游秀鳳

中國政黨制度框架下的黨際監(jiān)督

游秀鳳

現(xiàn)階段，對民主黨派的民主監(jiān)督職能，人們認(rèn)識上還不夠清晰，實(shí)際運(yùn)作中還存在明顯的差距，常常流于形式，人們對其象征意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對其實(shí)際效果的重視。如何有效發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用，讓民主黨派不僅僅成為執(zhí)政黨的 “智囊團(tuán)”、“思想庫”，而且成為我國政治生活的 “晴雨表”、 “監(jiān)控器”？ 筆者認(rèn)為，當(dāng)前民主黨派的監(jiān)督之所以總是遭遇困惑，其癥結(jié)主要在于認(rèn)識上不到位，從而造成制度上不健全、實(shí)踐上難作為。中國政黨制度框架下要有效發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用，首先必須從理論上，對民主黨派的民主監(jiān)督職能進(jìn)行重新認(rèn)識，還原 “互相監(jiān)督”的理論實(shí)質(zhì)，從 “黨際監(jiān)督”的高度來解讀我國政黨制度的設(shè)計(jì)初衷。

一、黨際監(jiān)督是中國政黨制度所蘊(yùn)涵的價值理念與制度設(shè)計(jì)

所謂黨際監(jiān)督，就是政黨與政黨之間的互相監(jiān)督。其監(jiān)督主體是政黨，監(jiān)督客體是被監(jiān)督政黨的政治行為和權(quán)力運(yùn)作過程。中國政黨制度框架下黨際監(jiān)督包括共產(chǎn)黨對民主黨派的監(jiān)督和民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督，當(dāng)然也包括各民主黨派之間的監(jiān)督。由于共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，與國家權(quán)力發(fā)生最直接的關(guān)系，因此，黨際監(jiān)督主要指的是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督，亦即各民主黨派對中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的行為和權(quán)力運(yùn)作過程的監(jiān)督。

1. 從中國政黨制度設(shè)計(jì)的初衷來看，黨際監(jiān)督正是中國政黨制度所蘊(yùn)涵的價值理念。建國之初，中國共產(chǎn)黨之所以保留民主黨派，形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，其中的一個考慮就是為了讓民主黨派對業(yè)已執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨實(shí)行監(jiān)督。當(dāng)時，中共高級領(lǐng)導(dǎo)層清醒地意識到，地位的變化很可能導(dǎo)致黨內(nèi)一些危險情緒的滋生，而歷史的 “周期率”又很容易使勝利者由盛轉(zhuǎn)衰。只有加強(qiáng)監(jiān)督，包括民主黨派的監(jiān)督，才能永保清醒，跳出 “周期率”。毛澤東1945年與黃炎培的著名談話印證了這一點(diǎn)。毛澤東在 《論十大關(guān)系》、 《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》等報(bào)告、講話中多次指出， “我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會，就是那些罵我們的，我們也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利?！?“這是因?yàn)橐粋€黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益?！焙茱@然，保留民主黨派，就是要讓他們監(jiān)督執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度對參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督非但不排斥，而且積極倡導(dǎo)。

2. 從中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針的邏輯依據(jù)來看，黨際監(jiān)督是中國政黨制度的重要內(nèi)容。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會議上作 《論十大關(guān)系》的報(bào)告時，在談到中國共產(chǎn)黨與民主黨派關(guān)系時，首次提出了“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針。不難理解，八字方針的邏輯依據(jù)：“長期共存”，其目的就在于 “互相監(jiān)督”。隨著多黨合作制度的不斷發(fā)展，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針被進(jìn)一步發(fā)展為是 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針。可以看出， “肝膽相照、榮辱與共”是以 “互相監(jiān)督”為前提，并為 “互相監(jiān)督”提供政治環(huán)境。十六字方針最為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容還是 “互相監(jiān)督”，重點(diǎn)在于參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨。正如1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出：“中共處于執(zhí)政黨地位，領(lǐng)導(dǎo)擁有十一億人口的國家政權(quán)，非常需要聽到各種意見和批評，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。各民主黨派是反映人民群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道?！笨梢赃@樣說，黨際監(jiān)督，又著重參政黨對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，這是我國政黨制度的內(nèi)在機(jī)制和重要內(nèi)容。

