張 健

北約新戰(zhàn)略概念解析

張 健

北約新戰(zhàn)略概念有三點變化引人注目:在“安全環(huán)境”評估方面,認(rèn)為北約遭傳統(tǒng)軍事攻擊的可能性減小,而大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和網(wǎng)絡(luò)攻擊等“新威脅”日益嚴(yán)重;在威脅應(yīng)對方面,提出加強反導(dǎo)體系等“新能力”建設(shè),運用政治、民事及軍事等綜合性危機管理方法,以及開展更廣泛的國際合作等;在對俄關(guān)系方面展現(xiàn)了“新思維”,不再認(rèn)為俄是主要安全威脅,“尋求與俄建立真正的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。新戰(zhàn)略概念將對北約未來發(fā)展、跨大西洋聯(lián)盟及西方與俄關(guān)系產(chǎn)生影響:北約的全球性特征會更明顯,它在跨大西洋聯(lián)盟中的地位將有所提升,北約及其成員國與俄關(guān)系將進(jìn)入一個對抗減少和合作增多的新階段。

北約 新戰(zhàn)略概念 北俄關(guān)系

2010年 11月 19-20日,北約在葡萄牙首都里斯本舉行峰會,通過了北約新戰(zhàn)略概念《積極接觸,現(xiàn)代防務(wù)》,以指導(dǎo)北約未來 10年發(fā)展。新戰(zhàn)略概念總結(jié)了阿富汗戰(zhàn)爭等北約以往行動的教訓(xùn),提出要以“新能力 ”、“新伙伴 ”應(yīng)對“新威脅 ”,①北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,序言,p.1,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)并在對俄關(guān)系上展現(xiàn)了“新思維”。北約戰(zhàn)略概念的新變化將給北約未來發(fā)展、跨大西洋聯(lián)盟及北俄關(guān)系等帶來重大影響。

一

北約的成立主要是為了應(yīng)對蘇聯(lián)和“華約”集團(tuán)。冷戰(zhàn)結(jié)束后,由于共同敵人的消失,北約處境尷尬,面臨尋找新身份和新定位的難題。北約出臺戰(zhàn)略概念的目的就是為了凝聚內(nèi)部各成員國 (主要是歐美)立場,形成共同戰(zhàn)略目標(biāo)和文化,為北約在新形勢下的戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)型提供指南和行動綱領(lǐng)。因此,戰(zhàn)略概念對北約的重要性不言而喻。戰(zhàn)略概念的更新過程反映了北約轉(zhuǎn)型和調(diào)整的過程。從冷戰(zhàn)結(jié)束至今,北約共出臺了三份戰(zhàn)略概念文件:1991年首份戰(zhàn)略概念的主旨是擴(kuò)大,即吸納東歐和原蘇聯(lián)地區(qū)國家為北約成員,繼續(xù)壓制俄羅斯,擴(kuò)展歐洲安全空間;1999年通過的戰(zhàn)略概念強調(diào)北約要“走出防區(qū)”,從“集體防御”轉(zhuǎn)向防區(qū)外“積極干預(yù)”,并基本確立了北約可以在不經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)的情況下采取軍事行動的原則;②季志業(yè):“評北約新戰(zhàn)略”,《現(xiàn)代國際關(guān)系》,1999年,第 6期 ,第 29-30頁。2010年新戰(zhàn)略概念雖然在目標(biāo)和任務(wù)上與前兩版無本質(zhì)不同,但強調(diào)求新求變,試圖使北約更加貼近現(xiàn)實需求,增強其合法性、有效性和行動效率,并為此重新界定了北約的核心任務(wù)、安全環(huán)境和應(yīng)對手段。北約新戰(zhàn)略概念盡管被某些學(xué)者認(rèn)為是“新瓶裝舊酒”③Jos Boonstra,“Old wine in a new bottle?NATO’s new Strategic Concept”,FRIDE Policy Brief,No.48,June 2010;James Joyner,“NATO:New Strategic Concept,Same Old Alliance”,November 19,2010,http://acus.org/new_atlanticist/nato-new-strategic-concept-same-old-alliance.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日),但不可否認(rèn),它體現(xiàn)了某種新思維,值得關(guān)注。

