摘要：作為救災(zāi)主導力量的政府，如何積極有效地管理與規(guī)范媒體的災(zāi)難報道，是一個不應(yīng)忽視的極其敏感而現(xiàn)實的問題。在西方社會，不管是傳媒業(yè)界還是政府都對災(zāi)難報道極其重視。在對媒體災(zāi)難報道的管理與規(guī)范中，西方國家重視并加強災(zāi)難處理中政府與媒體的溝通與協(xié)作；重視發(fā)揮專門性的組織機構(gòu)在災(zāi)難報道管理中的作用；注重災(zāi)難報道具體管理規(guī)范的制定；確立司法對媒體行政管理的司法審查權(quán)；注意災(zāi)難報道管理中管理方式和手段的多樣性。

關(guān)鍵詞：災(zāi)難報道 管理 規(guī)范

在我國，由于長期的忽視或掩蓋，災(zāi)難報道曾得不到重視。但隨著我國民主政治改革的推進，公民意識的覺醒，媒介環(huán)境的相應(yīng)改善，我國媒體的災(zāi)難報道日益增多，而由此引發(fā)的問題也越發(fā)凸顯。例如，在災(zāi)難報道中，政府與媒體無法有效溝通，災(zāi)難信息的公開受限，媒體采訪報道常受阻受限，影響媒體在救災(zāi)中積極作用的發(fā)揮；記者缺乏救災(zāi)常識，災(zāi)難報道經(jīng)驗不足，以致采訪報道不當帶來諸多次生傷害，引起不少社會問題；等等；這些問題的出現(xiàn)不僅反映了我國媒體在災(zāi)難報道經(jīng)驗等方面的不足，也突顯了我國政府在對媒體災(zāi)難報道管理上的不足與缺失。

由于抗災(zāi)救災(zāi)是一項特殊的公共管理活動，摻雜了政治、社會、科學等方面的眾多因素，涉及多方面的問題，包括政府、大眾和媒體之間的關(guān)系，有關(guān)國家安全的敏感信息，對時間和效率的高要求，抗災(zāi)救災(zāi)人員及采訪記者的人身和財產(chǎn)安全問題，公民個人的隱私問題，政府的法律責任問題，媒體的公共責任與市場利益追求的關(guān)系問題，等等。對于這樣一種公共管理活動的采訪，如果政府缺乏積極的管理和有效的規(guī)范，必然會影響到媒體能否快速、準確、有效、科學、合理地報道災(zāi)難，進而對于拯救生命、減少損失、穩(wěn)定人心，積極推進抗災(zāi)救災(zāi)活動的進展，都具有重要影響。因此，當我們面對災(zāi)難報道中的諸多問題時，作為救災(zāi)主導力量的政府如何積極有效地管理與規(guī)范媒體的災(zāi)難報道，成為一個不應(yīng)忽視的極其敏感而現(xiàn)實的問題。在這方面，了解一下國外的相關(guān)做法，興許能有所裨益。

由于災(zāi)難事件一直是新聞業(yè)發(fā)達的西方國家媒體報道的重點，因此在西方社會，不管是傳媒業(yè)界還是政府都對災(zāi)難報道極其重視，對于災(zāi)難報道的研究相對比較全面和深入。不僅媒體在長期的報道實踐中探索出一些可行的災(zāi)難報道方法，并積累了豐富的災(zāi)難報道經(jīng)驗，政府也逐步建立了有針對性的災(zāi)難報道管理和規(guī)范體系。

重視并加強災(zāi)難處理中政府與媒體的溝通與協(xié)作

應(yīng)該說控制風險最有效的一個方法就是加速與災(zāi)難危機相關(guān)的信息的流通。在災(zāi)難發(fā)生時，政府和媒體應(yīng)該是合作者。政府需要通過媒體將最真實全面的情況通報給公眾，穩(wěn)定社會情緒，而媒體更需要與政府官員合作，以確保新聞的真實性?，F(xiàn)代西方國家已充分意識到媒體在災(zāi)難處理中的積極作用和可能存在的消極作用，認識到政府和媒體之間的關(guān)系如果只有限制，不僅會限制媒體在災(zāi)難事件處理中積極作用的發(fā)揮，最終也會限制自己獲得資訊的能力，給自己執(zhí)政能力人為地設(shè)置障礙。①因此，西方政府在災(zāi)難處理中已逐步把媒體由先前作為“防備”和“對付”的對象轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑А焙汀袄谩钡墓ぞ摺Ｔ跒?zāi)難事件中，特別重視政府與媒體間的互通有無，并通過相應(yīng)措施以實現(xiàn)雙方的有效溝通與協(xié)作，從而有效促進媒體積極作用的發(fā)揮，一定程度上消解媒體報道對救災(zāi)的消極影響，達到運用和依賴媒體的目的。

