摘要:《農(nóng)村土地承包法》的頒布實施，以法律的形式賦予了農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，保護(hù)和調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，尤其是近幾年國家一系列惠農(nóng)政策的落實，農(nóng)民種糧積極性高漲，農(nóng)業(yè)比較效益和土地價值提高，農(nóng)民對土地的重視程度大大增強，由此帶來了諸多土地承包糾紛問題，影響了農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會安定。作者通過近幾年來接待農(nóng)村土地承包糾紛上訪案件，對農(nóng)村土地承包中存在的主要問題進(jìn)行了深入調(diào)研分析，并對妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛問題的對策進(jìn)行認(rèn)真探討。

關(guān)鍵詞:土地承包糾紛 問題 對策

1 農(nóng)村土地承包糾紛的主要問題及表現(xiàn)

農(nóng)村土地承包糾紛主要分為以下幾類:

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。主要是“戶在人不在”的農(nóng)戶，在二輪土地延包時由于種種原因沒有得到相應(yīng)的土地承包權(quán)。如有的外出務(wù)工，有的逃避計劃生育罰款，有的躲避債務(wù)，有的婦女嫁出嫁入等，這些農(nóng)戶把承包地委托給鄰居、親屬或朋友代為耕種，有的交給村里代為管理，有的自愿放棄承包權(quán)，有的甚至棄耕撂荒，現(xiàn)在紛紛回來爭要承包權(quán)，要求返還原承包地。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。由于各地對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理規(guī)范程度不同，以及農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位，過來的土地流轉(zhuǎn)行為很不規(guī)范，主要是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)程序不合法、流轉(zhuǎn)對象不明確。有的轉(zhuǎn)讓方和受讓方私自流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)議，現(xiàn)在隨著惠農(nóng)政策的落實免稅補貼，轉(zhuǎn)讓方要求收回土地，有的轉(zhuǎn)讓方和受讓方雖有協(xié)議，但由于土地升值，轉(zhuǎn)讓方要求收回土地或提高承包金，受讓方不同意;有的承包戶把土地交給村里，通過口頭協(xié)議代為管理，村里發(fā)包幾年甚至十幾年，合同沒有到期，原承包戶索要承包地。有的是村委會未經(jīng)農(nóng)戶同意強行流轉(zhuǎn)。

1.3 “機(jī)動地”、“四荒地”和“冊外地”發(fā)包糾紛。過去承包費低時，農(nóng)民對這幾類土地誰來承包、承包費高低并不關(guān)注，現(xiàn)在地價升值，甚至成倍上漲，特別是原來的荒地經(jīng)過耕種改良，地力增強，甚至已經(jīng)改良成好地，或者個別農(nóng)戶人地矛盾突出，人多地少，農(nóng)戶紛紛要求承包，通過多種辦法翻舊賬，找漏洞，試圖推翻原來的發(fā)包合同，與原承包戶發(fā)生糾紛，甚至部分農(nóng)戶以種種理由要求現(xiàn)承包戶終止合同，按人口全部平均分掉或按戶平均承包這些土地。

1.4 征占用農(nóng)戶承包地糾紛。主要表現(xiàn)是補償不及時，不到位，標(biāo)準(zhǔn)低，補償給農(nóng)戶的青苗、地上附著物和安置補助等費用，基本上能夠兌現(xiàn)，但標(biāo)準(zhǔn)較低，而對集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補償費兌現(xiàn)不及時，截留、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，而且沒有具體分配標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民得不到應(yīng)有的補償，農(nóng)民反映比較強烈，造成上訪。

1.5 承包期內(nèi)收回和調(diào)整農(nóng)戶的承包地糾紛。有的地方以各種理由收回農(nóng)戶的承包地搞招標(biāo)承包，有的地方收回農(nóng)戶承包地抵頂欠款，有的村還沿用第一輪承包時三年一小調(diào)，五年一大調(diào)的習(xí)慣，違背國家農(nóng)村土地承包政策規(guī)定隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地。

1.6 新增人口的承包權(quán)糾紛。我市第二輪土地延包工作是在第一輪承包基礎(chǔ)上順延，好多村多年來土地沒有進(jìn)行調(diào)整，土地延包后這些新增人口一直沒有得到承包地，要求給予解決承包地而引起的糾紛逐年增多。

2 產(chǎn)生土地承包糾紛的主要原因

2.1 農(nóng)業(yè)比較效益大幅提高。由于實行免征農(nóng)業(yè)稅和“一補三免”等各種惠農(nóng)政策，農(nóng)民種糧積極性空前高漲，土地在農(nóng)民心中的價值提升，引發(fā)了新一輪土地?zé)?，原來不愿耕種土地、棄耕撂荒地的農(nóng)民紛紛爭要土地承包權(quán)，權(quán)屬糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛比較普遍，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素。

2.2 土地延包政策上下差異較大。一是少數(shù)地方對中央和省有關(guān)土地承包的一系列政策落實不到位，導(dǎo)致土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，對農(nóng)民群眾依據(jù)政策主張權(quán)利的要求沒有辦法解決，從而引發(fā)群眾不滿，二是個別地方執(zhí)行政策存在偏差和工作失誤等原因，也產(chǎn)生了一些遺留問題。這些問題在農(nóng)業(yè)比較效益較低時，矛盾沒有充分顯現(xiàn)。而隨著農(nóng)業(yè)比較效益逐年增加，以及承包政策執(zhí)行時間的增加，人口不斷變化，人地矛盾增加，糾紛也不斷產(chǎn)生。

