教育管理體制改革的重心是重建公共教育權(quán)力體制。重建公共教育權(quán)力體制應(yīng)從體制內(nèi)部的權(quán)力下放和體制外部的權(quán)力轉(zhuǎn)移兩個方面建立一個多主體、均衡的公共教育權(quán)力體制。體制內(nèi)部的權(quán)力下放，意味著要改變過去以命令和服從為主要特點(diǎn)的權(quán)力關(guān)系，在中央與地方之間、政府與各級各類行政組織之間建立起以指導(dǎo)、監(jiān)督為特征的權(quán)力關(guān)系，以最大限度地提高各級各類政府及其人員的積極性；體制外部的權(quán)力轉(zhuǎn)移，意味著要改變主要由政府提供公共教育資源的狀況，把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育資源交由市場和社會提供，在政府、市場、社會、學(xué)校之間建立起以參與、協(xié)商、談判、監(jiān)管為特征的權(quán)力關(guān)系。其中，第二個方面主要涉及的是辦學(xué)體制的改革問題。
　　
　　一、辦學(xué)體制改革的政策法規(guī)分析
　　
　　辦學(xué)體制改革是我國教育體制改革的重要內(nèi)容。國家或政府對辦學(xué)體制的管理和規(guī)范，主要是通過制定和實施相關(guān)政策法規(guī)來實現(xiàn)的。我國自20世紀(jì)80年代以來相繼制定和實施了一系列有關(guān)辦學(xué)體制改革的政策法規(guī)。這些政策法規(guī)為我國各級各類教育的改革與發(fā)展提供了制度保證。通過分析改革開放以來的政策法規(guī)性文件，從中可以把握我國辦學(xué)體制的改革歷程和主要特征。
　　總體來看，改革開放以來我國辦學(xué)體制主要經(jīng)歷了從“公立學(xué)校占有絕對優(yōu)勢，民辦學(xué)校處于拾遺補(bǔ)缺的地位”到“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的改革歷程，從對其嚴(yán)格控制，到默許，再到積極鼓勵和支持，政府逐步放開了民辦教育的辦學(xué)權(quán)。
　　1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》、2002年通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》是具有標(biāo)志性意義的有關(guān)民辦教育辦學(xué)體制改革的政策法規(guī)性文件。據(jù)此，可以把民辦教育辦學(xué)體制改革的進(jìn)程大致劃分為三個階段。
　　第一階段：《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次提出民辦教育的發(fā)展方針，即“國家對社會團(tuán)體和公民個人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。
　　第二階段：《社會力量辦學(xué)條例》是國家第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)。該條例的出臺及實施標(biāo)志著民辦教育進(jìn)入了一個依法發(fā)展與調(diào)整的新時期。但總體來說，《社會力量辦學(xué)條例》只是著重對民辦教育的投資體制進(jìn)行了規(guī)范，并沒有從民辦學(xué)校與公辦學(xué)校共同發(fā)展的角度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，對于深層次影響民辦教育發(fā)展的辦學(xué)體制問題并沒有加以明確。國務(wù)院1999年批轉(zhuǎn)教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》也只是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會力量辦學(xué)的“十六字方針”。
　　第三階段：《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。同時，國家鼓勵捐資辦學(xué)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。該法首次提出，國家支持和鼓勵社會組織和個人到少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)舉辦民辦學(xué)校，發(fā)展教育事業(yè)。2004年教育部頒布的《2003--2007年教育振興行動計劃》提出，大力支持和促進(jìn)民辦教育持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。同時首次提出，鼓勵社會力量與普通高等學(xué)校按民辦機(jī)制合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，實現(xiàn)社會創(chuàng)新活力、資金資源與現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源的有機(jī)結(jié)合，有效拓展民辦高等教育的發(fā)展空間。積極推進(jìn)各級各類教育的體制改革和制度創(chuàng)新，凡符合國家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)模式，均可大膽試驗，使民辦教育發(fā)展邁出更大的步伐。相對于《社會力量辦學(xué)條例》而言，《民辦教育促進(jìn)法》有了很大突破，它是我國民辦教育走上規(guī)范發(fā)展道路的里程碑，預(yù)示著我國教育體系正朝著公辦學(xué)校與民辦學(xué)校同臺競技、共同發(fā)展的格局邁進(jìn)。