例如，英國政府在總結(jié)由于2005年的恐怖襲擊所制定的《突發(fā)事件反應(yīng)和恢復》的文件中把政府和公眾的信息溝通作為專門的一個章節(jié)，該章節(jié)的標題為“信息與媒介”，內(nèi)容包括：簡介；同媒介一道工作；在突發(fā)事件的發(fā)生地向媒介提供幫助；對接觸突發(fā)事件的現(xiàn)場進行控制；設(shè)立媒介活動區(qū)域；同媒介之間建立互信；篩選特定的新聞從業(yè)人員接近突發(fā)事件地點；建立突發(fā)事件新聞發(fā)布中心；有關(guān)政府高級官員的定期吹風及新聞發(fā)布；采訪事件幸存者及家屬；發(fā)布事件傷亡以及損失的相關(guān)數(shù)字；建立突發(fā)事件信息溝通中心；尋求政府新聞網(wǎng)絡(luò)的幫助；建立協(xié)調(diào)的傳播方式；突發(fā)事件公關(guān)事務(wù)處的職責；新聞協(xié)調(diào)中心的職責；突發(fā)事件媒介中心的要求；遠程控制；確保信息向公眾的持續(xù)供給；協(xié)同“全國(地方)媒介突發(fā)事件論壇”組織；確保信息溝通的持續(xù)性；關(guān)于信息的保密問題。②從以上內(nèi)容中不難看出英國政府對災(zāi)難事件中處理政府與媒體關(guān)系的重視。按英國政府規(guī)定，在緊急事故中，有關(guān)部門有義務(wù)及時、準確地向媒體提供信息，與媒體進行有效合作。英國警方還規(guī)定，任何事故，無論大小，有關(guān)部門向傳媒聯(lián)合發(fā)布消息的安排措施要到位。這些使得政府在對災(zāi)難事件的管理應(yīng)對中能與媒體一起擔負起向公眾傳播關(guān)于災(zāi)難的必需的公共信息。③在2005年倫敦大爆炸中，英國有關(guān)部門和媒體間的合作就可圈可點，在爆炸發(fā)生后，官方在警戒線外迅速劃定了采訪區(qū)，并為采訪的記者提供相關(guān)的新聞素材，記者在第一時間采訪到內(nèi)容，救災(zāi)和偵破行動也沒有因現(xiàn)場的混亂而受到影響。④

正是對災(zāi)難處理中政府與媒體溝通與協(xié)作的重視，才使得西方政府與媒體能夠在一些災(zāi)難處理中互相信任，有效合作，從而有利于災(zāi)難事件的處理。

重視發(fā)揮專門性的組織機構(gòu)在災(zāi)難報道管理中的作用

由于災(zāi)難處理是一項綜合性強，具有技術(shù)性、專業(yè)性特點的工作，其中包括政治環(huán)境、社會環(huán)境、科學技術(shù)等諸多因素，因此很多西方國家在面對和應(yīng)對災(zāi)難危機事件時都越來越重視專業(yè)組織機構(gòu)的作用。這些專業(yè)組織機構(gòu)既包括政府組織，也包括非政府組織，它們對于媒體的災(zāi)難報道往往起著非常有效的管理規(guī)范作用。這些組織常重視在政府、組織、官方、民間以及媒體信息部門之間建立溝通網(wǎng)絡(luò)，確保災(zāi)難中信息流動的暢通無阻，從而有效協(xié)調(diào)災(zāi)難報道中政府與媒體的關(guān)系，并通過專業(yè)的危機應(yīng)對培訓、提供危機應(yīng)對指南、守則等，提高媒體工作人員在災(zāi)難報道中的應(yīng)對能力，實現(xiàn)對媒體有效合理的規(guī)范。

