在山東、河南、江蘇、天津等省市，農(nóng)村房院結(jié)合的散居傳統(tǒng)正在加速消失。與之相對(duì)應(yīng)，集中居住，即農(nóng)民按照政府規(guī)劃集中住進(jìn)樓房，則方興未艾。

農(nóng)民集中居住，多年前肇始于江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。目前，各地集中居住的推進(jìn)速度加快，運(yùn)作模式也不盡相同。

近日，《財(cái)經(jīng)》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實(shí)地調(diào)查采訪，發(fā)現(xiàn)通過(guò)集中居住，農(nóng)民居住環(huán)境得到一定改善，所獲公共服務(wù)也有所增加。但由此引發(fā)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民生產(chǎn)生活保障等問(wèn)題也日益凸顯。此外，復(fù)墾出的土地產(chǎn)權(quán)歸屬，及其引發(fā)的利益分配問(wèn)題也亟須厘清。

現(xiàn)行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據(jù)該政策，農(nóng)民集中居住后節(jié)約的土地指標(biāo)可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。在依賴土地財(cái)政的大背景下，地方政府對(duì)用地指標(biāo)的熱情不減。作為最主要利益方的農(nóng)民，其長(zhǎng)短期利益如何得到切實(shí)保障是難以回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民集中居住趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。而就地方政府來(lái)說(shuō)，考慮農(nóng)民意愿順勢(shì)而為，應(yīng)為正確選擇，以行政手段強(qiáng)推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農(nóng)民搬離原來(lái)自家房屋，住進(jìn)成片的標(biāo)準(zhǔn)化樓房。在各地推行集中居住之前，中國(guó)農(nóng)村的規(guī)模、樣態(tài)演進(jìn)緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來(lái)越多，特別是縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

諸城是山東濰坊市的一個(gè)縣級(jí)市，毗鄰青島。106萬(wàn)人口中雖有80萬(wàn)農(nóng)村人口，但縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)。

9月中旬，《財(cái)經(jīng)》記者在諸城的集中居住點(diǎn)內(nèi)看到，高高的塔吊與遠(yuǎn)方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點(diǎn)的開(kāi)發(fā)場(chǎng)面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設(shè)施。部分地區(qū)的村落就近合并，并冠以農(nóng)村社區(qū)的名謂。

2009年，諸城辛興鎮(zhèn)大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進(jìn)了統(tǒng)一規(guī)劃的住宅樓。他家合計(jì)240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內(nèi)部裝修和城市居民別無(wú)二致。

這個(gè)居住點(diǎn)用于安置周圍四個(gè)村子的農(nóng)民，計(jì)劃建設(shè)住宅樓87棟，建成后可供767戶農(nóng)民入住。這個(gè)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了四個(gè)村子的總戶數(shù)。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經(jīng)完工。用于建設(shè)這些房屋的土地性質(zhì)仍為集體建設(shè)用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們?cè)驹诳h城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統(tǒng)一蓋樓后改了主意。“花同樣的錢買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認(rèn)為，樓房只為自住，土地即使為集體性質(zhì)也無(wú)妨。

吸引他們的還有諸城所倡導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。所謂農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，把地域相鄰的幾個(gè)村莊規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立在社區(qū)中心村，設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、警務(wù)、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生等服務(wù)站(室)。到2008年6月底，諸城市共規(guī)劃了208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，涵蓋村莊1257個(gè)，并全部投入運(yùn)行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮(zhèn)大楊家莊子社區(qū)的中心村。

農(nóng)民決定搬進(jìn)樓房的同時(shí)，其擁有的宅基地必須同時(shí)放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區(qū)黨委書記尤廷春表示，該社區(qū)的居住點(diǎn)建成后，可節(jié)約集體建設(shè)用地329畝。

目前，諸城通過(guò)停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購(gòu)房給予優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經(jīng)有79處農(nóng)村社區(qū)中心村的93個(gè)集中居住點(diǎn)開(kāi)工建設(shè)，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報(bào)告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬(wàn)戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉(xiāng)市，集中居住聲勢(shì)也頗為浩大。享有“中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最具活力城市”頭銜的地級(jí)市新鄉(xiāng)，醞釀將其所轄3571個(gè)行政村，合并為1050個(gè)新型社區(qū)。第一批列入硬性發(fā)展規(guī)劃的有329個(gè)新型社區(qū)，150萬(wàn)農(nóng)村人口將遷入其內(nèi)，目前已啟動(dòng)建設(shè)的社區(qū)為263個(gè)。

上述329個(gè)新型社區(qū)主要集中在城郊村、主干道兩側(cè)和工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近。在社區(qū)內(nèi)仿效城市居民小區(qū)，建設(shè)農(nóng)民別墅區(qū)或高層住宅樓，將幾個(gè)村的村民集中到新社區(qū)居住，農(nóng)民原有住房則會(huì)被拆除。