　　經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)體制的變革必然要求辦學(xué)體制與之相適應(yīng)?？疾旌头治龈母镩_放以來的政策法規(guī)可以看出，我國辦學(xué)體制的改革思路主要是圍繞“如何辦”“誰來辦”“以誰辦為主”展開的，其核心問題就是如何處理好政府與市場之間的變動關(guān)系，改革與發(fā)展各級各類民辦教育。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的漸趨成熟，市場作為一種新的力量不僅影響著教育內(nèi)部各要素之間的關(guān)系，而且還使政府的教育管理職能相應(yīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在辦學(xué)權(quán)從政府包攬到逐步放開，再到進(jìn)一步放開，市場力量逐漸在辦學(xué)體制上占有一定的地位?？陀^地講，我國改革開放以來的政策法規(guī)特別是近年來關(guān)于民辦教育改革與發(fā)展的政策法規(guī)都不乏科學(xué)性和前瞻性。但同時發(fā)現(xiàn)，我國辦學(xué)體制改革的政策法規(guī)還存在著諸多缺失，明顯地與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢不相適應(yīng)。從內(nèi)容上看，這些政策法規(guī)對市場力量的估計仍顯不足，對民辦教育辦學(xué)體制中政府與市場力量沒有加以區(qū)分和側(cè)重。從形式上看，這些政策法規(guī)還欠完整，有些政策法規(guī)適用范圍不明確，各部門的相關(guān)政策法規(guī)不協(xié)調(diào)。例如，辦學(xué)形態(tài)、主體多樣化與規(guī)范問題；公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制的必要性、正當(dāng)性、合法性問題；公共部門與私人合作辦學(xué)問題，營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的問題；合理回報與公益性、減免稅的沖突問題-公共財政資助民辦學(xué)校的必要性和合法性問題，等等，政策法規(guī)并沒有進(jìn)行明確而具體的規(guī)范。因此，隨著市場經(jīng)濟(jì)向縱深領(lǐng)域的推進(jìn)，我們需要制定和完善有關(guān)辦學(xué)體制改革的相關(guān)政策法規(guī)，為民辦教育的改革與發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。
　　
　　二、辦學(xué)體制改革的現(xiàn)狀分析
　　
　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，迅速發(fā)展的各級各類民辦教育成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，有力地促進(jìn)了多元化辦學(xué)局面的初步形成。目前，我國民辦學(xué)校的辦學(xué)模式，除了轉(zhuǎn)制學(xué)校(含獨(dú)立學(xué)院)、校中校(含二級學(xué)院)等適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而發(fā)展起來的辦學(xué)模式外，社會各方的積極參與是其快速成長的重要條件。企事業(yè)單位或個人、海外華人華僑積極投身于民辦教育，為我國多元化教育模式的構(gòu)建注入了新的生機(jī)和活力。但就整體而言，我國民辦教育的發(fā)展還不盡人意。在很大程度上，辦學(xué)體制改革的核心問題就是進(jìn)一步開放教育市場、大力發(fā)展民辦教育的問題。雖然我國自20世紀(jì)90年代中期就已經(jīng)開始重視民辦教育的發(fā)展，并相繼出臺了一系列政策法規(guī)，但由于各種社會因素的影響，新世紀(jì)我國民辦教育不僅沒有迎來發(fā)展的春天。反而迎來了所謂“倒春寒”，大量民辦教育機(jī)構(gòu)入不敷出而慘淡經(jīng)營。究其原因，也是多方面的。
　　1　政府支持問題