首先,在“安全環(huán)境”評估方面,新戰(zhàn)略概念認(rèn)為北約成員國領(lǐng)土遭傳統(tǒng)軍事攻擊的可能性在減小,而“新威脅”日益嚴(yán)峻。長期以來,作為蘇聯(lián)主要繼承者的俄羅斯一直是北約的主要防范、擠壓和改造對象,是北約認(rèn)定的最大潛在敵人。新戰(zhàn)略概念在這一點上改變了調(diào)子,認(rèn)為目前歐洲大西洋地區(qū)處于和平狀態(tài),俄不再是主要威脅,而各種“新威脅”對北約當(dāng)前和未來安全構(gòu)成了最大挑戰(zhàn),主要是包括核武器的大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義、北約領(lǐng)土之外的不穩(wěn)定因素和地區(qū)沖突、網(wǎng)絡(luò)攻擊、國際貿(mào)易通道安全、能源安全,以及來自太空武器的威脅、氣候變化、水資源短缺等等。嚴(yán)格說,這些“新威脅”并不新,但被北約戰(zhàn)略概念明確界定為主要威脅則是第一次。事實上,在北約前兩版戰(zhàn)略概念發(fā)布時,這些威脅還不是很明顯,或正處于初期發(fā)展階段,因而未被北約列為“應(yīng)重點關(guān)注”的威脅。新戰(zhàn)略概念認(rèn)為,這些非傳統(tǒng)威脅發(fā)展很快,已對北約安全構(gòu)成重大威脅,特別是大規(guī)模殺傷性武器如核武器、彈道導(dǎo)彈的擴(kuò)散,已經(jīng)“對歐洲大西洋地區(qū)構(gòu)成了實質(zhì)的、不斷增長的威脅”①北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 8條,p.3,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。因此,新戰(zhàn)略概念將非常規(guī)武器擴(kuò)散問題列為“新威脅”的頭條。同樣,網(wǎng)絡(luò)攻擊也是近年來歐美國家特別防范的問題,美國為此成立了網(wǎng)絡(luò)司令部,歐洲國家則在不久前進(jìn)行了首次大規(guī)模反網(wǎng)絡(luò)攻擊演習(xí)。這些新情況在北約新戰(zhàn)略概念里自然得到了反映。新戰(zhàn)略概念雖未將網(wǎng)絡(luò)攻擊置于“新威脅”的首位,但用了較多篇幅對這一新型威脅進(jìn)行了描述,稱當(dāng)前“網(wǎng)絡(luò)攻擊更頻繁、更有組織性,它對政府機構(gòu)、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、運輸和供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成的危害更大,已威脅到北約國家及歐洲大西洋地區(qū)的繁榮、安全和穩(wěn)定”②北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 12條,p.4,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日),并認(rèn)為外國軍隊和情報機構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)攻擊的首要來源。此外,其他安全問題,如國際貿(mào)易通道安全、能源供應(yīng)安全,以及激光武器、電子戰(zhàn)等技術(shù)的發(fā)展可能帶來的太空威脅等,也被新戰(zhàn)略概念列入北約未來要著力應(yīng)對的重要威脅,而這些問題在過去不大可能進(jìn)入北約的行動日程。

其次,為應(yīng)對各種新威脅,新戰(zhàn)略概念除繼續(xù)強調(diào)北約傳統(tǒng)的核遏制和集體防御外,還提出了新要求。一是加強北約“新能力”建設(shè),其中最主要的是構(gòu)建覆蓋北約所有成員國領(lǐng)土的導(dǎo)彈防御系統(tǒng),稱這是“北約集體防御的核心成分”③北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 19條,p.5,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊方面,新戰(zhàn)略概念提出要建立預(yù)防、偵察、防御及恢復(fù)機制,包括利用北約計劃系統(tǒng)來提升和協(xié)調(diào)各成員國網(wǎng)絡(luò)防御能力。此外,新戰(zhàn)略概念還提出要強化對國際恐怖主義的分析能力,提升應(yīng)對新技術(shù)發(fā)展帶來的軍事威脅的能力等。二是強調(diào)運用綜合手段管理危機,即在延續(xù)以往積極干預(yù)特別是軍事干預(yù)方針的同時,運用政治、民事及軍事綜合性危機管理方式,并將之作為北約核心任務(wù)之一。新戰(zhàn)略概念強調(diào),北約邊境之外的危機和沖突可能對北約領(lǐng)土和利益構(gòu)成直接威脅,但應(yīng)對這類問題的重點在于預(yù)防。為預(yù)防危機發(fā)生,北約要持續(xù)跟蹤分析國際安全環(huán)境變化,加強北約內(nèi)部的情報分享,發(fā)展北約遠(yuǎn)距離行動的預(yù)案和能力,加強民事 -軍事兩方面的計劃協(xié)調(diào)等。但新戰(zhàn)略概念同時指出,在危機預(yù)防失敗時,北約仍將采取軍事干預(yù)行動。三是更強調(diào)國際合作。新戰(zhàn)略概念提出“合作性安全”概念,并將之與“集體防御”和“危機管理”一起,列為北約三大核心任務(wù),宣稱要更高程度、更大范圍地建設(shè)與其他國家或組織的伙伴關(guān)系。所謂“更高程度”,就是給予行動伙伴“結(jié)構(gòu)性角色”,使其能參與北約行動決策。比如,目前參加阿富汗戰(zhàn)爭的除美國和北約軍隊外,還有澳大利亞、格魯吉亞等 20多個國家的軍隊,根據(jù)新戰(zhàn)略概念,這些國家在北約未來制定阿富汗戰(zhàn)略和規(guī)劃軍事行動方面將有更多的發(fā)言權(quán)。所謂“更大范圍”是指除繼續(xù)深化與現(xiàn)有北約框架下的北約伙伴的合作外,還“準(zhǔn)備好與任何有關(guān)國家和組織進(jìn)行政治對話和實際合作”④北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 30條,p.9,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。

