不斷延伸的部門壟斷利益，使原本放開管制的工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)，實(shí)際執(zhí)行時(shí)仍變相為專營(yíng)，由此引發(fā)的案件屢屢發(fā)生

10月2日，江西南昌贛江熱化廠法人代表李伏明再次向當(dāng)?shù)毓簿謭?bào)案，指控南昌鹽業(yè)公司于八年前捏造事實(shí)，誣告陷害其非法經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽，導(dǎo)致遭遇不明牢獄之災(zāi)。這是李自2003年年底以來(lái)的第四次報(bào)案，前三次均未被立案。

“15年前，國(guó)家就放開了工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)，我卻因買賣工業(yè)鹽被判了七年。”李伏明對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，出獄一年多來(lái)，李不斷往返于北京和南昌之間，在最高人民法院、中央紀(jì)委、全國(guó)人大常委會(huì)等多個(gè)部門間奔走，申訴冤情。

2002年4月25日，李因買賣工業(yè)鹽2417噸、獲得人民幣16.14萬(wàn)元而被判非法經(jīng)營(yíng)罪，被南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院判處有期徒刑七年，并處罰金32萬(wàn)元。

他的經(jīng)歷并非個(gè)案。近年來(lái)，江西、湖南、四川、江蘇、河南等地“工業(yè)鹽被鹽業(yè)公司或鹽務(wù)局查封”的案例此消彼長(zhǎng)，在各地法院，因“私自銷售工業(yè)鹽”立案待審的非法經(jīng)營(yíng)罪已不下1000起。

按照國(guó)務(wù)院1990年相關(guān)條例和有關(guān)部委1995年的相關(guān)通知，除食用鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽外的其他用鹽，制鹽企業(yè)在完成國(guó)家分配調(diào)撥計(jì)劃和按規(guī)定確保合理庫(kù)存的基礎(chǔ)上，可在鹽業(yè)行政主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)行自銷。

但各地方政府規(guī)章、地方性法律中，又明確規(guī)定實(shí)行工業(yè)鹽專營(yíng)。這一“名放實(shí)收”的管理制度，直接導(dǎo)致了李伏明等人的牢獄之災(zāi)，引發(fā)層出不窮的“工業(yè)鹽”非法經(jīng)營(yíng)案件。這些案件的出現(xiàn)，被外界視為行業(yè)部門壟斷思維仍未清除，行業(yè)壟斷利益依然頑固，鹽業(yè)放開改革之路仍舊曲折。

中鹽公司及各地鹽業(yè)公司仍舊是鹽業(yè)市場(chǎng)的壟斷者，從1996年至今，它們?nèi)匀徽瓶刂皟蓧A”(純堿、燒堿)工業(yè)用鹽以外的所有鹽業(yè)銷售市場(chǎng)。這種壟斷局面的出現(xiàn)，除了此前的鹽業(yè)專營(yíng)慣性，也與此前數(shù)年不時(shí)出現(xiàn)的食鹽和工業(yè)用鹽安全問(wèn)題有關(guān)。

即使如此，逐步打破以中鹽公司為主體的鹽業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)局面，已成為決策共識(shí)。

2009年3月，“加快鹽業(yè)行業(yè)改革”首入《政府工作報(bào)告》，讓業(yè)界對(duì)停滯達(dá)十年之久的鹽改重燃希望。隨后，鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并在國(guó)務(wù)院督辦下，由國(guó)家發(fā)改委體改司和工信部消費(fèi)品司著手制訂新鹽改方案。

但時(shí)至今日，這場(chǎng)被政策制定者認(rèn)為“最沒風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)含量最低”的鹽業(yè)市場(chǎng)化改革方案仍未出臺(tái)，其中涉及的部門利益和管理體制的復(fù)雜博弈，不盡為外界所知，但改革方案再次拖延幾成定局(相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》2010年第5期“鹽業(yè)壟斷緣何難破”)，而只要相關(guān)改革沒有實(shí)質(zhì)突破，鹽業(yè)變相專營(yíng)依然難以盡除。

