財(cái)政政策是解讀政府政策的重要指標(biāo)，也是今年“兩會(huì)”代表委員熱議的重要問題。本文通過對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政政策走向、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人所得稅、物業(yè)稅等若干重要問題進(jìn)行深度分析和透視，幫助讀者更好地了解了未來中國(guó)財(cái)政走向的變化。

財(cái)政透明度進(jìn)一步提高

2010年財(cái)政預(yù)算報(bào)告進(jìn)一步提高了財(cái)政的透明度，更加全面地反映了政府的活動(dòng)，有利于社會(huì)各界對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，提高公共資金的使用效率。

提高財(cái)政透明度是落實(shí)《政府信息公開條例》的重要內(nèi)容，是建立公共服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是完善公共財(cái)政體系的要求。2010年預(yù)算報(bào)告首次報(bào)告了全國(guó)政府基金預(yù)算和中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，文字解釋、圖表顯示更為具體詳細(xì)易懂。預(yù)算報(bào)告反映的預(yù)算內(nèi)容更完整，預(yù)算的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。政府預(yù)算是政府的賬本。政府的所有收支活動(dòng)均應(yīng)在此得到充分的反映。2010年預(yù)算報(bào)告向此邁出了堅(jiān)實(shí)的一大步。

實(shí)際上，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)早已明確建立公共財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等有機(jī)結(jié)合的政府預(yù)算體系這一改革目標(biāo)。近年來，我國(guó)在預(yù)算改革上進(jìn)行了重要的探索，如試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等等，就體現(xiàn)了預(yù)算完整性的要求。預(yù)算報(bào)告對(duì)改革實(shí)踐作了充分的反映。

公共服務(wù)型政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。公共服務(wù)型政府是高效的政府，完善公共財(cái)政體系也要求盡可能節(jié)約政府成本。節(jié)約成本在很大程度上需要依靠監(jiān)督。完整的預(yù)算加上公開的預(yù)算，才能保證政府活動(dòng)得到有效的監(jiān)督。公開性要求政府預(yù)算的內(nèi)容除了極少數(shù)涉及國(guó)家機(jī)密的內(nèi)容外，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。2010年預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容更加詳實(shí)，一些主要基金項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，尤其是土地出讓收支的有關(guān)情況，都得到了較為充分的披露。2010年的預(yù)算報(bào)告對(duì)人大代表關(guān)心的問題作了較為具體的回應(yīng)，對(duì)一些可能產(chǎn)生疑問的支持情況作了說明，表述更加通俗易懂。預(yù)算公開性的增強(qiáng)，與公共服務(wù)型政府是一個(gè)受到人民群眾廣泛監(jiān)督的政府的改革目標(biāo)要求是一致的。

預(yù)算改革的目標(biāo)之一是——要看政府做什么，只要看預(yù)算即可。與此相比，預(yù)算改革還需要在修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國(guó)家的法治化和民主化進(jìn)程，穩(wěn)步推進(jìn)。

財(cái)政政策走向與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

2010年預(yù)算報(bào)告明確了2010年的財(cái)政政策走向，即繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策，但積極財(cái)政政策的內(nèi)容著重點(diǎn)發(fā)生了變化。2009年排序第一的是是擴(kuò)大政府公共投資，著力加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)。在2010年，排在第一位的是提高城鄉(xiāng)居民收入、擴(kuò)大消費(fèi)需求。調(diào)整國(guó)民收入分配格局這一中長(zhǎng)期目標(biāo)已經(jīng)與短期經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的結(jié)合。調(diào)整國(guó)民收入分配格局的地位得到進(jìn)一步的重視。讓更多的人享受改革開放的成果，讓人民生活得更有尊嚴(yán)的執(zhí)政理念在預(yù)算報(bào)告中得到充分的體現(xiàn)。

2010年預(yù)算報(bào)告注意了對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范。選擇積極財(cái)政政策是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所決定的。許多發(fā)達(dá)國(guó)家債臺(tái)高筑，擴(kuò)張性財(cái)政政策面臨兩難選擇，主權(quán)債務(wù)危機(jī)如不能得到妥善的處理，就可能帶來世界經(jīng)濟(jì)“二次探底”的風(fēng)險(xiǎn)。作為大國(guó)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)需要保持合適的積極財(cái)政政策不變，但也要注意政策的力度，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性。2010年財(cái)政赤字首次超過1萬億元，達(dá)到1.05萬億元，絕對(duì)額創(chuàng)歷史新高。但這樣的赤字規(guī)模是符合我國(guó)積極財(cái)政政策實(shí)際情況的。積極財(cái)政政策的落實(shí)離不開擴(kuò)大支出和結(jié)構(gòu)性減稅，一定的赤字規(guī)模是不可避免的，但從相對(duì)值來看，財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在2.8％，連3％這一傳統(tǒng)警戒線都沒有突破。這和許多西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，紛紛突破警戒線形成了鮮明的對(duì)比，我國(guó)的預(yù)算安排是相當(dāng)穩(wěn)妥的。