　　民辦教育雖然以社會力量辦學(xué)為主要的投資形式，但在世界大多數(shù)國家，政府的扶植與資助都是其投資體制的基本內(nèi)容。然而，我國對于政府所舉辦的公辦教育的經(jīng)費(fèi)提供已經(jīng)是捉襟見肘，就更難以拿出多余的資源用于資助民辦教育。民辦教育的投資問題之所以還要再次引出政府職能問題，這首先是由教育的外部性所決定的，其次是由教育的公益性所決定的?？梢哉f，扶植和資助民辦教育的發(fā)展，恰恰是政府借助于社會力量辦教育的一條捷徑，是減輕政府教育負(fù)擔(dān)的一種通途。雖然我國各級政府出臺了一系列政策法規(guī)，但是都沒有能夠完全落實這些良好的政策設(shè)計。因而，放下思想觀念的包袱，打破部門行業(yè)的本位主義。是解決我國民辦教育投資不足的重要舉措。
　　2　民辦教育的市場化運(yùn)作問題
　　從市場方面而言，由于受教育非營利性前提假設(shè)與投資“合理回報”問題的困擾，我國投資主體的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。其實，民辦教育的營利性或非營利性并不是其天然屬性，而是投資者個人的志向與選擇。政府可以主張民辦教育的非營利性，但未必就是一種必然的規(guī)定。事實上，營利性教育機(jī)構(gòu)在世界各地都是存在的，營利性機(jī)構(gòu)同樣也可以從事公益性事業(yè)。問題的關(guān)鍵就在于，不同性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)著不同的責(zé)任或義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)對不同性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理，通過政策法規(guī)來明確規(guī)范不同性質(zhì)教育機(jī)構(gòu)的活動。
　　3　完善法人治理結(jié)構(gòu)與提升質(zhì)量問題
　　提升民辦教育的發(fā)展水平既需要政府有力的監(jiān)督管理，也需要其自身的努力。當(dāng)前民辦學(xué)校存在的諸多問題與其自身治理結(jié)構(gòu)的不完善有著很大的關(guān)系，如一些學(xué)校的家族式管理模式，學(xué)校管理者的家長作風(fēng)、個人專制等。因此，建立健全民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，提升現(xiàn)代化管理水平，是民辦教育者自身的責(zé)任，也是政府有力引導(dǎo)的監(jiān)管責(zé)任。通過完善民辦學(xué)校督導(dǎo)制度，我們完全可以放心地發(fā)展民辦教育的市場力量，并且有信心將其有力地掌控在國家教育方針的正確軌道之下。
　　我國民辦教育辦學(xué)體制改革中政府與市場的關(guān)系問題，歸根結(jié)底是政府如何完善自身定位、積極培育市場的問題。教育市場化改革的實踐表明，政府與市場都是推動教育發(fā)展的基本力量。市場經(jīng)濟(jì)改革極大地開發(fā)了教育市場力量，激發(fā)了教育創(chuàng)新活力。在市場力量的積極推動下，教育領(lǐng)域初步形成了資本市場、生源市場、就業(yè)市場、科技市場等四類教育市場。教育市場的發(fā)展，對我國教育事業(yè)的發(fā)展水平與質(zhì)量都具有重要的影響。正是在教育市場的催化過程中，我國初步形成了國家、集體和個人多渠道舉辦教育、教育資源優(yōu)化配置和有效使用的良好局面。而政府無論在有形的資源投入還是在無形的機(jī)制改革方面，都對教育改革與發(fā)展起著極為重要的作用，甚至是其他方式所不能替代的作用。但在政府與市場職能的轉(zhuǎn)變過程中，我國辦學(xué)體制改革仍然存在著一些職能不清或交接不順的問題，突出表現(xiàn)在政府依然干涉過多，教育市場的發(fā)育仍然很不成熟，嚴(yán)重影響了民辦教育事業(yè)健康有序的發(fā)展。因此，正確處理好政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建自主、有序、和諧、高效、充滿生機(jī)與活力的辦學(xué)體制，仍然是我國未來一段時間辦學(xué)體制改革的基本目標(biāo)。從改革路徑上來看，政府放權(quán)的成功與市場監(jiān)督機(jī)制的完善密切相關(guān)。政府只有通過委托評價、學(xué)校自我評價、社會中介評價、公眾參與評價等多種途徑相互結(jié)合的機(jī)制，建立健全教育質(zhì)量評估和監(jiān)測的體系，我國的教育市場才會從無序走向有序?；诖耍覈褶k教育辦學(xué)體制改革的關(guān)鍵就在于，明確區(qū)分公共教育領(lǐng)域中的政府、市場和學(xué)校的行為邊界，政府依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行管理、撥款、指導(dǎo)和監(jiān)督；市場在資源配置與機(jī)制創(chuàng)新兩方面積極推動教育的現(xiàn)代化變革；各級各類民辦學(xué)校真正享有法人地位，能夠依法自主辦學(xué)。
　　