按照新鄉(xiāng)的政策，農(nóng)村社區(qū)的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施比照城市社區(qū)建設(shè)，但其土地仍屬于集體建設(shè)土地，農(nóng)民也繼續(xù)保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個(gè)問(wèn)題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態(tài)的變化對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)則仍需適應(yīng)。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現(xiàn)有一套農(nóng)宅，因其子女在市里上班而購(gòu)買了商品房。他覺(jué)得，再花幾萬(wàn)元錢買一套樓房既無(wú)財(cái)力也無(wú)必要。

長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的居住有其特點(diǎn):以宗族小聚居為依托，以小規(guī)模農(nóng)耕為習(xí)慣。從絕對(duì)數(shù)量上看，農(nóng)民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落發(fā)現(xiàn)，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農(nóng)具的擺放也有專門的空間。住進(jìn)樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購(gòu)買居住點(diǎn)樓房的農(nóng)民，他們也表示眼前不會(huì)考慮搬過(guò)去。

諸城辛興鎮(zhèn)一位齊姓村民認(rèn)為，能住進(jìn)樓房當(dāng)然是好事，“前提是不再種地，但這不太現(xiàn)實(shí)?！敝T城是國(guó)內(nèi)較早進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)探索的地區(qū)之一。但目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的比例并不均衡，多數(shù)農(nóng)民還耕種自家承包地。

各地推行的農(nóng)村社區(qū)化，使得居住形態(tài)從分散變?yōu)橄鄬?duì)集中。農(nóng)民享受公共服務(wù)的活動(dòng)半徑短了，但社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與城區(qū)比較尚有差距。

農(nóng)民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見(jiàn)?！吧蠘恰?往往伴隨著土地性質(zhì)、農(nóng)民身份的變化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)等名義下，部分地方政府將這些場(chǎng)景直接復(fù)制到了遠(yuǎn)郊的農(nóng)村。

這些村遠(yuǎn)離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質(zhì)不同，仍歸集體所有。

沒(méi)有改變的還有他們的農(nóng)民身份。在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等公共服務(wù)上，他們還無(wú)法和城市居民看齊。

更為重要的是，農(nóng)民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時(shí)，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節(jié)約”出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過(guò)整合后，或用于工業(yè)企業(yè)用地，或者用于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，還有一種方式，是通過(guò)復(fù)墾后，騰挪出建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城市用地緊張。

自1949年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的土地制度屢經(jīng)變遷。上世紀(jì)50年代農(nóng)村實(shí)行初級(jí)合作社之前，農(nóng)民的農(nóng)用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財(cái)產(chǎn)。

1962年9月27日，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這是中國(guó)農(nóng)村土地集體所有的開(kāi)端。

由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實(shí)際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動(dòng)產(chǎn)，一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。

進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)。事實(shí)上，除了不能進(jìn)入市場(chǎng)公開(kāi)買賣，宅基地形同私有。

農(nóng)民的憂慮現(xiàn)實(shí)而具體。鄭州大學(xué)建筑規(guī)劃研究室主任呂紅醫(yī)認(rèn)為，有些新社區(qū)出于衛(wèi)生考慮，不允許養(yǎng)殖牲畜，很多養(yǎng)豬、養(yǎng)雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對(duì)外一再?gòu)?qiáng)調(diào)遵循農(nóng)民自愿原則，但即使在基層官員看來(lái)，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

土地誘惑

農(nóng)民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環(huán)使用相關(guān)資金。較早啟動(dòng)集中居住的河南新鄉(xiāng)就感受到現(xiàn)實(shí)的壓力。

新社區(qū)的道路、給排水、供電、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生院、中心小學(xué)、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施，由地方政府財(cái)政出資。新鄉(xiāng)市農(nóng)村工作辦公室主任劉思江介紹，每個(gè)社區(qū)根據(jù)大小不同，一般要投入500萬(wàn)元-1000萬(wàn)元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

照此計(jì)算，接下來(lái)新鄉(xiāng)全市300多個(gè)社區(qū)建設(shè)中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉(xiāng)為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉(xiāng)市委黨校培訓(xùn)部主任秦小星認(rèn)為，集中居住項(xiàng)目較少時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入尚可應(yīng)付，但更多農(nóng)民開(kāi)始搬遷時(shí)，政府投資將捉襟見(jiàn)肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動(dòng)力何在?

城市建設(shè)需要更多土地，但現(xiàn)有城市土地供應(yīng)量不足，“缺地”已成為各地方發(fā)展的瓶頸。

隨著國(guó)家保護(hù)耕地力度加大，此前各地濫占耕地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的現(xiàn)象得到一定遏制。地方為尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程，只得另尋他途。

而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機(jī)。所謂“增減掛鉤”，就是指依規(guī)劃將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，復(fù)墾出耕地，增加的建設(shè)用地指標(biāo)可以用于城市發(fā)展建設(shè)。

從2006年開(kāi)始，國(guó)土資源部在山東、江蘇等五個(gè)省市推行“增減掛鉤”試點(diǎn)。其中山東一省就爭(zhēng)取到全部183個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)中的66個(gè)，位居全國(guó)第一。

2008年6月，在總結(jié)此前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)土部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，卻為試點(diǎn)區(qū)域提供了用地“活”指標(biāo)。集體建設(shè)用地中，農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅基地面積最大。在實(shí)施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復(fù)墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