最后,新戰(zhàn)略概念展現(xiàn)了對俄關(guān)系“新思維”。如果說前兩版戰(zhàn)略概念均保持了對俄高壓態(tài)勢,那么新版戰(zhàn)略概念則更多展現(xiàn)了與俄和解的期待。在對俄羅斯的定位方面,新戰(zhàn)略概念認(rèn)為,俄不再是主要安全威脅,北約也不對俄構(gòu)成威脅;北約與俄安全緊密相聯(lián),北約將“尋求與俄建立真正的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”①北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 33條,p.10,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。北約東擴(kuò)和反導(dǎo)問題是北俄關(guān)系的焦點問題,也是俄反應(yīng)最強烈的兩個問題,新戰(zhàn)略概念試圖在這些問題上降低俄敵意,爭取俄理解。如關(guān)于北約擴(kuò)大,新戰(zhàn)略概念第 27條只原則性地表示北約對所有歐洲民主國家開放,但只字未提格魯吉亞和烏克蘭兩國的入約問題,同時在闡述這些國家入約附加條件方面用了相當(dāng)長的篇幅。②北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 27條,p.8,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)新戰(zhàn)略概念實質(zhì)上無限期擱置了格、烏兩國的入約問題,這意味著在可預(yù)見的將來,北約擴(kuò)大應(yīng)不會成為北俄關(guān)系的主要障礙。在反導(dǎo)問題上,新戰(zhàn)略概念同樣提出要積極尋求俄羅斯的合作。

二

冷戰(zhàn)結(jié)束以來,北約戰(zhàn)略概念基本上是每 10年左右更新一次,以使北約適應(yīng)變化了的新形勢。自北約 1999年版戰(zhàn)略概念通過以來,世界形勢和北約組織本身均發(fā)生了重大變化。全球多極化有了快速發(fā)展,歐美相對實力下降;俄羅斯更富有,也更不懼與西方對抗;新威脅層出不窮,歐美反恐“越反越恐”;北約組織結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)大,成員國由 19個增至28個,但行動能力日陷困境,內(nèi)部失敗主義情緒彌漫。這些都是北約新戰(zhàn)略概念所要解決的問題。2009年 4月,北約在法國斯特拉斯堡峰會上決定,委托北約秘書長制定新戰(zhàn)略,美前國務(wù)卿奧爾布賴特領(lǐng)導(dǎo)專家小組負(fù)責(zé)撰寫報告草案。專家組在撰寫草案過程中,采取了較為開放的態(tài)度,廣泛聽取了北約成員國甚至非北約國家政府和智庫的建議。2010年 5月,專家組提交了報告草案。新戰(zhàn)略概念就是在專家組報告的基礎(chǔ)上形成的。北約新戰(zhàn)略概念的出臺,既是北約反思阿富汗戰(zhàn)爭及對俄關(guān)系的結(jié)果,也反映了北約在新形勢下欲重振士氣、獲得“新生”的強烈愿望。