3. 中國政黨制度框架下的黨際監(jiān)督是合作型的政黨監(jiān)督，是對西方競爭型政黨監(jiān)督制度的揚(yáng)棄。對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，是世界各國共同面臨同時又必須解決的問題。由于國情不同，西方國家選擇了競爭型的政黨制度，以 “執(zhí)政黨”和 “在野黨”相互對峙的方式來防止執(zhí)政黨與公共權(quán)力完全重合現(xiàn)象的出現(xiàn)，用競爭來保證政黨永遠(yuǎn)居于民眾和公共權(quán)力之間的位置。這種黨際間的競爭式監(jiān)督是西方政治文化孕育的結(jié)果。我國選擇的是合作型的政黨制度。各民主黨派對共產(chǎn)黨的黨際監(jiān)督是合作基礎(chǔ)上的監(jiān)督,這種新型的黨際關(guān)系具有鮮明的中國特色和很大的優(yōu)越性,符合中國國情，適應(yīng)中國政治生態(tài)環(huán)境。

不可否認(rèn)，西方競爭型政黨制度有效地防止了專制，制約了執(zhí)政黨濫用權(quán)力；政府政策的偏差和失誤也能被一定程度的糾正，但同時又付出了高昂的代價：黑金政治、政黨攻訐、互相傾軋……而且西方的兩黨 （或多黨）制，執(zhí)政黨和在野黨或反對黨競爭的實(shí)質(zhì)是政權(quán)之爭。這種權(quán)力之爭畢竟只是從本集團(tuán)的利益出發(fā)，謀取自身的利益最大化。中國的政黨制度是對以往各種政黨制度的積極揚(yáng)棄，它否定了一黨制，但并沒簡單地采用多黨（或兩黨）制，它批判地繼承了人類政治文明的積極成果，從本國的國情出發(fā)確定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國政黨制度中，黨際監(jiān)督超越了權(quán)力之爭。在我國，參政黨與執(zhí)政黨之間是共生共榮的關(guān)系，而非對立或敵對的關(guān)系，黨際監(jiān)督的目的性在于共同利益的一致性，完全有別于西方政黨監(jiān)督。事實(shí)上，中國政黨制度下，黨際監(jiān)督說到底還是為了中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)更好地領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)全國人民更好地發(fā)展。

4. 中國政黨制度框架下的黨際監(jiān)督具有鮮明的中國特色和很大的優(yōu)越性。

其一，黨際監(jiān)督具有鮮明的政黨特征，是政黨與政黨之間的監(jiān)督，其主體和客體都是政黨，不同于對一般社會事務(wù)管理的監(jiān)督。

其二，黨際監(jiān)督是一種政黨間的異體監(jiān)督。民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督是在政黨層次上開展的監(jiān)督，民主黨派通過提案、建議、協(xié)商討論等形式，對執(zhí)政黨的工作開展討論、批評，提出意見建議，具有理性、求真、和諧的協(xié)商政治特點(diǎn)。其不同于共產(chǎn)黨自身的黨內(nèi)監(jiān)督，與共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，有利于堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)政權(quán)力的統(tǒng)一。

其三，黨際監(jiān)督是中國政黨制度的內(nèi)在機(jī)制和重要內(nèi)容，民主黨派作為參政黨，對執(zhí)政黨的監(jiān)督具有不可推諉的專責(zé)性。

其四，民主黨派作為參政黨，具有較廣泛的代表性，所處的位置也比較超脫，提出的意見和批評一般具有較大的客觀性，更能反映社會各方面的利益、愿望和要求，使執(zhí)政黨能夠廣泛吸納各方面的意見和建議，有助于執(zhí)政黨和政府更好地協(xié)調(diào)社會利益和動員社會力量。

其五，黨際監(jiān)督具有較強(qiáng)的針對性。民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人物大多在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和統(tǒng)戰(zhàn)政協(xié)機(jī)構(gòu)中任職，親自參與國家機(jī)關(guān)的政治運(yùn)作，掌握豐富的政治信息，從而大大提高了監(jiān)督的針對性。而且民主黨派自成立以來便以追求民主為目標(biāo)，幾十年的政治生涯積累了豐富的政治監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，善于選擇監(jiān)督的方式，把握監(jiān)督的力度。

其六，民主黨派作為政治聯(lián)盟，具有自身獨(dú)特的視角，能夠?qū)伯a(chǎn)黨提供一種單靠黨內(nèi)黨員不容易提供的監(jiān)督，起到敢于直言的 “諍友”的作用。

二、加強(qiáng)黨際監(jiān)督制度建設(shè)，提高黨際監(jiān)督實(shí)效

黨際監(jiān)督能否發(fā)揮作用，能發(fā)揮多大的作用，執(zhí)政黨的重視和支持是保障。作為被監(jiān)督客體的執(zhí)政黨，要以發(fā)展黨內(nèi)民主，推動黨際民主，進(jìn)而帶動人民民主，為黨際監(jiān)督創(chuàng)設(shè)政治環(huán)境保障。