受訪的諸城縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府人士表示，土地指標(biāo)緊張致使許多新項(xiàng)目不能上馬。諸城當(dāng)?shù)囟酁槭称芳庸ぁ⒓徔椀葎趧?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，可大量吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力。新項(xiàng)目的投產(chǎn)可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》顯示，諸城農(nóng)村居民點(diǎn)面積占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70.07%。農(nóng)村居民點(diǎn)占建設(shè)用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點(diǎn)申報(bào)，但最終沒(méi)有進(jìn)入首批試點(diǎn)名單。但此后，作為山東省縣級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)縣(市)，諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標(biāo)，共計(jì)1069畝。

2008年5月，諸城下發(fā)文件要求各地“用足用好”國(guó)土部“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴(kuò)大掛鉤范圍和規(guī)模。節(jié)約的土地優(yōu)先解決中心村建設(shè)用地，拆舊建新節(jié)省的建設(shè)用地指標(biāo)則由全市統(tǒng)一調(diào)配使用。政府謀求建設(shè)用地指標(biāo)的意圖明顯。

諸城市土地儲(chǔ)備中心主任安文豐接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)曾表示，農(nóng)民全部都遷到社區(qū)中心村居住，將可騰出8萬(wàn)畝宅基地。

而河南新鄉(xiāng)市是國(guó)土部的“土地增減掛鉤”試點(diǎn)。全市重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃的329個(gè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)五年建成后，預(yù)計(jì)能節(jié)約土地近24萬(wàn)畝，約占原村莊土地面積的47.9%。

如果規(guī)劃的千余個(gè)農(nóng)村社區(qū)全部完成建設(shè)，則可為新鄉(xiāng)新增耕地50萬(wàn)畝以上。將這些土地復(fù)墾，即可通過(guò)“增減掛鉤”置換出城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設(shè)用地指標(biāo)則溢價(jià)明顯。

利益得失賬

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的過(guò)程，拋開(kāi)政府引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的必要性不談，農(nóng)民關(guān)心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過(guò)程中，農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么?

新鄉(xiāng)對(duì)于農(nóng)民自籌資金到規(guī)劃區(qū)域建房的，地方政府給予補(bǔ)貼水泥、貼息貸款等優(yōu)惠，第一批在新社區(qū)建房的農(nóng)民，政府每戶補(bǔ)貼10噸水泥，最高可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行獲貼息貸款5萬(wàn)元;第二批建房的補(bǔ)貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬(wàn)元。這些貼息貸款給予農(nóng)民的利息優(yōu)惠，由政府補(bǔ)貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點(diǎn)的農(nóng)民在原有房屋評(píng)估后獲得相應(yīng)補(bǔ)償。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民集中居住的積極性，當(dāng)?shù)剡€推出“階梯式”補(bǔ)貼。如截至2009年9月30日，建設(shè)或購(gòu)買住宅樓房，每平方米建筑面積補(bǔ)貼建房或購(gòu)房戶80元-100元;2009年10月1日起，補(bǔ)貼就減至每平方米50元-80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個(gè)車庫(kù)，于青山總共將為新居支付16萬(wàn)元。除去所獲原有房屋拆遷補(bǔ)償款和新購(gòu)房補(bǔ)貼外，于家還另需支付約7萬(wàn)元。

一些農(nóng)民認(rèn)為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產(chǎn)，但是政府只對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點(diǎn)每平方米1200元-1300元的價(jià)格，相較于城市房屋，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)有一定吸引力。但多位受訪農(nóng)民認(rèn)為，因?yàn)榧芯幼⌒^(qū)的房產(chǎn)并不能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所原副所長(zhǎng)李銅山曾有調(diào)查，面對(duì)十幾萬(wàn)元房款，新鄉(xiāng)有60%-70%的農(nóng)民拿不出足額資金。但在基層官員看來(lái)，農(nóng)民在集中居住中并沒(méi)有吃虧。他們認(rèn)為，政府將大量資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，能夠改善農(nóng)民的生活環(huán)境和質(zhì)量，這也應(yīng)該計(jì)入農(nóng)民的收益之中。

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受訪農(nóng)民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設(shè)用地指標(biāo)將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標(biāo)部分就地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，部分轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其中蘊(yùn)含的級(jí)差地租，政府將從中獲益。

隨之而來(lái)的現(xiàn)實(shí)是，已退出宅基地的農(nóng)民無(wú)緣建設(shè)用地增減掛鉤所產(chǎn)生的增值收益。

國(guó)土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實(shí)行有償供地所得收益，“要用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件?！钡](méi)有詳細(xì)規(guī)定收益如何分配，各試點(diǎn)地區(qū)在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實(shí)行最低補(bǔ)償制度:異地使用的由居民點(diǎn)整治節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)每畝不得低于15萬(wàn)元。該市還鼓勵(lì)有條件的地方適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

周轉(zhuǎn)指標(biāo)調(diào)劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮(zhèn)多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過(guò)上述資金的分配，農(nóng)民整個(gè)過(guò)程的參與性很弱。