近年來，有關(guān)“征地事件”的新聞報道不斷進入人們的眼球，引起社會各界和公眾的普遍關(guān)注。但需要指出的是，地方政府和農(nóng)轉(zhuǎn)非居民之間其實就是一個矛盾的共同體，他們在城市化過程中的彼此對抗根源于不同的要求，抗爭與得益貫穿于整個城市化過程。

就地方而言，要發(fā)展城市就必須擴張城市規(guī)模，要擴張城市規(guī)模就必須征地，就傳統(tǒng)農(nóng)民而言，由于城市政府的征地就被動城市化。那么，農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的真實需要到底是什么呢，筆者的研究正是基于此而展開的。

城市化共識與城市發(fā)展道路選擇

農(nóng)村人口城市化進程與大城市發(fā)展是可以互推互補的，城市增長需要人口聚集，城市發(fā)展要求經(jīng)濟集中，人口城市聚集又是城市增長和發(fā)展的基礎(chǔ)，這足以總括新中國60年的社會經(jīng)濟實踐。未來中國經(jīng)濟增長的主旋律將會是城市化，這是學(xué)界與政界已基本達成的共識。但是，對于城市化發(fā)展道路的選擇，仁者見仁智者見智，沒有也不可能統(tǒng)一認識。20世紀80年代，中國曾經(jīng)有過的城市化道路的激烈辯論，近兩年來余波再起。

眼下所不同的是，中國已經(jīng)走過的30年的城市化道路，可以用事實來說話。

要解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡難題需要依靠城市化，要實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展也依賴于城市化，實質(zhì)上是要求推進城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)動態(tài)優(yōu)化。但是，我們需要指出的是市民化才是城鄉(xiāng)社會和諧的根本要義，農(nóng)村人真正變?yōu)槌鞘惺忻癫攀墙K極目標。城市化與市民化是協(xié)調(diào)式的兩個概念，但與土地的城鎮(zhèn)化是矛盾的，和諧城市化進程要避免“土地”城鎮(zhèn)化與農(nóng)民被“城市化”。

城市化實質(zhì)是一個多層次的建設(shè)過程，但很多地方政府常常以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人口來衡量城市化的進度，忽視了對他們的“新市民身份”消化，城市化有時變成了“改戶籍”這樣的表面工作。戶籍制度改革是現(xiàn)階段城市化推進的重要前提，實踐層面的操作和學(xué)術(shù)界研究成果也都證實了這一推斷，戶籍轉(zhuǎn)換是城市化的必要條件，但不構(gòu)成充分條件。

城市化被扭曲的結(jié)果不但不利于解決城鄉(xiāng)二元矛盾，反而催生和固化城市內(nèi)部二元矛盾。因此，從社會性的角度去理解城市化，為農(nóng)轉(zhuǎn)非居民城市化過程做好三件事——事前準備，事中管理，事后適應(yīng)。三步路不可跨越，當然也是城市化進程健康推進最重要的三件事，最終則體現(xiàn)為社會主體智慧之間的適宜過程。

城市規(guī)模擴張與城市高危群體形成——農(nóng)轉(zhuǎn)非居民

新中國60多年來，城市取得了快速發(fā)展。統(tǒng)計資料顯示1949年城市數(shù)量為132個，按總?cè)丝谥蟹寝r(nóng)人口所占比重計算當時城市化水平僅為10.64％，1978年城市化率為15.82％，2007年達到32.93％。如果根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2007年有5.9億城市人口，扣除其中的1.6億農(nóng)村人口(1.2億進城打工和0.4億“縣改區(qū)”和建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民)，扣除兩者后真實的城市化率應(yīng)該是34％。

2007年，全國已有大中小城市657座，按照行政層級劃分，其中：直轄市4個，地級市280個，縣級市373個。當城市數(shù)量規(guī)模穩(wěn)定下來的時候，郊區(qū)城市化自然就成了大勢所趨，這同時又是城市“做大”內(nèi)生要求，今后中國社會發(fā)展的常態(tài)將會是城市規(guī)模擴張與城市郊區(qū)化。

中國工業(yè)化和城市化過程中有大量的失去土地農(nóng)民，他們已有大部分進入城市成為“農(nóng)轉(zhuǎn)非居民”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部從2006年起選擇了北京市朝陽區(qū)、江蘇省蘇州市吳中區(qū)、山東省滕州市、四川省雙流縣四地就征地制度和失地農(nóng)民問題進行實地調(diào)查并形成《妥善解決失地農(nóng)民的長遠生計——四省市千戶失地農(nóng)民調(diào)查》報告。報告指出：失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為中國農(nóng)村矛盾的焦點；城市郊區(qū)因征地而被動轉(zhuǎn)身為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民將會成為城市發(fā)展的“矛盾”體。過去政府所采取“堵”的城市化政策似乎已宣告終結(jié)。伴隨著快速的城市化進程的推進，新的問題和矛盾也將會不斷出現(xiàn)。

城市化簡單地說就是農(nóng)民的城市化，即他們的居住形態(tài)、生活方式由原來的農(nóng)村模式向城市模式轉(zhuǎn)變。城市化不是為GDP服務(wù)，要求實現(xiàn)廣大農(nóng)民能夠分享到城市發(fā)展的成果，只有這樣才更有現(xiàn)實意義，以史為鑒，是重蹈早期資本主義英國暴力的覆轍，還是走出獨特的道路?

