。甚至目前的土地制度也帶上補(bǔ)貼的性質(zhì)。中國(guó)對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的開發(fā)是有指標(biāo)控制的，而建設(shè)用地的指標(biāo)在全國(guó)是傾向于平均分配的，沿海用地指標(biāo)的緊張程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過內(nèi)地。這—做法的意圖之一，是希望通過用地指標(biāo)的分配來(lái)引導(dǎo)投資轉(zhuǎn)向內(nèi)地。當(dāng)前，這種以扭曲資源配置來(lái)追求表面上的平衡的做法，還在繼續(xù)。

如此做法會(huì)帶來(lái)什么樣的后果呢?

首先是非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度和城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度的對(duì)比。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)建成區(qū)土地面積的擴(kuò)張速度要快于非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)速度，也就是說，中國(guó)的城市在土地意義上不斷在攤大餅，但是城市非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)速度卻沒有那么快。然后我們?cè)侔讶珖?guó)分成東、中、西三個(gè)部分，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，東部的非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度和城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度這兩個(gè)指標(biāo)都比中、西部快，而且兩者的差距是最小的。在中部這兩者的差距就擴(kuò)大了，到西部?jī)烧呔尤荒懿畹矫磕晡鍌€(gè)百分點(diǎn)。這說明，越往內(nèi)地走，城市化進(jìn)程越是在土地意義上的，而真正實(shí)現(xiàn)土地和人口同步城市化的實(shí)際上就是東部。

中國(guó)是一個(gè)土地稀缺的國(guó)家，所以從提高土地利用效率和有利于保護(hù)耕地的角度來(lái)講，越是在東部加快城市化，越是可以做到土地和人口雙重意義上的城市化。而在內(nèi)地中小城鎮(zhèn)搞城市化，如果沒有足夠的工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位來(lái)與城市化進(jìn)程同步推進(jìn)，土地利用效率就降低了。事實(shí)上，在沿海地區(qū)，不是沒地了，而是沒足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)果地價(jià)瘋漲，也帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。而在內(nèi)地，普遍的現(xiàn)象是，大量工業(yè)用地圈好了卻沒廠子，要招商引資就只能壓低地價(jià)，甚至白送。

再來(lái)看補(bǔ)貼的效果。世界銀行做了一個(gè)研究，看看有哪些國(guó)家成功地縮小了城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距，怎么做到的，總結(jié)下來(lái)的結(jié)果是，所有成功的國(guó)家都實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力跨地區(qū)自由流動(dòng)。反過來(lái)問：有沒有哪個(gè)國(guó)家勞動(dòng)力沒有自由流動(dòng)，只靠財(cái)政轉(zhuǎn)移就實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間平衡?沒有。筆者和復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的陳釗教授在給世界銀行寫的報(bào)告中曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)，總體上說，一個(gè)省在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移中拿的份額越大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越慢。

所以，要區(qū)域間平衡發(fā)展，光靠補(bǔ)貼是解決不了問題的，最重要的還是要讓人動(dòng)起來(lái)。大量研究都證實(shí)，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是有利于促進(jìn)地區(qū)和城鄉(xiāng)間平衡的。關(guān)鍵的思維誤區(qū)是，人們往往在追求地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)規(guī)模意義上的平衡的同時(shí)，犧牲了人均收入意義上的真正的平衡。

到底是通過讓大家自主地去追求更高的收入和更好的工作機(jī)會(huì)，還是通過政府的政策把很多勞動(dòng)力限制在內(nèi)地，再給大量的補(bǔ)貼，這是今天在公共政策上的重大抉擇。從目前的戶籍制度和土地制度的導(dǎo)向來(lái)講，是在走后面一條路，如果往下走的話，中國(guó)可能會(huì)走到效率與平衡兼失的方向上去。正是在這個(gè)意義上，允許跨地區(qū)流動(dòng)的勞動(dòng)力進(jìn)行跨地區(qū)的“土地?fù)Q戶籍”，可能是—個(gè)趨勢(shì)性的扭轉(zhuǎn)!

未來(lái)區(qū)域和城市的發(fā)展路徑

前不久，在東南大學(xué)一次“中國(guó)青年經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)誼會(huì)”的學(xué)術(shù)會(huì)議上，筆者和陳釗教授提交了一個(gè)“未來(lái)區(qū)域和城市發(fā)展路徑的共識(shí)”。

我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而城市是規(guī)模經(jīng)濟(jì)最為集中的體現(xiàn)。城市化和不同規(guī)模的城市在地區(qū)間布局的調(diào)整是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。但是，由于受到土地和戶籍等制度的制約，中國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域間生產(chǎn)要素(特別是勞動(dòng)力)流動(dòng)不充分，造成的結(jié)果是，城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)間和地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大。與此同時(shí)，城市內(nèi)部“新二元結(jié)構(gòu)”明顯，城市居民和外來(lái)勞動(dòng)力在勞動(dòng)力市場(chǎng)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等各方面存在差別待遇，成為城市內(nèi)部社會(huì)分割與不和諧的制度背景。

當(dāng)前中國(guó)的城市化進(jìn)程迫切需要解決的問題是，通過要素市場(chǎng)的培育，加強(qiáng)勞動(dòng)力、資本、土地等生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間再配置，充分發(fā)揮大城市的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，促進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，形成以大城市和都市圈的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不同規(guī)模、不同地區(qū)的城市分工協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，為調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供新的動(dòng)力。同時(shí)，應(yīng)使民工真正成為城市人口，獲得與城市戶籍人口相同的市民待遇，消解城市日益嚴(yán)重的“新二元結(jié)構(gòu)”，在要素自由流動(dòng)的前提下，縮小城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程之間的差距，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間人均收入和生活質(zhì)量的平衡。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要以戶籍與土地制度改革為突破，應(yīng)使農(nóng)村宅基地所對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為可以^、市交易的資產(chǎn)，讓跨省進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口將其擁有的建設(shè)用地指標(biāo)帶到其就業(yè)所在地，并借助集體議價(jià)或?qū)I(yè)的金融平臺(tái)，以合理的價(jià)格換取當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍、社會(huì)保障、公共服務(wù)等。

筆者建議將未來(lái)的戶籍改革和城市內(nèi)部社會(huì)融合的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大城市，特別是非戶籍人口比重特別高的東部大城市。同時(shí)，必須改變地方政府片面追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的激勵(lì)，使其更為關(guān)注人均GDP和人均收入的增長(zhǎng)，減少對(duì)于勞動(dòng)力和建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置的障礙。相應(yīng)地，中央政府應(yīng)將財(cái)政轉(zhuǎn)移投向勞動(dòng)力流出地的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。