當(dāng)前中國發(fā)展的一個(gè)重大困境是，城市化進(jìn)程遭遇了巨大阻力。

表面上城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎匾荒晟?個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際上，大約有1.3億-1.5億的城鎮(zhèn)常住人口是沒有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍的進(jìn)城務(wù)工人員。即使將這些人全部計(jì)入城鎮(zhèn)人口，城市化率也僅47%，連世界平均水平都不到，更遠(yuǎn)落后于中國的工業(yè)化水平。

另外，隨著城市化水平的提高，非本地城鎮(zhèn)戶籍人口比重越來越高，在東部城市，外來人口超過本地人口已不是稀罕事。而外來人口卻又無法與城市戶籍人口一樣享受同等城市福利，成為真正的城里人。

一方面是城市化程度不足，另一方面是不同戶籍身份的人之間社會(huì)分割。正在中國城市累積起的各種矛盾，使得進(jìn)一步城市化陷入困境，而“土地?fù)Q戶籍”或是突破這一困境的可行藥方。

巨大的變革

當(dāng)前，很多地方將農(nóng)民集中居住，再將原農(nóng)民宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。只要農(nóng)民集中定居點(diǎn)占地面積小于原農(nóng)民宅基地的總面積，其差額就形成了“建設(shè)用地指標(biāo)”，可以用于工商業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且不突破國家對于建設(shè)用地指標(biāo)的總量控制。這種不以改變農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和身份為前提的“土地置換”并不是真正的“土地?fù)Q戶籍”。

我一直強(qiáng)調(diào)，“土地?fù)Q戶籍”應(yīng)該有兩個(gè)前提。一是就業(yè)，放棄土地的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍，必須以在城鎮(zhèn)地區(qū)有就業(yè)為前提;二是自愿，任何政府強(qiáng)制性地低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民土地的做法應(yīng)立即停止。

所幸的是，最近在重慶推開的改革方案已包含這兩層意思。該方案還給予非重慶戶籍的打工者在一定年限后獲得重慶城鎮(zhèn)戶籍的可能性，也給予了已經(jīng)沒有土地但在重慶就業(yè)的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的可能性。值得肯定的是，是否放棄自己在農(nóng)村的土地和宅基地，并獲得重慶城市戶籍，選擇權(quán)在農(nóng)民。

更重要的是，“土地?fù)Q戶籍”的重大創(chuàng)舉是將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，并由此使土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)。給定現(xiàn)有的法律安排，若直接將土地所有權(quán)賦予農(nóng)民，除非修改法律。很多人說，法律是可以改的，但問題是法律改了，是不是對農(nóng)民更好?

設(shè)想有個(gè)在城市打工的農(nóng)民，他家住在離城市很遠(yuǎn)的農(nóng)村，即使將他家的宅基地所有權(quán)界定給他，這個(gè)所有權(quán)也不值錢。但若將他的宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為土地使用權(quán)界定給他，這個(gè)指標(biāo)的價(jià)值卻可以與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)樗膬r(jià)值體現(xiàn)在可被用來將城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)遲到卻偉大的認(rèn)識是，空間對勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用效率有決定性作用。而“建設(shè)用地指標(biāo)交易”的重要之處在于，它可以回避法律層面的障礙，解放城市近郊土地的生產(chǎn)力，且使農(nóng)民宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價(jià)值的資產(chǎn)，有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

必要的妥協(xié)

“土地?fù)Q戶籍”這五個(gè)字讓人浮想聯(lián)翩，侵權(quán)、剝奪、腐敗、貧困……而且常有具體的實(shí)例讓人在情感上傾向于否定這場正在涌動(dòng)的變革。“土地?fù)Q戶籍”這個(gè)詞之所以被妖魔化，是因?yàn)樗闪说胤秸疄樽非驡DP和稅收而圈地、圈錢的代名詞。

最近，在鳳凰衛(wèi)視的一次辯論里，我提出不能因噎廢食，不能因?yàn)橐粓龈母镌诰唧w操作環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，而讓整場改革夭折。改革是否應(yīng)該推進(jìn)，首要標(biāo)準(zhǔn)就是，它是否能增進(jìn)公共利益，或說“做大蛋糕”?！巴恋?fù)Q戶籍”在第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之下無可置疑地必要。