不到3％的赤字率雖然不高，但要注意各種形式的債務(wù)負(fù)擔(dān)。特別是，地方融資平臺(tái)如不加以進(jìn)一步規(guī)范，則可能帶來非常嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。與此同時(shí)，要注意中國(guó)現(xiàn)實(shí)的特殊性。中國(guó)政府所擁有的國(guó)有資源、國(guó)有土地、國(guó)有經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)是世界上許多國(guó)家所不可比擬的。也就是說，中國(guó)政府所擁有的國(guó)家財(cái)富需要有一套特殊的財(cái)務(wù)報(bào)告體系加以準(zhǔn)確反映。特別是，在當(dāng)前世界各國(guó)更加重視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的今天，通常的用以衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的赤字率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)，在中國(guó)只具有參考意義。社會(huì)各界在重視政府所可能面對(duì)的各種隱性債務(wù)、或有債務(wù)、間接債務(wù)的同時(shí)，如不重視政府資產(chǎn)狀況，則容易夸大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要有國(guó)家和各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債表來加以準(zhǔn)確反映，還應(yīng)積極探索具有中國(guó)特色的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系(資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表等)的編制工作。當(dāng)然，由于資產(chǎn)變現(xiàn)受到這樣那樣條件的限制，還需要進(jìn)一步研究國(guó)家財(cái)富流動(dòng)性機(jī)制，以更精確、更有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

減免個(gè)人所得稅

隨著生活成本的不斷提高，不少代表委員熱議個(gè)人所得稅的減稅問題。減稅的焦點(diǎn)在工資薪金所得減除標(biāo)準(zhǔn)的提高上。目前，減除標(biāo)準(zhǔn)為2000元，有兩會(huì)代表委員希望將之提高到5000元——說者容易行者難。

目前，個(gè)人所得稅占全部稅收收入不足7％。這說明，個(gè)人所得稅減稅在財(cái)政上具有較強(qiáng)的承受能力。但個(gè)人所得稅減稅空間不大。個(gè)人所得稅是中央和地方的共享稅。在地方稅系不夠健全的情況下，個(gè)人所得稅在一些地方占據(jù)重要的位置。一味地提高減除標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致部分地方特別是中西部地區(qū)個(gè)人所得稅幾乎面臨絕收的局面。也就是說，如果要提高工資薪金所得費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)，必須有相應(yīng)的財(cái)政體制改革，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，提高地方財(cái)政的承受能力。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段個(gè)人所得稅65％來自工資薪金所得。在新加坡，占人口總數(shù)20％的新加坡富人貢獻(xiàn)了93％的個(gè)人所得稅，個(gè)稅基本都由富人承擔(dān)。個(gè)稅改革絕不僅僅是一個(gè)工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)的提高問題，它牽涉到個(gè)人所得稅的定位問題。如果要讓個(gè)人所得稅在收入再分配體系中發(fā)揮更重要的作用，那么個(gè)人所得稅就應(yīng)該只對(duì)少數(shù)人征收。如果個(gè)人所得稅在財(cái)政收入體系中的作用要進(jìn)一步增強(qiáng)，像許多發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，那么個(gè)人所得稅的征收面還不能太窄，降低個(gè)人所得稅更多地要從稅率下調(diào)著手。

