□ 李煒煒

自監(jiān)督法實施以來，各地相繼出臺規(guī)范性文件備案審查實施條例、辦法，規(guī)范性文件備案審查步入實踐，已時過兩年有余。實踐中，規(guī)范性文件備案審查發(fā)揮了應有的效力；但實踐也證明，各地實施條例、辦法等所設定的自行修改或廢止的二元選擇，并不能完全適應現(xiàn)實要求。筆者認為規(guī)范性文件備案審查應跳出簡單的二元選擇。

規(guī)范性文件的制定必須合憲，并維護法制統(tǒng)一，不得同法律、法規(guī)相沖突。因此，原則地來說，超越法律權限或同法律法規(guī)規(guī)定相抵觸，必須責成文件制定和發(fā)布單位自行修改或廢止。

但是，有的規(guī)范性文件雖然沒有超越法定權限，其具體內(nèi)容也無同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的地方，但明顯違背法定程序。如某地出臺水價調(diào)整文件，物價部門按照自身職能權限作出價格評審、報請上級主管部門核準、通過政府授權發(fā)布等步驟出臺水價調(diào)整文件，卻因調(diào)整幅度過大遭到當?shù)厝罕娰|(zhì)疑，并提請當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯M行審查。當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?jīng)過初步審查后發(fā)現(xiàn)，物價部門在出臺水價調(diào)整文件前沒有依法召開聽證會，導致價格評審缺乏公信力，群眾因此反映較大。據(jù)此，當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯ㄗh政府暫時停止執(zhí)行該水價調(diào)整文件，并由物價部門組織召開水價調(diào)整聽證會。經(jīng)過聽證，雖然最終確定價格只在前一調(diào)整文件的基礎上降低了幾分錢，卻充分體現(xiàn)了人大監(jiān)督和行政程序的法定性。這種情形，按照規(guī)范性文件備案審查相關規(guī)定是否可簡單視為修改？假設最終聽證決定的價格與前一文件一致，其實質(zhì)內(nèi)容并沒有修改，又該如何歸類和認定。

有的規(guī)范性文件出臺雖然有超越權限或同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸以及違背法定程序等問題，但造成問題出現(xiàn)的根本原因是上級文件沒有及時更新，無法適應實際需要，而且多年沿襲的做法一直違背上級規(guī)定。如2009年某縣出臺文件調(diào)整機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費個人負擔比例，將原來個人負擔比例由7%提高到8%。有人查閱相關政策法規(guī)后，認為該比例調(diào)整嚴重違背了上級相關文件，應予撤銷。因此提請縣人大常委會審查該文件。該縣人大常委會經(jīng)過初審，發(fā)現(xiàn)該縣所處省確定機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險金繳費比例的文件，還是其所在省的相關部門1996年發(fā)布的，其明確規(guī)定個人負擔部分為3%。但十余年來，各地參照企業(yè)職工標準將機關事業(yè)單位個人負擔部分逐步提高，且比例不一，高的達到了8%，低的也在5%。按照省級相關文件，該縣出臺的文件確實于法無據(jù)，原則應予撤銷。但如果撤銷該文件將造成該縣養(yǎng)老金千余萬元的缺口，嚴重影響?zhàn)B老金正常支付；如果不作出處理，又無法面對申請當事人。人大因此面臨尷尬境地。

就工作實際中遇到的上述情形，現(xiàn)行規(guī)范性文件備案審查所確定的修改或撤銷這一簡單二元選擇，顯然無法適應實際需要。根據(jù)實踐經(jīng)驗，筆者認為應進一步增加規(guī)范性文件備案審查處理選擇：其一，違反法定程序的，可以責成相關責任單位依程序重新制定。其二，雖超越法定權限或與法律法規(guī)相抵觸的，但確因?qū)嶋H需要，可在法定時限內(nèi)依次逐級提請上級人大常委會審查，由上級人大常委會根據(jù)實際需要，督促相關部門及時修訂過時文件。其三，超越法律權限或與法律法規(guī)相抵觸，又無其他情形的，責成相關責任單位修改或撤銷。