作為監(jiān)督主體的民主黨派其自身監(jiān)督的意識和能力是影響監(jiān)督效果的關(guān)鍵性因素。民主黨派要在思想上強(qiáng)化本黨派成員的政黨意識；要通過加強(qiáng)組織建設(shè)，為履行黨際監(jiān)督職能做好組織人才儲備；要加強(qiáng)民主監(jiān)督能力建設(shè)，探索建立專業(yè)化的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

目前，民主黨派對中國共產(chǎn)黨的黨際監(jiān)督職能發(fā)揮不夠充分的原因有多方面，其中最根本的一條是黨際監(jiān)督缺乏可操作的制度性規(guī)范，具體表現(xiàn)為監(jiān)督主體和客體之間信息不對稱，渠道不順暢，組織性不強(qiáng)。健全和完善黨際監(jiān)督機(jī)制，需要加強(qiáng)以下幾個方面的工作：

一要著力推進(jìn)黨際監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)，從制度上克服黨際監(jiān)督的隨意性。中共中央要在（89）14號文件和 （2005）5號文件等的基礎(chǔ)上，就黨際監(jiān)督問題作進(jìn)一步細(xì)化的具體規(guī)定，重點(diǎn)就黨際監(jiān)督的對象、范圍、形式、方法、條件、程序、登記、備案等問題做出具體的、可操作的規(guī)范，從量的增加、質(zhì)的提高、面的擴(kuò)大、渠道的暢通、信息的豐富、操作的便利、效益的明顯等方面提高黨際監(jiān)督的水平。只有把原則性的制度變成具有實(shí)際操作意義的規(guī)范程序，才能保證黨際監(jiān)督機(jī)制正常、有序、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

為了提高監(jiān)督的質(zhì)量與效能，使黨際監(jiān)督功能長效地發(fā)揮下去，必須使監(jiān)督工作逐步走上程序化與規(guī)范化的軌道，這一方面有賴于中國共產(chǎn)黨的支持和政策完善，另一方面各民主黨派也應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，借鑒各民主黨派日益規(guī)范完善的參政議政工作機(jī)制，單獨(dú)或聯(lián)合形成一個關(guān)于黨際監(jiān)督的規(guī)范性文件，對民主黨派開展黨際監(jiān)督工作做出適當(dāng)規(guī)范。

二要加強(qiáng)民主黨派開展黨際監(jiān)督工作的程序化建設(shè)，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全相應(yīng)的制度。知情是監(jiān)督的前提，中國共產(chǎn)黨各級黨委應(yīng)按照有關(guān)要求，堅(jiān)持政治協(xié)商，重要情況和重大問題應(yīng)及時向民主黨派通報(bào)，有關(guān)會議、重大內(nèi)外事活動應(yīng)邀請民主黨派參加。只有讓民主黨派盡可能多地知道重大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的情況，民主黨派才能行使正確、有效的民主監(jiān)督權(quán)利。要暢通黨際監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，使民主黨派的意見、建議能夠及時、準(zhǔn)確地反映到有關(guān)政府部門。對民主黨派提出的批評意見要認(rèn)真研究，及時反饋。凡積極可行的意見、方案，應(yīng)責(zé)成有關(guān)部門迅速付諸實(shí)施，并及時反饋實(shí)施情況；對不能采納的意見、建議，也要說明情況和理由，真正做到使民主黨派的意見、建議、批評條條有回應(yīng)、件件有答復(fù)。

三要建立創(chuàng)新機(jī)制,創(chuàng)新黨際監(jiān)督形式，拓寬黨際監(jiān)督渠道。要繼續(xù)堅(jiān)持和總結(jié)通過會議、建議案、提案、視察和專題調(diào)查，來提意見、建議和舉報(bào)、批評；要大膽開展民主評議工作，組織民主黨派成員對政府有關(guān)部門涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重要工作，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開展民主評議，將評議結(jié)果列入對這些部門工作的評價考核，使之產(chǎn)生壓力和動力；要繼續(xù)做好反映社情民意工作，通過反映社情民意，強(qiáng)化監(jiān)督作用。

四要建立配套運(yùn)行保障機(jī)制,加強(qiáng)與其他形式監(jiān)督體系有機(jī)聯(lián)系，增強(qiáng)監(jiān)督合力。我們要認(rèn)清黨際監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督之間的界限，又要自覺利用他們之間的有機(jī)聯(lián)系，特別是與新聞媒體的輿論監(jiān)督和其他形式的群眾監(jiān)督相互配合，擴(kuò)大黨際監(jiān)督的影響，使黨際監(jiān)督更加扎實(shí)有效。

民革福建省廈門市委會宣傳處/責(zé)編 陶相寧）