完善個(gè)人所得稅制度的具體措施應(yīng)當(dāng)包括擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強(qiáng)個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理優(yōu)惠措施等內(nèi)容

中國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度的基本框架是1994年建立的，17年以來沒有變化。在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第11個(gè)五年規(guī)劃(2006年至2010年)期間，中國(guó)的個(gè)人所得稅制度有所調(diào)整，但是沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的計(jì)劃。

因此，在第12個(gè)五年規(guī)劃(2011年至2015年)期間，個(gè)人所得稅制度改革任務(wù)依然艱巨。

“十一五”未竟之局

在“十一五”期間，中國(guó)個(gè)人所得稅制度先后做了幾次重要調(diào)整，主要圍繞提高工資、薪金所得費(fèi)用扣除額和修改納稅申報(bào)規(guī)定來進(jìn)行。

2005年10月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，自2006年1月1日起施行。

其主要內(nèi)容是:第一，將工資、薪金所得的費(fèi)用扣除額從每月800元提高到每月1600元(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2005年全國(guó)城鎮(zhèn)職工每月平均工資為1530元)。

第二，修改關(guān)于納稅申報(bào)的規(guī)定，規(guī)定個(gè)人所得超過國(guó)務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務(wù)人的，具有國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理納稅申報(bào);扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理全員全額扣繳申報(bào)。

2007年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，自2008年3月1日起施行。

其主要內(nèi)容是:將個(gè)人所得稅法中的工資、薪金扣除額從每月1600元提高到每月2000元(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2007年全國(guó)城鎮(zhèn)職工每月平均工資為2078元)。

調(diào)整之后的個(gè)人所得稅制度實(shí)施以來運(yùn)行平穩(wěn)，收入逐年快速增長(zhǎng)，從2005年的2094.9億元增加到2009年的3949.4億元，四年間增長(zhǎng)88.5%，平均年增長(zhǎng)17.2%;同期個(gè)人所得稅收入占全國(guó)稅收總額的比重則從2005年的7.3%下降到2009年的6.6%，四年間下降0.7個(gè)百分點(diǎn)。

令人遺憾的是，2006年3月14日全國(guó)人大批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃綱要提出的“實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度”的計(jì)劃，并沒有實(shí)現(xiàn)。

“十二五”改革突破

中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平制約，開征個(gè)人所得稅的歷史比較短，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度還很不完善，管理也不夠嚴(yán)格。

多年來，中國(guó)的個(gè)稅收入總量較少，占全國(guó)稅收總額的比重較低，自2001年以來一直徘徊在7%左右，不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大，與部分發(fā)展中國(guó)家相比也有不小的差距，從而影響了其財(cái)政職能和調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮。

初步考慮，“十二五”期間完善個(gè)人所得稅制度的具體措施應(yīng)當(dāng)包括擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強(qiáng)個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理優(yōu)惠措施等內(nèi)容。

(一)擴(kuò)大征稅范圍

應(yīng)參照當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家做法，將認(rèn)定居民納稅人時(shí)“在中國(guó)境內(nèi)沒有住所而在中國(guó)境內(nèi)居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護(hù)中國(guó)的稅收權(quán)益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將各類應(yīng)當(dāng)納稅的個(gè)人所得納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。

(二)改變征稅模式

應(yīng)當(dāng)盡早將目前按照不同所得分項(xiàng)征收的征稅模式，改為綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡不同納稅人、不同所得和不同支付方式的稅負(fù)，并加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度。

此項(xiàng)改革1996年即被全國(guó)人大列入“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，繼而先后列入“十五”規(guī)劃和“十一五”規(guī)劃，迄今已經(jīng)準(zhǔn)備了15年，在“十二五”規(guī)劃期間應(yīng)當(dāng)付諸實(shí)施。

但是，在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅由地方稅務(wù)局征收管理、個(gè)人所得稅收入由中央與地方共享的稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制和財(cái)政管理體制下，綜合征收難以操作。

(三)合理確定稅基

應(yīng)當(dāng)合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口生活的基本費(fèi)用，保險(xiǎn)、住房、醫(yī)療和教育(培訓(xùn))等專門費(fèi)用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險(xiǎn)工種人員的特殊費(fèi)用等費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)根據(jù)工資、物價(jià)和匯率等因素適當(dāng)調(diào)整。

為提高工作效率，可以請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院按照稅法規(guī)定的原則，定期調(diào)整上述費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和保障人民基本生活的需要。但是，在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，費(fèi)用扣除的細(xì)化難以操作。

(四)適當(dāng)調(diào)整稅率

目前，絕大多數(shù)國(guó)家中央政府個(gè)人所得稅的最高稅率不超過40%，相比之下，中國(guó)個(gè)人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。

在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，不同項(xiàng)目所得的適用稅率和稅負(fù)、取得多項(xiàng)所得的納稅人的總體稅負(fù)，都難以平衡。

此外，中國(guó)對(duì)工資、薪金征收的個(gè)人所得稅實(shí)行九級(jí)超額累進(jìn)稅率，稅率檔次與其他國(guó)家和地區(qū)相比明顯偏多。

因此，中國(guó)的個(gè)人所得稅改革以后，對(duì)綜合所得可以考慮采用10%、20%、30%和40%四級(jí)超額累進(jìn)稅率，并合理設(shè)計(jì)各級(jí)稅率的級(jí)距。

(五)協(xié)調(diào)個(gè)稅與企業(yè)所得稅

個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的稅前扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、稅率、稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)與法人企業(yè)的稅前扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、稅率、稅收優(yōu)惠基本一致。為鼓勵(lì)個(gè)人投資，促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展，增加個(gè)人的財(cái)產(chǎn)性收入，應(yīng)當(dāng)以免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對(duì)于股息、紅利的征稅。

(六)清理優(yōu)惠措施

應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理過時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠措施，免稅、減稅的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)為社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)的人才和照顧生活困難的低收入人員。

此外，應(yīng)當(dāng)妥善處理中央與地方的收入分配問題。從近期看，個(gè)人所得稅收入可以繼續(xù)作為中央政府與地方政府共享收入，可以考慮用稅率分享的方式劃分中央與地方的收入，或者將個(gè)人所得稅劃分為中央政府和地方政府分別征收的個(gè)人所得稅。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)人所得稅納稅人眾多、稅基廣泛、人員和收入流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)以及外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，考慮未來財(cái)政管理體制、稅制和稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制改革以后此稅的征收管理權(quán)劃分和收入分配問題。

作者為國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)