北約出臺新戰(zhàn)略概念,首要目的是解決困擾北約多年的阿富汗綜合癥,彌合北約內(nèi)部分歧,重新凝聚共識。北約自 2001年進(jìn)入阿富汗以來,迄今已有9個年頭,付出了慘重代價,其在阿富汗的死亡人數(shù)自 2003年以來不斷攀升,2010年死亡人數(shù)更超過600人,成為北約進(jìn)入阿富汗以來死亡人數(shù)最多的一年。北約在阿富汗的行動不僅未給當(dāng)?shù)貛砗推胶头睒s,相反阿富汗平民經(jīng)常無辜受到牽連,傷亡不斷,以致阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊不時發(fā)表講話指責(zé)北約濫殺平民,使得北約在阿富汗處境更為尷尬。阿富汗戰(zhàn)爭是北約在 1999年版戰(zhàn)略概念指導(dǎo)下首次走出歐洲防區(qū)進(jìn)行的大規(guī)模海外軍事干預(yù)行動,它對北約戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和國際形象具有重要的指標(biāo)性意義。對很多北約成員國來說,阿富汗的失敗即是北約的失敗。但時至今日,阿富汗戰(zhàn)爭仍看不到盡頭。北約雖避談失敗,但也很少再談勝利。9年時間里,阿富汗問題一直是北約國防部長和外交部長會議乃至首腦會議的首要議題,并成為歐美關(guān)系中的一個主要問題?？梢?阿富汗問題拖得越久,給北約帶來的負(fù)面影響就越大。一是北約形象受損。目前,“北約無用論”在美已有相當(dāng)市場。要知道,在北約駐阿 14萬人的部隊中,美國人就占了 10萬之多。③James Blitz and Daniel Dombey,“Uncertain destination of Atlantic journey”,Financial Times,November 16,2010.現(xiàn)在美國人認(rèn)為,北約沒有起到應(yīng)有的作用,對美國幫助不大。類似的情緒在歐洲也有,歐洲人對跨大西洋聯(lián)盟的支持率日趨下降,歐洲國家政府因追隨美國進(jìn)行阿富汗戰(zhàn)爭而飽受國內(nèi)反對黨和民眾的指責(zé),歐洲民眾反對北約繼續(xù)留在阿富汗的聲音日益強烈。二是北約內(nèi)部矛盾加大。雖然目前幾乎所有成員國都向阿富汗派了軍隊,但實際上只有少數(shù)幾個國家如美國、英國、丹麥、加拿大等真正在與塔利班作戰(zhàn)。這些國家的軍隊部署在阿富汗最危險的地區(qū),承擔(dān)了主要作戰(zhàn)任務(wù),傷亡人數(shù)也最多。同時,按照“誰行動誰出資”的原則,這些國家用于阿富汗戰(zhàn)爭的開支也相對較多。因此,這些國家對其他成員國的抱怨不斷增多,它們要求“責(zé)任均等”,還要求降低不愿承擔(dān)責(zé)任的國家在北約內(nèi)的表決權(quán)。三是北約認(rèn)同危機加劇。所謂認(rèn)同危機,是指北約成員國對威脅的認(rèn)知以及由此而來的對北約存在的價值有不同甚至嚴(yán)重分歧的看法。冷戰(zhàn)時期,所有北約成員國都有一個共同的目標(biāo),即以集體防御遏制蘇聯(lián)。但隨著阿富汗戰(zhàn)爭的長期化,成員國在北約發(fā)展方向、面臨的安全威脅等根本問題上,分歧越來越大。在歐洲國家中,除英國以外,其他國家大多是出于同盟義務(wù)或“給美國面子”才參與阿富汗行動的,它們并不真正認(rèn)為阿富汗對本國安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。特別是中東歐國家,它們更希望北約專守集體防御職能,不愿北約開展防區(qū)外軍事行動。因此,阿富汗戰(zhàn)爭拖得越久,代價越大,這些國家就越懷疑北約是否還能為本國提供安全保障。

由此可見,阿富汗問題是北約推出新戰(zhàn)略概念的重要因素,其目的就在于凝聚共識,化解北約生存或被邊緣化的危機。一個最新動向是,在剛結(jié)束的北約里斯本峰會上,北約批準(zhǔn)了美國提出的“退出計劃”,與阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊簽署了北約與阿富汗建立長期伙伴關(guān)系的協(xié)議,并確定了防務(wù)移交的“路線圖”,即從 2011年初開始向阿富汗移交防務(wù),至 2014年底前完成移交工作。顯然,這種做法并不是北約的一個主動選擇,而是以美國為首的北約國家在內(nèi)外壓力下的一個無奈決定。

