基層組織的“不出事”邏輯與謀利化，是基層治理困境的一體兩面。資源本身就能夠滋生出消耗資源的“利益集團”，形成了資源輸入越多，分贓集體更加龐大，農民的治理需求越發(fā)無法得到滿足，基層治理后果越差的惡性結構，導致基層治理的內卷化
　　
　　筆者近期的調研發(fā)現，稅費改革之后，部分基層組織逐漸蛻變成為一個既超越鄉(xiāng)村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體。一方面，“不出事”邏輯導致基層組織不再回應農民的治理需求；另一方面，在面對自上而下的國家政策時，個別鄉(xiāng)村干部與資本、灰黑勢力等結成一個“利益集團”，造成了大量的治理資源被基層組織自身所消耗。基層組織風險最小化與利益最大化的生存策略，扭曲了基層治理目標，導致了基層治理呈現內卷化趨勢。
　　
　　基層治理呈現內卷化趨勢
　　
　　稅改前，基層組織是國家向農民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴格控制了基層組織，而鄉(xiāng)村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應農民的治理要求，“國家—基層組織—鄉(xiāng)村社會”是一體化的。稅改后，治理目標的調整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。
　　國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權合法性流失，國家實施的基層體制規(guī)范化和法制化改革，嚴厲禁止基層組織侵犯農民權益的行為，加大對基層組織的農民上訪考核力度。
　　基層組織。稅改前基層組織直接與農民發(fā)生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉(xiāng)村干部壞”的問題，基層組織既被農民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉(xiāng)長無奈地告訴筆者說“現在農民最不怕的就是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府”。
　　農民。經過近些年的法制宣傳活動，以及農民受教育程度的提高，農民的法律意識和權利意識越來越強了。農民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農民的上訪。筆者在河南某縣調研，發(fā)現在稅改后全縣農民上訪量是稅改前的兩倍以上。
　　稅改后，處在維穩(wěn)考核與農民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦?，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當前鄉(xiāng)村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，農民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農民打交道，就有可能降低農民上訪風險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。
　　
　　基層組織的謀利化危害基層治理
　　
　　在農田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農民關系調整的機會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。
　　稅改后的國家資源輸入，以及新農村建設、土地整理、農田整治、整村推進、土地流轉等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調研發(fā)現，一些國家投資的鄉(xiāng)村道路、水利工程質量都不過關，個別基層組織與承包商在開發(fā)中進行利益分成；而一些農業(yè)綜合開發(fā)、國土整治等項目，是在同一塊土地上多次進行的，這樣就節(jié)約了開發(fā)成本，套取了國家項目資金；另外，一些土地流轉和農業(yè)投資等項目運作，多是為了套取國家農業(yè)補貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關系。
　　大量的資源流量，還導致灰黑勢力被吸引介入到鄉(xiāng)村治理領域。上世紀80、90年代鄉(xiāng)村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉變?yōu)猷l(xiāng)村經濟精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經濟機會，比如開酒店、搞工程承包、開發(fā)房地產等。當前，這些人又以開發(fā)商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉(xiāng)長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實際上，鄉(xiāng)村干部也樂意這些人參與治理，因為占地、拆遷等一些事務，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發(fā)商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。
　　稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉(xiāng)村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標，蛻變成為了一個相對獨立利益實體。當前很多地方轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化建設，都是基層組織強制推動，其根本的動力不是改善農民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績?；鶎咏M織是變相地利用國家新農村建設政策、土地置換政策，通過基礎設施建設、房地產開發(fā)、土地流轉等，將農村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。
　　基層組織蛻變成為利益實體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質資源。大量的國家治理資源，以及鄉(xiāng)村社會資源，在短期內被變現、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當農民看到基層組織與灰黑勢力勾結侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進一步影響到農民對于國家政權合法性認同。再次，國家的各項政策最終要通過基層組織來實施，當基層組織性質發(fā)生蛻變后，政策實踐結果必然要偏離預期的目標。
　　
　　如何走出基層治理困境
　　
　　在國家輸入的資源越多，鄉(xiāng)村社會資源流量越大的地方，基層組織演變成為利益實體的可能性就越大。在這種地方，個別鄉(xiāng)村干部、資本、灰黑勢力等各種勢力都被利益激活了，積極地介入基層治理來“分得一杯羹”，基層組織就有可能與這些勢力結盟，逐步變成了一個龐大、穩(wěn)固以及利益關系剛性化的地方性“利益集團”。如此一來，基層治理就會被“利益集團”所綁架，基層組織的謀利化發(fā)展，必然進一步導致農民的治理需求就被忽視了。
　　基層組織的“不出事”邏輯與謀利化，是基層治理困境的一體兩面。資源本身就能夠滋生出消耗資源的“利益集團”，形成了資源輸入越多，分贓集體更加龐大，農民的治理需求越發(fā)無法得到滿足，基層治理后果越差的惡性結構，導致基層治理的內卷化。
　　要走出當前基層治理困境，就是要使得基層組織回歸正常的軌道，積極地回應鄉(xiāng)村治理需求，有效地利用國家政策，從提高農民生活水平的角度真正實現國家對農村的治理目標。（作者單位：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）