禍起工業(yè)鹽

2001年1月19日，時(shí)任南昌贛江熱化廠廠長(zhǎng)的李伏明從湖南老家抵贛，剛走出南昌火車站，即被南昌鐵路公安局逮捕，理由是“私自販賣工業(yè)鹽，并從中獲利”。一年后，李因“非法經(jīng)營(yíng)罪”獲刑七年，并被處以32萬(wàn)元罰款。

南昌贛江熱化工廠(下稱熱化廠)成立于1992年，主要從事工業(yè)鹽加工與銷售。1992年至1999年間，一直掛靠在南昌鹽業(yè)公司下。2000年3月，熱化廠由全民所有制改制為股份合作制，李成為該廠股東、廠長(zhǎng)。

李涉案肇始于1999年1月至2001年1月的一筆交易。1999年，李伏明從鹽場(chǎng)購(gòu)買了40車、共計(jì)2417噸工業(yè)鹽，2000年8月至10月間，在南昌鹽業(yè)公司不知情的情況下，李向外銷售了495.96噸。

判決書認(rèn)為，在明知購(gòu)買工業(yè)鹽應(yīng)向當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司報(bào)告購(gòu)買數(shù)量，由鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)組織調(diào)運(yùn)的情況下，李私自從鹽場(chǎng)購(gòu)鹽并銷售，謀取了非法利益，屬未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)行政法規(guī)限制買賣的工業(yè)鹽行為，擾亂了市場(chǎng)秩序，情節(jié)特別嚴(yán)重，已構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。

2010年10月4日，刑滿釋放一年半后，李伏明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)追問(wèn):“工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)權(quán)早就放開了，鹽業(yè)公司何以說(shuō)我非法經(jīng)營(yíng)?法院何以判我非法經(jīng)營(yíng)?”

因工業(yè)鹽銷售而獲罪的不止李伏明。2007年11月，江蘇蘇州市鹽務(wù)局對(duì)魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司從湖北、江西兩家公司購(gòu)買的121.7噸精制工業(yè)鹽予以登記保存，之后，公司總經(jīng)理徐先良被鹽務(wù)局以“涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪”舉報(bào)至蘇州市公安局。

彼時(shí)，江蘇省宜興市南豐印染助劑有限公司總經(jīng)理祿綠偉，因購(gòu)買和銷售3.59萬(wàn)噸工業(yè)鹽、獲利1582萬(wàn)元，以涉嫌非法經(jīng)營(yíng)的罪名已被拘留一年。

2010年7月5日，魯濰鹽業(yè)(福州)進(jìn)出口有限公司新鄉(xiāng)分公司存放的42.75噸工業(yè)鹽被當(dāng)?shù)佧}業(yè)局鹽政稽查大隊(duì)全部沒收，隨后，公司負(fù)責(zé)人黨玉進(jìn)收到由當(dāng)?shù)佧}業(yè)局下發(fā)的《關(guān)于對(duì)黨玉進(jìn)違法營(yíng)銷鹽產(chǎn)品的處罰決定》。該決定書認(rèn)定，黨玉進(jìn)違法營(yíng)銷鹽產(chǎn)品42.75噸，責(zé)令其停止違法行為，沒收其鹽產(chǎn)品，并處以人民幣10.5萬(wàn)元罰款。

1990年，國(guó)務(wù)院頒布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)規(guī)定，食用鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥。其他用鹽，制鹽企業(yè)在完成國(guó)家分配調(diào)撥計(jì)劃和按規(guī)定確保合理庫(kù)存的基礎(chǔ)上，可在鹽業(yè)行政主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)行自銷。

與此同時(shí)，鹽業(yè)批發(fā)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。未設(shè)鹽業(yè)公司的地方，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的單位統(tǒng)一組織經(jīng)營(yíng)。