例如，美國聯(lián)邦應(yīng)急總署（FEMA）作為全美災(zāi)害突發(fā)事件的管理機構(gòu)，內(nèi)設(shè)有專門機構(gòu)處理與媒體的關(guān)系。該機構(gòu)的全稱為應(yīng)急信息與公共事務(wù)辦公室，其任務(wù)是讓公眾知曉FEMA的抗災(zāi)減災(zāi)計劃和行動。具體職能包括：匯集和發(fā)布FEMA有關(guān)計劃和行動的信息；負責與新聞媒體的聯(lián)絡(luò)；管理災(zāi)害聯(lián)合信息中心；行使FEMA署長授權(quán)的其他職責。

再如，在英國，除設(shè)立內(nèi)政部突發(fā)事件計劃署這樣的災(zāi)害突發(fā)事件的管理機構(gòu)外，全國和地方還成立了“全國媒介突發(fā)事件論壇”組織和“地區(qū)媒介突發(fā)事件論壇”組織。這些組織常定期召集來自媒介的高級編輯、中央和地方政府部門，以及為突發(fā)事件服務(wù)的公共組織的代表與會，商討洽談應(yīng)對和提高突發(fā)事件的經(jīng)驗以及方法，尤其針對突發(fā)事件中相關(guān)信息的傳播與溝通是該論壇組織的核心目的。這些組織與政府各部門的合作是建立在彼此信任和開誠布公的基礎(chǔ)之上的。但雙方彼此又有保密的約定，而且保密也是為了雙方共同服務(wù)的社區(qū)公眾的利益。在這些組織的推動下，英國全國性的廣播公司、通訊社同中央政府之間已經(jīng)達成關(guān)于在應(yīng)對突發(fā)事件時為保障公共安全而簽署的備忘錄，該備忘錄涉及應(yīng)對災(zāi)難危機時媒介對公眾應(yīng)對建議以及有效信息流動的廣播和傳送。同時，倫敦地區(qū)還同媒介方面達成協(xié)議以在適宜的地點建立多個“突發(fā)事件媒介中心”。英國2004年通過的《國內(nèi)突發(fā)事件法案》，在制定過程中也充分聽取了全國和地方媒介論壇組織的討論和建議。可以說在這些組織的推動下，使得媒介一方和政府一方在逐漸理解對方責任的基礎(chǔ)上，為他們提供了一個發(fā)展互相信任和自我調(diào)整的堅實框架，⑤從而使雙方都能規(guī)范自己的行為，都能有效承擔各自在災(zāi)難處理中的職責。

注重災(zāi)難報道具體管理規(guī)范的制定

目前，世界上很多國家都頒布了信息公開及與突發(fā)災(zāi)難事件應(yīng)對相關(guān)的法規(guī)。如英國的《信息自由法案》和《國內(nèi)突發(fā)事件法案》，美國的《信息自由法》，加拿大的《突發(fā)性危機預(yù)案法案》等。在這些法律中都強調(diào)了政府公開信息的義務(wù)，重視政府和媒介以及公眾的信息溝通問題。這些法律，為災(zāi)難報道中信息的有效公開提供了基本的法律保障。但這些法律一般較原則，缺乏針對性的媒體災(zāi)難報道的具體管理規(guī)范。因此，除了這些法律外，西方政府還會在法律的框架下制定一些更具體，并有可操作性的災(zāi)難報道管理細則。如上文提到的英國政府在總結(jié)由于2005年的恐怖襲擊所制定的《突發(fā)事件反應(yīng)和恢復》的文件中就涉及更具體的災(zāi)難事件報道中災(zāi)難信息的采訪及處理規(guī)范。再如，在對伊拉克戰(zhàn)爭中，美國國防部特別制定了《隨軍采訪規(guī)則》，對記者采訪列舉了14項允許報道的內(nèi)容和28項禁止報道的內(nèi)容，希望記者在采訪中能夠遵守。同樣在美國，為了有效規(guī)范媒體災(zāi)難報道中的行為，美國FEMA對媒體的災(zāi)難報道制定了現(xiàn)場規(guī)則（出于安全的考慮，媒體必須遵循一些既定的現(xiàn)場規(guī)則）。是否遵守這些規(guī)則是媒體能否進入現(xiàn)場采訪的先決條件。因此，媒體必須事先了解這些規(guī)則并簽字同意，方能獲準進行災(zāi)害和突發(fā)事件的采訪。違背這些規(guī)則將可能導致采訪的即刻中止和勒令離開災(zāi)害現(xiàn)場。當然，這些規(guī)則并不否認媒體的采訪權(quán)利。對媒體是否可以進入災(zāi)害現(xiàn)場的評估主要取決于以下幾點：1.國家安全——是否涉及軍事行動的安全和敏感信息；2.法律的執(zhí)行——是否對法律的執(zhí)行構(gòu)成妨礙；3.現(xiàn)場的安全——是否有高危風險；4.地方同意——地方政府是否同意。一旦媒體被允許采訪聯(lián)邦應(yīng)急救援，媒體還必須遵守多達十幾項的現(xiàn)場規(guī)則，包括可以報道的內(nèi)容；受到限制的采訪；報道災(zāi)害場面和傷亡人數(shù)時，應(yīng)注意的具體問題；媒體人員免疫要求，安全與裝備要求；采訪費用；采訪證件的要求；等等。這些規(guī)則非常具體、細致，便于操作。⑥