北約出臺新戰(zhàn)略概念的另一個重要目的是解決歐美在“后‘后冷戰(zhàn)’”時期為什么還需要北約的問題,即解決北約生存問題。自北約 1999年戰(zhàn)略概念出臺以來,隨著全球化加速發(fā)展,北約存在的合理性備受質(zhì)疑。一方面,全球化導(dǎo)致各國在經(jīng)濟(jì)和安全等領(lǐng)域的利益相互關(guān)聯(lián)性日益增強,加上核武器的巨大毀滅性,大國之間爆發(fā)戰(zhàn)爭變得不可想象。北約作為一個軍事集團(tuán),它在軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢毋庸置疑,北約在其新戰(zhàn)略概念里也承認(rèn),其領(lǐng)土受傳統(tǒng)軍事威脅打擊的可能性不大。在傳統(tǒng)軍事威脅基本不存在的情況下,北約繼續(xù)存在的理由是什么?北約究竟防御誰的攻擊?這都成為難以回避、更難以回答的問題。另一方面,盡管非傳統(tǒng)威脅如氣候變化、資源短缺甚至恐怖主義、核擴(kuò)散等日益嚴(yán)重,但這似乎也應(yīng)該不是一個軍事集團(tuán)的主要任務(wù),比如用北約軍隊對付自殺式恐怖襲擊,無異于用大炮打蚊子。

北約為什么要維持的問題不解決,各成員國特別是西歐國家對北約的投入意愿將大大降低。近來歐洲國家以應(yīng)對債務(wù)危機為理由,紛紛大幅削減國防開支,軍費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)的比例更難以達(dá)到北約要求的最低限度 (至少占 GDP的2%),而且從歐洲政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢看,此輪歐洲國家削減軍費不大可能是短期行為,很可能是長期和永久的。當(dāng)然,歐洲國家削減軍費很大程度上是由于債務(wù)危機壓力,但也反映了歐洲人對軍事投入已缺乏必要的政治意愿。

此外,北約作為西方干預(yù)性外交工具,其效用也受到廣泛質(zhì)疑。北約是西方價值觀外交的重要工具,一開始就兼具軍事、政治雙重特性。1995年北約明確規(guī)定申請國加入北約必須政治上達(dá)標(biāo),實行“民主制度”、“軍隊中立”、“尊重少數(shù)民族”等。之后,北約又制定了更詳細(xì)的“成員國行動計劃”,在全球建立了眾多伙伴關(guān)系和聯(lián)系國。在小布什擔(dān)任美總統(tǒng)時期,美還極力推動北約轉(zhuǎn)型為“全球民主同盟”,并試圖以此遏制非西方世界發(fā)展。特別是北約 1999年版戰(zhàn)略概念確立了“人權(quán)高于主權(quán)”原則,強調(diào)積極干預(yù)。但阿富汗戰(zhàn)爭等干涉行動表明,對外干預(yù)不僅沒有改善反而在某種程度上惡化了當(dāng)?shù)厝藱?quán)狀況,給北約自身也造成了道義上的損害甚至生存危機。因此,北約“人權(quán)高于主權(quán)”的干涉主義理念,特別是軍事干預(yù)愈益不得人心。

北約出臺新戰(zhàn)略概念還有一個重要目的,即為未來北俄關(guān)系定調(diào),化解北俄沖突。北俄關(guān)系一向是北約最為重視的雙邊關(guān)系。北約因蘇聯(lián)而產(chǎn)生,但并沒有因蘇聯(lián)解體而消亡。在冷戰(zhàn)結(jié)束以來的大部分時間里,北約與俄羅斯明爭暗斗一直是國際關(guān)系中的焦點問題之一,同時與俄關(guān)系也引發(fā)了北約內(nèi)部歐美之間及歐洲盟國之間的爭吵。因此,如何處理與俄羅斯關(guān)系,使自己真正轉(zhuǎn)型為一個“后冷戰(zhàn)”組織,也成為北約必須面對的一個重要問題。由于美歐之間,歐洲盟國內(nèi)部德法等西歐國家和中東歐國家之間在對俄認(rèn)知上存有較大落差,北約很難統(tǒng)一對俄立場及統(tǒng)一制定對俄戰(zhàn)略。自美副總統(tǒng)拜登 2009年初在慕尼黑安全會議上稱要重啟美俄關(guān)系以來,美俄及北俄關(guān)系發(fā)生較大變化。北約自2008年 8月格魯吉亞與俄羅斯發(fā)生軍事沖突后,凍結(jié)了與俄羅斯方面大使級以上的接觸,包括常設(shè)的北約 -俄羅斯理事會。美俄關(guān)系改善后,2009年 3月,北約成員國外長會議決定,恢復(fù)與俄羅斯正式接觸。在 2009年 4月 3-4日的北約慶祝 60周年峰會上,北約在東擴(kuò)及部署反導(dǎo)裝置等俄極為在意的兩大主要問題上,就展現(xiàn)了較強的妥協(xié)意愿。2009年 4月 29日,中斷 8個月的北約 -俄羅斯理事會大使級會議舉行,標(biāo)志著格俄戰(zhàn)爭后北約與俄羅斯正式恢復(fù)政治對話。與此同時,隨著波蘭國內(nèi)政局的變化,以波蘭為代表的中東歐國家與俄關(guān)系也得到較大改善。此外,俄近來對改善與西方關(guān)系亦有較強意愿,提出了“現(xiàn)代化伙伴關(guān)系”等西傾主張,在伊朗核問題上加大配合歐美力度,這些均為北約重新評估與俄羅斯關(guān)系提供了有利條件。北約新戰(zhàn)略概念展現(xiàn)對俄“新思維”,一方面是因為北約在阿富汗、伊朗核問題等關(guān)鍵問題上對俄需求增大,不愿與俄關(guān)系陷入僵局;另一方面,西方也注意到,俄國內(nèi)親西方勢力呈上升之勢。皮尤調(diào)查中心最近的一份民調(diào)就顯示,40%的俄羅斯人對北約看法正面,而2009年這一比例只有 24%。①“The future of NATO”,The Economist,November 13,2010,p.27.北約改變對俄政策,加強與俄合作,即希望以此鼓勵俄國內(nèi)這一發(fā)展趨勢,特別是加強俄總統(tǒng)梅德韋杰夫在俄國內(nèi)的政治地位,以將俄更緊密地拉向西方。此外,北約還希望借新戰(zhàn)略概念的討論及通過,統(tǒng)一內(nèi)部各方對俄立場,以消除過去經(jīng)常引發(fā)北約內(nèi)部爭吵和矛盾的一個主要隱患,使北約得以能更多考慮俄羅斯之外更為緊急的現(xiàn)實及潛在威脅。