1995年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委又下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》(下稱《通知》)，規(guī)定“國(guó)家確定的總量(1996年為1000萬(wàn)噸)以外的兩堿工業(yè)用鹽可向小鹽場(chǎng)直接訂貨，價(jià)格由雙方協(xié)商?！?/p>

由此，業(yè)內(nèi)解讀稱，《通知》對(duì)由國(guó)家計(jì)劃調(diào)撥、由鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的兩堿工業(yè)用鹽已大部分放開，加之此前《條例》確立的其他用鹽自銷原則，工業(yè)鹽市場(chǎng)已基本確定了產(chǎn)銷直接接洽、價(jià)格雙方協(xié)商的市場(chǎng)化方式。

不過(guò)，倡導(dǎo)市場(chǎng)化的業(yè)內(nèi)人士有意無(wú)意地忽略了《通知》的后半部分行文:不能夠直達(dá)供貨的小堿廠等零散戶的工業(yè)用鹽和其他工業(yè)用鹽，由鹽業(yè)公司組織供應(yīng)。

地方鹽業(yè)管理機(jī)構(gòu)和鹽業(yè)公司正是在這“不被重視”的幾十個(gè)字中大做文章。這也為鹽業(yè)公司繼續(xù)完成對(duì)工業(yè)鹽市場(chǎng)事實(shí)上的壟斷專營(yíng)埋下了伏筆。

矛盾的法規(guī)

“這就將原本已經(jīng)市場(chǎng)化供應(yīng)的其他用鹽，又重新納入到鹽業(yè)公司的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)范圍中。”一位不便具名的鹽業(yè)法規(guī)研究人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者評(píng)價(jià)。

就“工業(yè)用鹽”而言，業(yè)內(nèi)通常將之分為兩堿工業(yè)用鹽(俗稱“大工業(yè)用鹽”)和其他工業(yè)用鹽(俗稱“小工業(yè)用鹽”)兩類。這種區(qū)分主要基于客戶的用鹽數(shù)量，與商品自身特性和生產(chǎn)差異無(wú)關(guān)。

上述研究人士指出，《條例》中確立的“自銷原則”，目的就是讓制鹽企業(yè)可以依照自己的意愿銷售商品，不僅可以決定商品的數(shù)量和價(jià)格，還可以選擇交易伙伴并商談交易條件，它們不再需要通過(guò)“第三方”。

但是在《通知》當(dāng)中，“第三方”再次回到前臺(tái)。這位人士表示，《通知》已將原來(lái)受控制的大工業(yè)用鹽實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，卻將數(shù)量不大的小工業(yè)用鹽畫地為牢，“這種背道而馳的做法，實(shí)在讓人想不通”。

“從目前的國(guó)內(nèi)物流結(jié)構(gòu)看，基本不存在不能直達(dá)供貨的情況?！崩罘髡f(shuō)，工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)應(yīng)該完全放開，鹽業(yè)公司根本專營(yíng)不了。然而，地方鹽業(yè)管理機(jī)構(gòu)和鹽業(yè)公司卻緊緊抓住了這一破綻，并曲解為“其他工業(yè)用鹽都由鹽業(yè)公司組織供應(yīng)”。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，根據(jù)國(guó)家上述法規(guī)，各省均出臺(tái)了地方鹽業(yè)條例和鹽業(yè)管理實(shí)施辦法，這些文件大多由地方鹽務(wù)局負(fù)責(zé)起草，經(jīng)過(guò)各地政府審批。

在許多地方，鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽務(wù)局局長(zhǎng)就是鹽業(yè)公司總經(jīng)理。即使在進(jìn)行了生產(chǎn)企業(yè)劃歸鹽業(yè)公司的改制之后，地市鹽務(wù)局局長(zhǎng)兼任生產(chǎn)企業(yè)董事長(zhǎng)的現(xiàn)象也比比皆是。