可以說這些規(guī)則的制定，不僅規(guī)范了政府與媒體在災(zāi)難報道中關(guān)系的處理，明確了雙方的權(quán)利與義務(wù)，一些規(guī)則內(nèi)容還具體考慮到災(zāi)難事件中媒體行為的方方面面可能出現(xiàn)的情況，因此更具有實踐的指導性和可操作性。

確立司法對政府媒體行政管理的司法審查權(quán)

從西方國家制定的有關(guān)媒體災(zāi)難報道的相關(guān)規(guī)則來看，即便在美國、英國等新聞自由有著深厚傳統(tǒng)與優(yōu)越保障地位的國家，災(zāi)難報道中媒體的自由也同樣不是毫無限制的。必要時，西方政府可以在法律的框架下對媒體災(zāi)難報道中的行為進行必要的管制與約束。由于災(zāi)難事件往往具有負面性、不確定性、危害性，并攜帶規(guī)模信息量和形象殺傷力，可能會使得政府對災(zāi)難新聞所產(chǎn)生的社會效果較敏感，因此，政府有可能會濫用行政權(quán)力，不當管制新聞媒體的災(zāi)難報道，從而影響媒體災(zāi)難處理中的相應(yīng)功能的有效發(fā)揮。常言“無救濟即無權(quán)利”，為了避免災(zāi)難報道管理中行政權(quán)力的濫用和不當行使，侵害媒體的災(zāi)難事件采訪報道權(quán)利，有必要對政府的媒體行政管理進行一定的監(jiān)督與約束，賦予媒體對不當管理申訴的權(quán)利與渠道。由于西方國家采取的是“三權(quán)分立”制度下的新聞自由，通常行政無權(quán)單獨約束新聞媒介，對新聞媒介的約束和制裁必須由司法根據(jù)行政的請求依照法律規(guī)定實施。⑦因此，政府對媒體的限制與管理均有相對明確的法律依據(jù)，重要的是，此種限制在其正常的社會政治環(huán)境下一般都是在同其他權(quán)利加以權(quán)衡對比的基礎(chǔ)上慎重做出的。而且，即便是有合法的依據(jù)并由行政機關(guān)做出的規(guī)制決定，相對人也有權(quán)進行申訴，而媒體主管部門必須就其管制行為接受司法審查。所以，當新聞媒體在災(zāi)難報道中對政府的行政干預(yù)有所不滿的話，也可以通過司法途徑進行解決，這不僅有效地保障了災(zāi)難報道中媒體的合法權(quán)利，也促使政府的災(zāi)難報道管理更為合法、合理。

注意災(zāi)難報道管理中管理方式和手段的多樣性

正是由于西方國家采取的是“三權(quán)分立”制度下的新聞自由，通常行政無權(quán)單獨約束新聞媒介，因此，西方政府在對災(zāi)難報道進行管理和規(guī)范中，為了避免敏感性的問題如新聞自由等，往往不輕易使用行政權(quán)直接強制干預(yù)媒體的災(zāi)難報道行為，而常習慣通過法律扮演“后臺老板”的角色，通過一些隱性的、間接的、引導性的手法規(guī)勸、引導、激勵媒體在災(zāi)難報道中真正履行社會守望者的責任，從而實現(xiàn)管理和規(guī)范的目的。