理想的以調(diào)節(jié)收入分配為目標(biāo)的個(gè)人所得稅制受到多種因素的制約。一般認(rèn)為，綜合所得稅制是較為理想的能夠促進(jìn)公平的稅制，但是如果再考慮稅收征管因素，那么這種看法就不見得能夠成立。綜合所得稅制的實(shí)施需要稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)全面掌握個(gè)人收入信息，但現(xiàn)實(shí)是，稅務(wù)機(jī)構(gòu)無法掌握個(gè)人灰色收入的信息，現(xiàn)金交易的普遍性導(dǎo)致許多現(xiàn)金收入無法被追蹤。綜合所得稅制的實(shí)施需要有與之相對(duì)應(yīng)的稅收征管機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)中的稅務(wù)機(jī)構(gòu)主要是適應(yīng)企業(yè)納稅的需要而設(shè)置的。而且，近年來，對(duì)個(gè)人所得稅的征管雖然一直在加強(qiáng)，但就個(gè)人所得稅所提供的稅收收入與全面完善綜合所得稅制征管條件所需要投入的成本相比，至少短期內(nèi)是得不償失的。另外，個(gè)人收入信息的取得往往需要政府多個(gè)部門的配合，需要建立多部門信息交換機(jī)制，讓更多的部門能夠向稅務(wù)部門提供相關(guān)的收入信息。考慮到這些外部環(huán)境，如果綜合所得稅制貿(mào)然推出，其結(jié)果很可能是逆向調(diào)節(jié)，即收入水平相對(duì)較低但收入信息容易為稅務(wù)機(jī)構(gòu)所掌控的個(gè)人需要負(fù)擔(dān)更多的稅。因此超越現(xiàn)實(shí)征管條件奢談理想稅制是不可行的。

回歸現(xiàn)實(shí)，從個(gè)人所得稅的角度來解決收入分配問題，應(yīng)該在綜合所得稅制既定的前提之下，采取分步突破的策略。短期內(nèi)，改革的重點(diǎn)應(yīng)更多地放在稅收征管基礎(chǔ)條件的完善和彌補(bǔ)現(xiàn)有漏洞上。例如，通過嚴(yán)格實(shí)施反洗錢法，將現(xiàn)金交易的范圍縮小到最小。再如，通過建立部門間信息交換機(jī)制，為稅務(wù)機(jī)構(gòu)多渠道收集收入信息創(chuàng)造條件。另外，針對(duì)富人逃避稅收的手段多的事實(shí)，可考慮引進(jìn)最低替代稅制，如以資產(chǎn)規(guī)模為依據(jù)，讓富人為個(gè)人所得稅多作貢獻(xiàn)。而且，個(gè)人所得稅同樣應(yīng)該在鼓勵(lì)第三次分配上發(fā)揮更為積極作用。例如，對(duì)慈善捐贈(zèng)扣除實(shí)行更方便的制度。

現(xiàn)實(shí)中國(guó)已離不開世界。因此，個(gè)人所得稅制改革不可避免地要考慮到國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)因素的影響。個(gè)人所得稅制改革一定要與構(gòu)建稅制競(jìng)爭(zhēng)力聯(lián)系在一起。具體說來，應(yīng)該改革工資薪金所得的九級(jí)超額累進(jìn)稅率，減少稅檔，降低最高邊際稅率，使得最高邊際稅率的水平至少不高于周邊國(guó)家和地區(qū)。

物業(yè)稅的定位

當(dāng)前，關(guān)于物業(yè)稅的討論非?；靵y。本文所指的物業(yè)稅只是對(duì)個(gè)人住房在持有環(huán)節(jié)征收的物業(yè)稅。各地“空轉(zhuǎn)”試點(diǎn)物業(yè)稅不涉及個(gè)人住房，不屬于本文討論的對(duì)象。物業(yè)稅的開征要給其合適的定位，并且評(píng)估其可能的影響，在此基礎(chǔ)之上擇機(jī)推出。

當(dāng)前關(guān)于物業(yè)稅的討論中，很大一部分將物業(yè)稅定位為推動(dòng)房?jī)r(jià)下降的重要工具，這種看法是片面的。房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展不需要房?jī)r(jià)的過快增長(zhǎng)，但需要房?jī)r(jià)相對(duì)穩(wěn)定。大起大落的房?jī)r(jià)顯然不是一個(gè)健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)的特征。物業(yè)稅不是推動(dòng)房?jī)r(jià)下降的根本力量，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回暖基礎(chǔ)尚未夯實(shí)之際，物業(yè)稅的開征很可能成為推動(dòng)房?jī)r(jià)大幅度下降的最后一根稻草。房?jī)r(jià)大落，即使下跌不到30％，也可能給房地產(chǎn)行業(yè)、銀行業(yè)和相關(guān)的五六十個(gè)行業(yè)帶來毀滅性的打擊。因此，如果這是推行物價(jià)稅的代價(jià)，那么所要冒的風(fēng)險(xiǎn)就太大了。嚴(yán)重地說，這樣的物業(yè)稅還會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來更多的不確定性，最終影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。