在此局面之下的立法，地方鹽務(wù)局自然首先考慮的是如何更有效地維護(hù)自身壟斷利益。

以《江西省鹽業(yè)管理實(shí)施辦法》為例，在1998年進(jìn)行了修訂之后，仍然明確規(guī)定“工業(yè)及其他行業(yè)用鹽，必須向省內(nèi)鹽業(yè)批發(fā)單位購(gòu)買并保證專鹽專用”?！督K省鹽業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》同樣規(guī)定，“工業(yè)鹽屬于專營(yíng)范圍”。

“政企不分導(dǎo)致工業(yè)鹽即使被放開，實(shí)際上還是被鹽業(yè)公司壟斷?！敝袊?guó)社科院研究員毛曉飛曾對(duì)媒體直言，“鹽務(wù)局借加強(qiáng)食鹽市場(chǎng)管理之名，盡可能把食鹽專營(yíng)范圍擴(kuò)大，將工業(yè)鹽也囊括其中?！?/p>

目前，河北、安徽、浙江、廣東、河南、湖北、湖南等多個(gè)省更以人大立法的形式，在鹽業(yè)管理?xiàng)l例中將“食鹽專營(yíng)”擴(kuò)大到“鹽業(yè)專營(yíng)”。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，各地各級(jí)鹽業(yè)公司在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，還采用了指導(dǎo)性計(jì)劃管理，頒發(fā)鹽運(yùn)證、準(zhǔn)運(yùn)證或承運(yùn)證等票證制度的形式，進(jìn)一步強(qiáng)化其工業(yè)鹽專營(yíng)權(quán)。

2008年，最高人民法院曾針對(duì)祿綠偉一案批復(fù)“工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品”，由此祿在被收押兩年后免于起訴。但這是目前不多的被糾正的個(gè)案。

2010年6月至7月間，出獄后的李伏明仍從事工業(yè)鹽銷售，在江西上高、湖南沅陵、四川眉山三地，遭到鹽業(yè)公司沒收工業(yè)鹽140噸，并被地方公安機(jī)關(guān)恐嚇要再以“非法經(jīng)營(yíng)罪”之名進(jìn)行網(wǎng)上通緝。

瘋狂逐利

巨額利潤(rùn)是鹽業(yè)公司一步步擴(kuò)大鹽業(yè)專營(yíng)權(quán)范圍的原始驅(qū)動(dòng)力。

自1995年兩堿用鹽全部市場(chǎng)化后，其市場(chǎng)價(jià)格大約為300元/噸。與此相對(duì)照的，受到鹽業(yè)公司壟斷經(jīng)營(yíng)的其他工業(yè)用鹽價(jià)格則高居500元-800元/噸。

事實(shí)上，對(duì)其他工業(yè)用鹽的銷售，鹽業(yè)公司基本沒有成本支出。其程序常常是，其他工業(yè)鹽用戶直接與制鹽企業(yè)接洽，而后到鹽業(yè)公司開票，辦理準(zhǔn)運(yùn)證，鹽業(yè)公司不負(fù)責(zé)實(shí)際買賣和運(yùn)輸。換言之，鹽業(yè)公司只不過(guò)是一個(gè)手續(xù)上的環(huán)節(jié)。而就是這一簡(jiǎn)單的中間環(huán)節(jié)，鹽業(yè)公司便可從中至少獲得10%利潤(rùn)，有時(shí)這一利潤(rùn)額甚至可達(dá)到30%-50%。

李伏明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“我們賣給客戶的工業(yè)鹽價(jià)格每噸不超過(guò)430元，這還包括了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)輸。客戶若去鹽業(yè)公司買，每噸價(jià)格不僅要翻到600元至800元，還要自己找車去鹽業(yè)公司的倉(cāng)庫(kù)拖?！?/p>

2008年，全國(guó)氯化鈉產(chǎn)量為6800萬(wàn)噸，其中，食用鹽僅800萬(wàn)噸，工業(yè)鹽達(dá)到6000萬(wàn)噸，市場(chǎng)銷售總額達(dá)300億至500億元。