三

戰(zhàn)略概念是北約轉(zhuǎn)型的指南和行動綱領(lǐng),它的變化意味著北約將進(jìn)入一個新的發(fā)展階段,并由此為跨大西洋聯(lián)盟注入新的活力,同時西方與俄關(guān)系亦可能隨之發(fā)生較大變化。首先,北約的全球性、政治性和合作性特征將較以往更為突出,但其作為一個軍事集團(tuán)的干預(yù)性特質(zhì)不會改變。“每一次新戰(zhàn)略的提出,反映的都是北約職能的拓展和活動范圍的擴(kuò)大”,②馮仲平:“北約的演變及其發(fā)展前景”,崔立如主編:《世界大變局》,時事出版社,2010年 8月,第 131頁。北約新戰(zhàn)略概念也是如此。該戰(zhàn)略明確宣示,未來北約戰(zhàn)略重點將轉(zhuǎn)向應(yīng)對新威脅,而這些新威脅如國際恐怖主義、核擴(kuò)散、網(wǎng)絡(luò)攻擊等本質(zhì)上就是全球性的,可能出現(xiàn)在全球任何角落;北約認(rèn)為可能對自身利益和安全構(gòu)成重大威脅的地區(qū)沖突也基本上都是遠(yuǎn)在歐洲大西洋防區(qū)之外。因此,北約雖仍稱自己是一個地區(qū)性組織,但由于其戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向新威脅,活動范圍將不可避免地更為全球化。實際上,北約過去幾年來的行動已顯現(xiàn)了這一趨勢,如以救災(zāi)、反恐、緝毒、打擊有組織犯罪、維和等各種名義,在科索沃、巴基斯坦、中亞、伊拉克和阿富汗等世界各地展開行動甚至駐扎軍隊。北約新戰(zhàn)略概念總結(jié)了阿富汗戰(zhàn)爭的教訓(xùn),不再過于強調(diào)軍事實力和軍事干預(yù),而是強調(diào)“政治、民事和軍事綜合性手段”等新思維,這意味著北約未來在軍事行動特別是風(fēng)險較大的軍事行動方面會更為謹(jǐn)慎,而更多運用外交、政治及警察培訓(xùn)等民事手段。北約可能更多作為一個政治集團(tuán)出現(xiàn)在世界舞臺。此外,由于氣候變化及恐怖主義等新威脅的全球性和復(fù)雜性,北約單憑自身能力難以有效應(yīng)對,對外部世界包括非西方世界的合作需求增大,未來在合作伙伴選擇及軍事行動上將更為開放。因此,北約新戰(zhàn)略概念在意識形態(tài)色彩方面有所淡化,強調(diào)伙伴關(guān)系,聲稱要與所有相關(guān)國家和組織進(jìn)行合作。