　　三、辦學(xué)體制改革的域外借鑒
　　
　　在當(dāng)今國際競爭異常激烈的背景下，世界各國已經(jīng)充分認(rèn)識到了教育在國民經(jīng)濟(jì)增長、提升國家實力過程中的不可替代性，紛紛進(jìn)行了教育改革，并且已經(jīng)取得了顯著成績。
　　美國和英國教育改革的主要趨勢是“教育民營化”。教育民營化就是在教育中引入市場競爭機(jī)制，同時強(qiáng)調(diào)政府的教育管理和監(jiān)督作用。美國教育改革主要是通過磁性學(xué)校、契約學(xué)校、家庭學(xué)校、特許學(xué)校、學(xué)券制等形式逐步實現(xiàn)公辦民營，以改善公辦學(xué)校的辦學(xué)條件，提高辦學(xué)活力。英國教育民營化主要是通過幾部法律的制定而實現(xiàn)的，比如《1980年教育改革法》中的公助學(xué)額計劃、《1988年教育改革法》中的自由入學(xué)政策、直接撥款公辦學(xué)校和《1998年教育法》中的教育行動區(qū)計劃。公助學(xué)額計劃是指政府為來自低收入家庭的優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)獨(dú)立學(xué)校提供全額或部分學(xué)費(fèi)資助。自由入學(xué)政策是指以某年的招生數(shù)作為一個學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)招生數(shù)，學(xué)校在標(biāo)準(zhǔn)招生數(shù)之內(nèi)不得拒絕學(xué)生的入學(xué)申請。該政策的實施使各個學(xué)校的招生不再得到地方教育行政局計劃的保護(hù)，更多地依賴標(biāo)準(zhǔn)招生數(shù)之內(nèi)家長的選擇。在被選擇的過程中，學(xué)校通過不斷傾聽消費(fèi)者的呼聲，強(qiáng)化自身競爭性，不斷提高辦學(xué)水平。直接撥款公立學(xué)校是指任何公立中學(xué)和學(xué)生人數(shù)超過300人的公立小學(xué)，經(jīng)家長秘密通訊投票認(rèn)可，都可向中央教育主管大臣申請脫離地方教育行政當(dāng)局的控制，成為直接撥款公立學(xué)校。這就將公立學(xué)校的所有權(quán)從地方教育行政當(dāng)局轉(zhuǎn)移至獨(dú)立的托管機(jī)構(gòu)，能夠在確保義務(wù)教育完全免費(fèi)的前提下避免地方教育行政當(dāng)局的消極影響，以實現(xiàn)學(xué)校自主經(jīng)營、自主管理。教育行動區(qū)計劃是指政府在教育薄弱地區(qū)成立教育行動區(qū)，并將該區(qū)公立學(xué)校的管理權(quán)向社會公開招標(biāo)，社會各界都可以提出申請來接管所屬公立學(xué)校。教育行動區(qū)計劃可以吸引教育領(lǐng)域以外的社會力量參與薄弱地區(qū)學(xué)校的管理與運(yùn)營，從而為薄弱學(xué)校帶來新的管理經(jīng)驗和管理資金，提高這一地區(qū)的辦學(xué)質(zhì)量。
　　日本的私營部門無論是在小學(xué)、中學(xué)還是大學(xué)都扮演著重要的角色。無論哪一個階段的改革都正朝向按個別家庭和社會的需要，邁向非中央化和個人化。一是正規(guī)私立中小學(xué)影響力逐漸增加，被視為國立或地方政府管理的正規(guī)學(xué)校的競爭對手，二是供學(xué)生在常規(guī)學(xué)校下課后或周末參加的培訓(xùn)班逐步增多；三是公立學(xué)校聘請私營企業(yè)的退休行政人員當(dāng)校長；四是學(xué)校選擇制雖尚處雛形階段，但為許多年輕父母和社區(qū)所歡迎，人們對公有民營學(xué)校具有強(qiáng)烈興趣。至于高等教育，日本從2004年4月1日起，所有89所國立大學(xué)成為中央政府的“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，以“國立大學(xué)法人”的面貌出現(xiàn)，邁出了日本高等學(xué)府成為民營機(jī)構(gòu)的第一步。新國立大學(xué)法人享有自主和獨(dú)立的管理權(quán)限，文部科學(xué)省不再對其嚴(yán)格控制，政府削減對各國立大學(xué)法人的支助，每所大學(xué)都必須和私營公司建立較強(qiáng)的聯(lián)系以獲得更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。而政府只是在基礎(chǔ)學(xué)術(shù)研究和培育高次專業(yè)人士方面，繼續(xù)對國立大學(xué)提供協(xié)助。
　　綜上所述，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)為我國辦學(xué)體制改革提供了以下五點(diǎn)啟示。
　　1　積極回應(yīng)市場需求