“多年來(lái)，食用鹽銷量基本保持不變，工業(yè)鹽銷量在大幅增長(zhǎng)?！崩罘髡f(shuō)，“2009年的工業(yè)鹽銷量肯定超過(guò)7000萬(wàn)噸，今年的數(shù)字則會(huì)更大。鹽業(yè)公司當(dāng)然要死死抓住工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)權(quán)了?！?/p>

在鹽業(yè)公司獲得巨額利潤(rùn)的同時(shí)，工業(yè)鹽用戶卻因原料價(jià)格過(guò)高不堪重負(fù)。湖南懷化一礬礦企業(yè)每月工業(yè)鹽用量超過(guò)1萬(wàn)噸，僅此一項(xiàng)，每年就將多支付原料成本2400萬(wàn)元-4800萬(wàn)元。江蘇、廣東等地的印染企業(yè)，因鹽價(jià)太高，不得不將工藝進(jìn)行修改，使用被淘汰的工藝元明粉(即芒硝)替代。

知情人士透露，目前，工業(yè)用鹽銷售模式，與鹽業(yè)公司壟斷食用鹽的批發(fā)銷售并無(wú)二致，處于地域性壟斷狀況。

各級(jí)鹽業(yè)公司均依照行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)模式設(shè)立，即各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)在本行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)立一家同層級(jí)的鹽業(yè)公司，再在縣、市、自治州和區(qū)的范圍內(nèi)又設(shè)立一家該層級(jí)的鹽業(yè)公司。

這些鹽業(yè)公司在其所在的行政區(qū)域內(nèi)擁有排他性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他無(wú)法律授權(quán)或者無(wú)法獲得其委托的經(jīng)營(yíng)者則被排除在外。

2002年之后，壟斷之勢(shì)愈烈。全國(guó)或省一級(jí)鹽業(yè)總公司逐步展開對(duì)其他鹽業(yè)公司的并購(gòu)，如原甘肅省鹽業(yè)集團(tuán)公司并入中鹽集團(tuán)成為中鹽甘肅省鹽業(yè)(集團(tuán))公司。

其結(jié)果就是，一些“小”壟斷者開始逐步將權(quán)力交給“大”壟斷者，后者由此獲得更多的批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，地域壟斷范圍也不斷擴(kuò)大。

于是，在一些地方鹽業(yè)公司陸續(xù)并入中鹽公司后，中鹽公司獲得了原先只有地方鹽業(yè)公司才能夠分享的地域性壟斷市場(chǎng)，成為惟一一家在多個(gè)地區(qū)擁有專營(yíng)權(quán)的企業(yè)。

中鹽公司2010年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2009年的六年時(shí)間里，公司總資產(chǎn)規(guī)模從37億元發(fā)展到310億元，增長(zhǎng)達(dá)七倍之多;利潤(rùn)總額從8452萬(wàn)元翻漲至6億元，增長(zhǎng)達(dá)6.1倍。

“說(shuō)白了，就是為了利益，不許別人賣便宜鹽，搶它們市場(chǎng)?！泵珪燥w對(duì)媒體如是說(shuō)。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，加快鹽業(yè)體制改革是破解壟斷的根本之法，只有允許生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，才能真正實(shí)現(xiàn)鹽業(yè)市場(chǎng)化。也只有如此，才可從根本上規(guī)范工業(yè)鹽以及整個(gè)鹽業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，消除市場(chǎng)中的利益紛爭(zhēng)。

然而，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，有關(guān)鹽業(yè)體制改革的第七套方案至今仍未走出國(guó)家發(fā)改委的大門。

接近發(fā)改委人士透露，新鹽改方案將會(huì)采取“兩步走”策略，即先允許生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，由生產(chǎn)企業(yè)與現(xiàn)有省市鹽業(yè)公司自由競(jìng)爭(zhēng);再放開鹽業(yè)公司以外的流通企業(yè)進(jìn)入鹽業(yè)行業(yè)。

“按照改革方案安排，兩年內(nèi)會(huì)全面放開鹽業(yè)市場(chǎng)。不過(guò)，新鹽改方案何時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院仍未可知?！敝槿耸空f(shuō)。