首先，推動媒體在災(zāi)難報道中加強自律。其實，媒體的自律是規(guī)范新聞傳播行為的一個重要手段，但純粹的職業(yè)道德自律往往約束力不強。在西方國家，對媒體規(guī)范真正起主導作用的往往是由行業(yè)組織或媒體自身制定并執(zhí)行的準法律或準自律的管理規(guī)范。其中，準法律的規(guī)范是由政府依法指定的專業(yè)委員會或行業(yè)協(xié)會制定的、包括實體和程序在內(nèi)的規(guī)范性文件，如原英國獨立電視委員會的《節(jié)目標準》。⑧因此，為了規(guī)范媒體行為，又不至于導致過多限制表達自由的非議，西方國家的議會和政府往往以鼓勵建立行規(guī)的方式來加強媒體自律，達到規(guī)范媒體行為的目的。而為了避免政府過多的干預(yù)，西方媒體也多注重遵守行業(yè)行規(guī)，并完善相應(yīng)的自律體系，一些媒體針對災(zāi)難報道中的倫理問題制定一些新聞標準、采訪守則、操作指南等，并對記者進行災(zāi)難報道中安全和常識的培訓。比如路透社就要求去災(zāi)難現(xiàn)場的媒體人員應(yīng)學習過敵對環(huán)境課程(Hostile Environmental Course)。

其次，通過規(guī)勸建議，發(fā)放指南、手冊，協(xié)商簽訂協(xié)議等方式達到約束和規(guī)范目的。比如，“9·11”事件后，美國政府對災(zāi)難中媒體的管理越來越重視。對新聞記者災(zāi)害采訪的規(guī)范除注重具體的規(guī)則制定外，還注重通過各種形式的建議聲明，以及專門為新聞媒體準備的與災(zāi)難采訪有關(guān)的手冊、指南之類的材料對新聞媒體進行規(guī)勸和積極引導。在規(guī)范新聞媒體對災(zāi)害突發(fā)事件的采訪上，美國FEMA除制定媒體現(xiàn)場規(guī)則外，還采取政策聲明、媒體裝備建議清單、媒體簽字同意聲明等方式規(guī)范媒體。政策聲明指FEMA通過應(yīng)急信息與公共事務(wù)辦公室致媒體的一封信來闡明其對待媒體采訪的政策。媒體裝備建議清單指FEMA為隨同采訪的新聞媒體提供了一份長達兩頁紙的建議裝備清單，具體而詳盡。清單中既有一些必需的裝備，也有根據(jù)情況需要而建議的選擇性裝備。媒體簽字同意聲明指在正式獲準采訪聯(lián)邦救援隊的抗災(zāi)救災(zāi)活動前，每個媒體記者都要簽一份書面的責任聲明。通過這些措施向媒體工作者委婉地表明政府的態(tài)度，并指出媒體在災(zāi)難事件中的責任與義務(wù)，從而達到提醒、規(guī)勸、引導等目的。⑨再如，英國政府與各電臺及電視公司都有協(xié)議，若遇嚴重突發(fā)災(zāi)難事件，政府有權(quán)中斷節(jié)目，廣播有關(guān)通告并為公眾提供安全指導及有關(guān)事故的資料。

再次，將災(zāi)難研究機構(gòu)的研究成果推廣，加強對包括媒體人員在內(nèi)的危機管理人員的災(zāi)難應(yīng)對能力的培訓，從而使媒體人員在災(zāi)難報道中的行為更為科學、合理。比如在澳大利亞，建立了突發(fā)事件管理學院，將研究成果出版為《突發(fā)性危機管理應(yīng)用指南》和《突發(fā)性危機管理執(zhí)行守則》，并將成果與相關(guān)案例制作成課件對各類危機管理人員進行培訓，并在全國社區(qū)推廣學習。

注 釋：

①②⑤賀文發(fā)：《突發(fā)事件與對外報道》，中國傳媒大學出版社，2008年版，第232頁，194頁，192頁。

③王凱鋒：《新聞宣傳與災(zāi)難報道》，《新聞愛好者》，2005（3）。

④榮東岳、王遠：《在震撼與無良間找“平衡”》，《中國記者》，2006（1）。

⑥⑨萬鵬飛：《美國聯(lián)邦應(yīng)急總署對新聞媒體采訪抗災(zāi)救災(zāi)的管理規(guī)范及其借鑒》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2006（6）。

⑦魏永征、張詠華、林琳：《西方傳媒的法制、管理和自律》，中國人民大學出版社，2003年版，第40頁。

⑧徐迅：《探索“第三種規(guī)范”：行規(guī)》，《國際新聞界》，2008（8）。

（作者單位：淮海工學院文學院）

編校：趙 亮