　　政府的教育投入總是有限的，而社會的教育需求多種多樣，因而即便是有著悠久私立教育歷史的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也一再對市場需求作出積極回應(yīng)，私立教育在規(guī)模和數(shù)量上都在不斷擴(kuò)大。可以說，向民間開放教育市場是現(xiàn)代國家解決教育治理問題的重要的公共政策選擇。有些國家如日本、韓國對私立教育更是采取了先放開發(fā)展，待規(guī)模擴(kuò)大以后再加強(qiáng)管理、增加資助、提高質(zhì)量的發(fā)展措施，因此才能在短期內(nèi)實現(xiàn)中等教育和高等教育普及。又如美國是通過在原有的精英教育系統(tǒng)之外，大力發(fā)展私立高等教育和社區(qū)學(xué)院來實現(xiàn)高等教育普及的，走的也是從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提高的道路。
　　2　完善和落實政策法規(guī)
　　許多西方發(fā)達(dá)國家私立學(xué)校的政策法規(guī)比較系統(tǒng)、配套和健全，它們不僅在憲法中確立了私立學(xué)校的合法性，允許社團(tuán)組織和個人多形式多渠道辦學(xué)，而且在教育基本法中明確了私立學(xué)校的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，而有關(guān)私立學(xué)校的單行法則更具有針對性和操作性。如私立學(xué)校的地位、私立學(xué)校的性質(zhì)、私立學(xué)校的設(shè)置程序及標(biāo)準(zhǔn)、私立學(xué)校主管部門的權(quán)利和義務(wù)-私立學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)、對私人捐資興學(xué)的獎勵辦法等都是以規(guī)范性文件確定下來，并且確保政策法規(guī)的一視同仁，使公立和私立學(xué)校能夠并存并榮，互相競爭，共同促進(jìn)教育水平的不斷提高。
　　3　要有適度的宏觀調(diào)控
　　西方發(fā)達(dá)國家都采取了不盡相同的方法對私立學(xué)校進(jìn)行控制和管理。例如，美國政府對私立學(xué)校的監(jiān)督檢查就是多方面的，包括學(xué)位授予權(quán)的審批財務(wù)審計和稅收檢查，州政府有關(guān)部門對學(xué)校建筑設(shè)施安全狀況、衛(wèi)生狀況、消防設(shè)施等方面定期檢查，私立學(xué)校的辦學(xué)條件、系科專業(yè)設(shè)置、教育質(zhì)量等是否被政府和社會所認(rèn)可，則要通過地區(qū)評估組織的合格鑒定。美國各州都建立有中介性質(zhì)的學(xué)校評估組織，還有70多個全國性學(xué)科專業(yè)評估組織，對保證私立學(xué)校的辦學(xué)水平和質(zhì)量起到了監(jiān)督檢查的重要作用。
　　4　對民辦教育進(jìn)行扶持和適當(dāng)?shù)呢斦Y助
　　民辦教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其所提供的產(chǎn)品具有正外部性特征，這是許多國家為私立教育提供財政資助的一個主要理論依據(jù)。國外政府財政資助主要有兩種方式：一是直接資助。政府為那些具有正外部性特征的民辦學(xué)校提供一定的經(jīng)費(fèi)，如把學(xué)生和教師確定為資助對象，讓獲得經(jīng)費(fèi)資助的學(xué)生選擇學(xué)校，讓獲得經(jīng)費(fèi)資助的教師從事研究或教學(xué)改進(jìn)活動。二是間接資助。鑒于政府的財力所限，政府只提供政策支持，如建立引導(dǎo)由投資辦學(xué)向捐資辦學(xué)轉(zhuǎn)變的稅收導(dǎo)向機(jī)制；在提供助學(xué)貸款和交通補(bǔ)貼上，對民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的學(xué)生實行一視同仁政策；優(yōu)化民辦學(xué)校融資的制度環(huán)境等。
　　5　注重提升民辦教育質(zhì)量
　　質(zhì)量是民辦教育的生命之源，是民辦教育可持續(xù)發(fā)展的根本。在歐美許多發(fā)達(dá)國家，私立教育往往是精品教育的代名詞，社會上層人士往往以能就讀于名牌私立學(xué)校為榮。且不說世界名牌私立大學(xué)如哈佛和耶魯，即便是名牌私立中小學(xué)如英國的伊頓公學(xué)，廣大學(xué)生家長也是趨之若鶩。因為這些私立學(xué)校具有獨(dú)特的校本文化、超前的教育理念、高素質(zhì)的教師隊伍、科學(xué)的管理制度、優(yōu)良的學(xué)習(xí)環(huán)境、先進(jìn)的教學(xué)設(shè)施、富有特色的學(xué)習(xí)內(nèi)容等，因而其教育教學(xué)質(zhì)量、管理質(zhì)量、升學(xué)率和就業(yè)率都比較高。另外，這些民辦學(xué)校比起公辦學(xué)校來具有更多辦學(xué)自主權(quán)，更樂意、更容易進(jìn)行教育改革，因而對瞬息萬變的社會現(xiàn)實具有更強(qiáng)的適應(yīng)