盡管如此,這些都不表明,北約將朝非軍事化、非西方化或非意識形態(tài)方向發(fā)展。北約從根本上講是為美國維持霸權(quán)地位、為西方利益服務(wù)的工具。北約新戰(zhàn)略概念在很大程度上也是由美國主導(dǎo)的,反映了美國一貫的對外干預(yù)及外交軍事化傳統(tǒng)。以美國為首的西方國家很難放棄“人權(quán)高于主權(quán)”的干預(yù)理念。因此,北約未來不大可能放松軍事能力建設(shè)和干預(yù)性做法,包括軍事行動。其一,北約新戰(zhàn)略概念強調(diào),要積極介入全球各地的危機管理,盡管介入方式可能是政治、外交或民事手段。但在這些手段未能達(dá)到目的時,北約將采取行動,包括派出遠(yuǎn)征軍③北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 23條,p.6,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。新戰(zhàn)略概念給北約未來的干預(yù)行動提供了足夠的理論支持,如保證貿(mào)易通道安全,保護(hù)關(guān)鍵性能源基礎(chǔ)設(shè)施如石油運輸管道,以及打擊恐怖主義等都可能成為北約對外干預(yù)的借口。盡管在阿富汗戰(zhàn)爭的陰影之下,目前很難想象北約會再次對類似阿富汗這樣極復(fù)雜、極危險的對象采取軍事干預(yù)行動,但中小型的、挑戰(zhàn)性較小的干預(yù)行動增多可能不可避免。有國外學(xué)者甚至認(rèn)為,在阿拉伯世界和中亞地區(qū)還將發(fā)生大型沖突。①Mostafa Zein,“NATO:A New Strategic Concept and Many More Wars”,http://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=22035,h.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)其二,作為北約未來核心能力建設(shè)的反導(dǎo)體系看似防御性行為,但對北約外的國家而言則可能是一種進(jìn)攻信號。北約將防御伊朗導(dǎo)彈攻擊作為建設(shè)反導(dǎo)體系的主要理由,②由于土耳其反對,北約新戰(zhàn)略概念并未明確聲稱反導(dǎo)系統(tǒng)針對伊朗。參見Valentina Pop,“Turkey objects to Iran-centric Nato shield”,Euobserver,November 16,2010.而且歐美在伊朗核問題上并沒有排除軍事打擊選項,這可能刺激伊朗加快軍備發(fā)展,從而進(jìn)一步加劇中東地區(qū)的緊張關(guān)系。此外,對于北約確保自身絕對安全的行為,其他非北約國家包括北約想要拉攏的俄羅斯也可能采取相應(yīng)的反制措施。這就會在一定程度上刺激軍備競賽。其三,北約出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)軍事化苗頭。就在里斯本峰會召開前夕,北約在 11月17-18日舉行了“網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合”演習(xí);11月 4日,歐盟22個成員國與冰島、挪威和瑞士舉行了全歐首次網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)演習(xí)——“網(wǎng)絡(luò)歐洲 2010”。這些行動與美國遙相呼應(yīng)。美國國防部副部長林恩 9月在北約發(fā)表講話稱,美國要確保網(wǎng)絡(luò)安全就必須具備網(wǎng)上進(jìn)攻能力,并要求北約在這方面發(fā)揮更大作用,如建立網(wǎng)絡(luò)反導(dǎo)體系“網(wǎng)絡(luò)盾牌”等。11月 3日,美國國防部宣布“網(wǎng)絡(luò)司令部”全面運行。事實上,北約新戰(zhàn)略概念已用較大篇幅闡述了北約應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的舉措,在很大程度上體現(xiàn)了美國的意圖。北約如將網(wǎng)絡(luò)軍事化,可能會給全球網(wǎng)絡(luò)帶來更大的風(fēng)險。