2.3 缺乏解決土地承包糾紛的有效機(jī)制。多數(shù)地方土地承包糾紛主要通過信訪渠道解決，而農(nóng)村土地承包管理部門解決糾紛的依據(jù)就是《農(nóng)村土地承包法》，《農(nóng)村土地承包法》對于違法行為，沒有處罰條款，法律效力薄弱;如果當(dāng)事人到法院起訴，多數(shù)地方法院不愿接手立案，甚至個別基層政府干預(yù)法院立案和審案。同時有關(guān)這類案件的執(zhí)行也有很大難度，有的即使法院判了，但無法執(zhí)行，給農(nóng)民造成更大損失，這就造成矛盾往往集中到基層政府和基層干部，在問題一時得不到妥善解決時，直接影響了干群關(guān)系，造成反復(fù)上訪、越級上訪和群體上訪。

3 解決土地承包糾紛問題應(yīng)采取的對策措施

3.1 規(guī)范機(jī)動地管理。集體機(jī)動地，要在村民大會或村民代表大會民主商議的基礎(chǔ)上，采取公開招標(biāo)方式發(fā)包，嚴(yán)禁暗箱操作或仗權(quán)承包，同等條件下，機(jī)動地優(yōu)先發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。機(jī)動地發(fā)包合同，須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法鑒證，承包的機(jī)動地，任何人不得轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)讓他人，機(jī)動地承包期限不能太長，最長5年。以前合同約定承包期較長，符合法律規(guī)定的，應(yīng)保持不變，按最高人民法院有關(guān)規(guī)定，需要調(diào)整承包合同的，按規(guī)定的承包期進(jìn)行調(diào)整，按規(guī)定應(yīng)解除合同的，解除合同后按新的承包期發(fā)包，機(jī)動地發(fā)包收入計入集體積累。如村民要求用機(jī)動地解決新增人口承包地問題，在村民大會或村民代表會議討論后，以適度給與解決。對于過去屬于四荒地的承包也要按照公開、公平、民主的原則，完善發(fā)包程序，對于面積較大，而且農(nóng)戶人地矛盾較突出的，合同到期后可以收回解決新增人口承包地。

3.2 積極引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。對離田從事其他經(jīng)營或勞務(wù)輸出的農(nóng)民，要支持和鼓勵其進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要維護(hù)他們的土地承包權(quán)和收益權(quán)，不得強迫或阻礙農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得截留、扣繳農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的收益，要堅持按程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)出方和受讓方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，要經(jīng)發(fā)包方同意，采取其他方式流轉(zhuǎn)的，要報發(fā)包方備案，流轉(zhuǎn)合同必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)簽證，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)要依法審核合同，并建立流轉(zhuǎn)檔案，村級要完善臺帳。對過去已經(jīng)簽合同但約定條款不符合法律規(guī)定的或容易引起糾紛的，要建議雙方作必要的修改完善。

3.3 承包期內(nèi)堅決禁止收回農(nóng)戶承包地。土地延包后，以劃分“口糧田”、“責(zé)任田”等為由收回農(nóng)戶承包地搞招標(biāo)發(fā)包的，要及時糾正，切實維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方收回農(nóng)戶承包地抵頂所簽承包費的，應(yīng)依法糾正;全戶農(nóng)轉(zhuǎn)非和全戶戶籍遷出，除遷入設(shè)區(qū)市外，應(yīng)保留其承包地，允許繼續(xù)承包，并鼓勵其流轉(zhuǎn)。對隨意調(diào)整土地的村干部要給與必要的責(zé)任追究。

3.4 保證“戶在人不在”農(nóng)戶的土地承包權(quán)，土地延包時得到承包地的“戶在人不在”農(nóng)戶，凡愿意繼續(xù)承包的，不得強行收回其承包地，愿意將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)支持、鼓勵其依法流轉(zhuǎn)，不愿意繼續(xù)承包的，應(yīng)辦理相關(guān)手續(xù)，退還給集體，土地延包時，未得到承包地的“戶在人不在”農(nóng)戶，要求承包的，原則上應(yīng)同意其承包土地。承包地可在機(jī)動地、復(fù)墾地、退包地中解決，暫無力解決的，可通過侯地解決。“戶在人不在”農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂不要承包地協(xié)議的，從其約定。

3.5 依法維護(hù)婚出婚入人口的承包地。二輪土地延包前結(jié)婚的婦女，戶籍在土地延包前遷入的，由遷入地分給承包地，未分給承包地的，從機(jī)動地、復(fù)墾地、退包地中解決，暫無力解決的，可通過侯地解決;戶籍在土地延包前未遷出，由原戶籍所在地分給承包地，未分給承包地或分給又收回的，從機(jī)動地、復(fù)墾地、退包地中解決，暫無力解決的，可通過侯地解決;由于地域間土地延包實施時間不一而導(dǎo)致婚嫁婦女無地的，原則上由戶籍遷入地解決承包地，無力解決的，可通過侯地解決;因負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)，男到女家生產(chǎn)生活的，在土地承包上與婚嫁婦女同等待遇。

3.6 妥善處理征用地或占用農(nóng)戶承包地問題。凡征用征收集體土地的，要按規(guī)定足額兌付土地補償費和安置補助費，盡快出臺土地補償費和安置補助費的分配辦法，在沒有相應(yīng)管理辦法出臺前，要嚴(yán)格按照村民自治原則，由村民大會民主商議，任何部門都不能強行參與分配，更不能截留挪用。