第二標(biāo)準(zhǔn)是利益分配的公平性。在土地?fù)Q戶籍的改革中，公平的底線是不讓任何人利益受損。更高的要求是，讓處于弱勢的農(nóng)民得到足夠高的補(bǔ)償。

人們習(xí)慣用第二標(biāo)準(zhǔn)上的缺失(特別是個(gè)案中的不公平)取代第一標(biāo)準(zhǔn)在全局意義上的進(jìn)步。我堅(jiān)持的看法是，給定現(xiàn)有的法律安排，特別是土地所有權(quán)的安排，如果說“土地?fù)Q戶籍”是個(gè)妥協(xié)，那也是必要的妥協(xié)，它的必要之處就在于，它是一場巨大變革的第一步，其意義不亞于當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

至于這場變革中出現(xiàn)的陰影面，則要在媒體上曝光，要用法律去規(guī)范。我們不能為回避矛盾而停滯不前，不能等矛盾轉(zhuǎn)化為危機(jī)，才認(rèn)識到改革貽誤了時(shí)機(jī)。

從道義上說，我絕對同意，“應(yīng)該”給進(jìn)城打工的農(nóng)民城鎮(zhèn)戶籍，消除所有與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)間福利差距。我也贊成，給戶籍“應(yīng)該”不以農(nóng)民是否放棄在農(nóng)村的土地使用權(quán)為條件，無論是農(nóng)業(yè)用地還是宅基地使用權(quán)。但同時(shí)我們也要知道，中國的地方公共服務(wù)提供主要是由地方財(cái)政來支撐，而城市公共服務(wù)總盤子的大小主要由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口的規(guī)模決定。

正因如此，才需要讓建設(shè)用地指標(biāo)在空間上再配置，使城市近郊土地產(chǎn)生增值收益，以此作為農(nóng)民工進(jìn)城的資金來源。

雙贏的出路

當(dāng)然，我也一直說，城市人要擺脫外來人口在和自己分“蛋糕”的狹隘思維，認(rèn)識到城市擴(kuò)張過程中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)可進(jìn)一步增加“蛋糕”的尺寸。

但人們通常沒那么有遠(yuǎn)見，在這種情況下，如果不妥協(xié)，硬要把“應(yīng)該怎樣”的問題先講清楚，那么由當(dāng)前的戶籍制度和社會(huì)分割所積累起來的矛盾和困境將越演越烈。既然如此，如果“土地?fù)Q戶籍”的改革能讓多方利益共贏，為什么不在這一點(diǎn)上尋求突破?“以退為進(jìn)”還是“清談?wù)`國”，是當(dāng)下要做的抉擇。

最近幾年，我一直呼吁農(nóng)業(yè)用地跨省(市、區(qū))的“占補(bǔ)平衡”要解禁。在重慶做的“土地?fù)Q戶籍”的改革本質(zhì)上是在做市域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”，在城市近郊占用農(nóng)地，在遠(yuǎn)郊將宅基地進(jìn)行復(fù)耕整理，保持農(nóng)業(yè)用地總量不變，這樣土地利用效率大大提高，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加就業(yè)可獲得更大空間。重慶改革中出現(xiàn)的建設(shè)用地指標(biāo)空間大挪移所解放的生產(chǎn)力，應(yīng)被高層決策者看到。

但是，當(dāng)前中國在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的困境，根本不是像重慶這樣一個(gè)省(市、區(qū))內(nèi)部的問題?？缡?市、區(qū))的勞動(dòng)力流動(dòng)已大規(guī)模出現(xiàn)，但這部分外來人口卻被一道玻璃幕墻擋在就業(yè)所在地的福利、公共服務(wù)和社會(huì)保障體系之外。

我一直呼吁，應(yīng)允許進(jìn)城農(nóng)民用家鄉(xiāng)的宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，換取他們在就業(yè)所在地的戶籍、公共服務(wù)和社會(huì)保障，讓城市擴(kuò)張和就業(yè)增加的地點(diǎn)一致起來，這才解決中國的大問題。

當(dāng)前以重慶為代表的市域范圍內(nèi)的“土地?fù)Q戶籍”改革為解放思想開了個(gè)頭，現(xiàn)在需要的是進(jìn)一步的突破。

作者為復(fù)旦大學(xué)教授