地方政府的征地偏好與農(nóng)民的被動接受

中國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，事實上農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)村土地的終極所有權(quán)仍然歸國家，正是在這樣的土地制度框架設(shè)計下，“國家所有，無條件放棄”就成為了地方政府征地的慣用伎倆和借口。

城市規(guī)模擴張與增長過程中，郊區(qū)征地使用服務(wù)建設(shè)的形式趨于多樣化：“大學(xué)城”、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、城市住宅房地產(chǎn)開發(fā)以及行政中心區(qū)建設(shè)等，可謂形式多樣種類繁多，但一致的內(nèi)容是“建設(shè)”依靠征用土地來完成，“圈地饑渴癥”和“土地財政”并存，“征地服務(wù)建設(shè)”一詞道破了地方政府的征地偏好原因。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“提高補償標準，探索確保農(nóng)民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障?！边@一決定反映了中央政府對征地農(nóng)民生存和民生問題的重視，但是眼下的地方政府往往把“社會安撫”看得很輕，他們更偏好于GDP、財政收入和數(shù)量型城市化的追求。在此目標設(shè)置下，征地和賣地就成為慣用手段；現(xiàn)實還出現(xiàn)城市政府征地的利用結(jié)構(gòu)不合理，極不利于遏制國土收益流失。

土地征用是一種政府行為，征地過程中的補償和利益分擔過程集合了政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的博弈，各利益相關(guān)主體中政府是強勢的一方，農(nóng)民總是弱勢的一方。這也就是為什么在違法用地案件中地方政府仍是主角，征地違法案件又是主要組成部分，征地賠償?shù)汀⑥r(nóng)民受不滿，信訪案件增多，因征地而引發(fā)的公共突發(fā)事件形式多樣。

城市可持續(xù)發(fā)展之雷區(qū)——農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)

從資源、環(huán)境和經(jīng)濟的角度去理解城市可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵，城市可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)為人、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)性；如果從社會的角度透視，可持續(xù)的城市化是城市可持續(xù)的發(fā)展的前提，涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境和政治制度可持續(xù)性，包含了從小的中心城市到大都市的各種人類居住社區(qū)之間的聯(lián)系，尤其是城鎮(zhèn)與其周邊農(nóng)村地區(qū)的聯(lián)系。實踐操作中，農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)通常由農(nóng)村社區(qū)重組而成，轉(zhuǎn)身成為城市中的“新農(nóng)村”。

可以預(yù)見，十年，二十年后，郊區(qū)“新農(nóng)村”改造運動又將上演今天的城中村拆遷。實施多年的“堵”的城市政策似乎已宣告終結(jié)，快速城市化進程也必定會伴隨出現(xiàn)新的問題。一方面，城市要體面發(fā)展，追求的是形式美，另一方面，弱勢的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民依然在空間斷面集中?？焖俪鞘谢貙?dǎo)致土地征用規(guī)模擴張，大量被城市化后的農(nóng)民自然就被納入了農(nóng)轉(zhuǎn)非群體；城市要體面發(fā)展，同時弱勢的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民在生存、生活空間轉(zhuǎn)換過程中存在諸多不適應(yīng)，在此雙重夾擊下城市化的弊端就會快速顯現(xiàn)出來。

一旦農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的市民化嚴重滯后于城市化，我們所擔憂的則是城市不可避免地形成黑洞或暗區(qū)——被孤立化了的農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)。

實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的市民化

一旦地方政府追求數(shù)量型城市化，城市郊區(qū)土地征用需求就會無限擴張，結(jié)果就很可能將城市推進“增長陷阱”，追求質(zhì)量型城市化才是終極目標，加快營造農(nóng)轉(zhuǎn)非居民“市民化”大環(huán)境，并盡力輔助其融入城市社會。

農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的社會、心理救助需求程度高于經(jīng)濟賠償。學(xué)界和政界也是先驗和悄無聲息地“宣判”了農(nóng)民進城是可以的，并且把經(jīng)濟賠償和社會保障當作是對農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的最好的、最必需的“恩惠”和施臺，被城市化或者還沒有來得及為進城做準備的群體的城市社會適應(yīng)和心理救助在城市化政策諸多安排中被嚴重忽視了。

農(nóng)轉(zhuǎn)非居民說到底就是農(nóng)民，他們的農(nóng)村社會慣習(xí)和行為與城市文明格格不入，各種城鄉(xiāng)沖突和社會矛盾往往就是因為這而催生的。因此，有必要指出農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的城市適應(yīng)和融入才是最重要的，并且城市政府應(yīng)該高度重視此問題，以實現(xiàn)城市的穩(wěn)定。

如何化解地方政府和企業(yè)聯(lián)手剝奪農(nóng)民使得農(nóng)民進城產(chǎn)生諸多“不適應(yīng)”的死套?

可取的做法是：加強地方政府對城市郊區(qū)土地征用的監(jiān)管，量化城市增長和城市經(jīng)濟發(fā)展的土地需求，最大程度地避免盲目、無效城市規(guī)模擴張帶來轉(zhuǎn)非居民的增多，防治城市可持續(xù)發(fā)展遭遇城市郊區(qū)人、地矛盾升級的威脅；通過實地調(diào)研政府、農(nóng)民和企業(yè)，分解“土地征用”與“城市化”的關(guān)系展開深度研究城市可持續(xù)道路選擇。