次貸危機(jī)之前，許多實(shí)行了物業(yè)稅的國(guó)家都經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的房?jī)r(jià)持續(xù)上漲。由此就可以很清楚地看到，有了物業(yè)稅，即使短時(shí)期內(nèi)房?jī)r(jià)下跌，最終房?jī)r(jià)仍然可能回歸高位。這也說明，試圖以物業(yè)稅來降房?jī)r(jià)的目標(biāo)從根本上是難以實(shí)現(xiàn)的。而且，如果沒有充足有效的住房供給，房地產(chǎn)市場(chǎng)作為賣方市場(chǎng)的格局沒有改變，那么最終只能由買方來承擔(dān)各種各樣增加的稅收負(fù)擔(dān)，這同樣起不到改善住房民生的效果。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，需將開征物業(yè)稅與地方主體稅種的健全聯(lián)系起來，這種對(duì)物業(yè)稅的定位有一定道理，但還需結(jié)合現(xiàn)實(shí)評(píng)估開征物業(yè)稅所可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。的確，在許多國(guó)家，物業(yè)稅是地方財(cái)政的重要收入來源。在我國(guó)，地方主體稅種的缺失一直是一個(gè)問題。由于缺少主體稅種，地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓金收入，形成了具有中國(guó)特色的“土地財(cái)政”。這種以“賣地”為特征的“土地財(cái)政”不具有可持續(xù)性。在房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)開征物業(yè)稅，細(xì)水長(zhǎng)流，地方財(cái)政不會(huì)因此竭澤而漁。但是，不能由此就認(rèn)為，物業(yè)稅開征之后，地方財(cái)政就不會(huì)出現(xiàn)困難，財(cái)力緊張的狀況就不會(huì)再出現(xiàn)。受次貸危機(jī)的影響，美國(guó)許多地方財(cái)政陷入困難。加利福尼亞州作為美國(guó)一個(gè)比較富裕的州，也深受物業(yè)稅下降之害，財(cái)政陷入嚴(yán)重的困難之中。因此，開征物業(yè)稅，不能與消除地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃等號(hào)。

對(duì)中長(zhǎng)期有利的事，在短期內(nèi)卻可能帶來重大的負(fù)面影響。目前各地政府已經(jīng)建立了各種各樣的融資平臺(tái)。不是所有的地方融資平臺(tái)，都會(huì)帶來未來的財(cái)政支付壓力。但是在數(shù)萬億規(guī)模以上的融資平臺(tái)中，有一些是給不能帶來經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，如學(xué)校工程等融資項(xiàng)目自身不會(huì)帶來充足償還借款的現(xiàn)金流。地方來自土地出讓金的收入在一定程度上可以應(yīng)對(duì)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。但是，地方能否得到充足的土地出讓金收入也是有前提的。如果市場(chǎng)預(yù)期房?jī)r(jià)下跌，或者事實(shí)上已經(jīng)在持續(xù)下跌，那么地方將很難獲得相應(yīng)的土地出讓金收入以及相關(guān)稅費(fèi)收入。由此看來，短期內(nèi)要積極防范地方融資平臺(tái)所帶來的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也要求對(duì)物業(yè)稅的開征要慎之又慎。這也要求，物業(yè)稅的開征，需要?jiǎng)?chuàng)造條件，突破短期的瓶頸。

而將物業(yè)稅定位為受益稅，即人民享受地方政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所付出的代價(jià)是合適的。這樣定位，與構(gòu)建公共服務(wù)型政府的目標(biāo)也是一致的。事實(shí)上，十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)稅費(fèi)?！薄稕Q定》明確地將物業(yè)稅的開征與取消有關(guān)稅費(fèi)聯(lián)系起來。只有取消相關(guān)稅費(fèi)，才能開征物業(yè)稅。這些相關(guān)稅費(fèi)，特別是其中的一些基礎(chǔ)設(shè)施配套收費(fèi)，本身就帶有“使用者收費(fèi)”的性質(zhì)，用物業(yè)稅來取代這種“使用者收費(fèi)”，實(shí)際上是一種“費(fèi)改稅”。只不過和通常的“費(fèi)改稅”不同，物業(yè)稅是未來要征收的，相關(guān)的稅費(fèi)是已經(jīng)支付的。因此，開征物業(yè)稅時(shí)，征稅對(duì)象的選擇有必要區(qū)分存量和增量。對(duì)存量房產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)有效期內(nèi)，即個(gè)人住房七十年產(chǎn)權(quán)期內(nèi)，不能在對(duì)其征收物業(yè)稅。這種不征收，不是一種稅收優(yōu)惠措施，因?yàn)榇媪糠慨a(chǎn)實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了與物業(yè)稅相對(duì)應(yīng)的相關(guān)稅費(fèi)。如果再對(duì)存量房產(chǎn)征收物業(yè)稅，那么這構(gòu)成了重復(fù)征稅。