其次,北約新戰(zhàn)略概念凝聚了歐美共識,在很大程度上化解了北約邊緣化甚至生存危機,給趨于松散的跨大西洋聯(lián)盟注入了新的活力?？绱笪餮舐?lián)盟最主要的特征就是軍事和安全聯(lián)盟,其中最主要的載體就是北約。61年來,北約不僅將歐美雙方從政治、軍事和安全上緊密聯(lián)系在一起,也不斷強化了歐美集體意識和命運共同體意識。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,關(guān)于北約“生存危機”的討論一直在持續(xù),特別是 2003年北約因伊拉克戰(zhàn)爭陷入其誕生以來最為嚴(yán)重的分裂危機,但北約仍生存了下來。這表明,北約仍符合歐美雙方的需要,有其生存的合理性。對美國來說,歐洲國家仍是最可靠的盟友,即使在已經(jīng)“美國化”的阿富汗戰(zhàn)場,至今仍有將近 1/3的駐阿部隊是非美國人,其中絕大部分都是歐洲人。通過北約,美國也可以在歐洲安全問題上持續(xù)發(fā)揮影響力,可以說,北約是美國控制歐洲的最主要工具,美國盡管不滿歐洲盟國的表現(xiàn),但不會輕易放棄這一有效工具。對歐洲國家來說,盡管對美需求相對減少,但在一個“不確定的世界”③北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 1條,p.2,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)里,美仍是其安全上最大的靠山,法國 2009年重返北約,目的就是確保其安全上的歸屬和依托。當(dāng)然,北約內(nèi)部還存在不少問題。如責(zé)任不均等,特別是美國一再抱怨歐洲國家不重視防務(wù),在阿富汗不出力;戰(zhàn)略上共識有限,美戰(zhàn)略重心移向亞洲,希望打造一個“全球北約”,法德等國對北約成為世界警察并不熱心,中東歐國家則看重北約“第五條款”;安全理念也不盡相同,美推崇武力,歐洲民眾則普遍反對本國參與海外軍事行動。北約新戰(zhàn)略概念沒有也不可能完全解決這些問題,但從各方在密集磋商后最終能達(dá)成妥協(xié)來看,歐美在很多重要的安全和戰(zhàn)略問題上已形成較大共識。如統(tǒng)一了對俄認(rèn)識,在這方面,美國和中東歐國家一定程度上是接受了法、德等西歐國家的主張,基本統(tǒng)一了各成員國對威脅的認(rèn)知;在威脅應(yīng)對方式上,同意建設(shè)覆蓋全部北約領(lǐng)土的反導(dǎo)系統(tǒng)等。這都表明,關(guān)鍵時刻,美國、中東歐國家和西歐國家在這些曾引發(fā)彼此極大分歧的問題上最終均能克服分歧,找到共識,顯示了北約較大的韌性。未來隨著西方相對實力的繼續(xù)下降及非西方世界的加速崛起,以及各種新威脅和新挑戰(zhàn)的加大,歐美雙方“命運共同體”意識將更為強烈,也將更需要北約在“不確定的世界中”確保自身利益和安全。

第三,北俄及西方與俄關(guān)系將進(jìn)入一個對抗減少和合作增多的新階段,但雙邊關(guān)系發(fā)展仍難以一帆風(fēng)順。北約新戰(zhàn)略概念所展現(xiàn)的對俄“新思維”不是西方為簡單爭取俄在諸如阿富汗等問題上合作的權(quán)宜之計,反映的是西方國家欲以合作促演變、最終將俄納入西方軌道的對俄新戰(zhàn)略。同樣,俄當(dāng)前采取的親西方政策,也不是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機、促進(jìn)本國現(xiàn)代化發(fā)展的簡單的策略性調(diào)整,它反映了俄欲以接觸甚至融入西方進(jìn)而改造西方的長遠(yuǎn)考慮。俄對北約已有更現(xiàn)實的認(rèn)知,即北約不可能按照俄的意愿而消失,既然不能消滅它,與其更緊密的合作,參與其決策,甚至加入這一組織,可能比對抗更符合俄利益。正是在這一思想指導(dǎo)下,俄對北約新戰(zhàn)略概念也做出了較為積極的回應(yīng)。在里斯本峰會期間舉行的北約 -俄羅斯峰會因此取得較大進(jìn)展。北俄雙方簽署了針對 21世紀(jì)共同安全挑戰(zhàn)的聯(lián)合評估報告,并就導(dǎo)彈防御和阿富汗等問題達(dá)成合作協(xié)議。關(guān)于北約導(dǎo)彈防御系統(tǒng),北俄雙方專家將很快啟動可行性研究。俄在阿富汗問題上也將給北約提供更多幫助,將允許北約“非致命性”軍事及后勤物資過境俄進(jìn)出阿富汗。雙方還計劃在 2011年聯(lián)合建立直升機維修信托基金,以提高阿富汗空軍直升機飛行部隊的能力,俄還將向阿富汗軍隊出售 21架直升機?？梢灶A(yù)見,隨著北約與俄關(guān)系的持續(xù)改善,雙方合作還會增多,緩和也將取代對抗成為北俄關(guān)系的常態(tài)。特別值得指出的是,歐俄關(guān)系可能會有進(jìn)一步的發(fā)展。美俄及北俄關(guān)系改善很大程度上是德法意等歐洲國家推動的結(jié)果,這些國家對俄敵意相對較少,并真正認(rèn)為歐洲安全問題的解決需要俄的參與,對俄所提歐洲新安全架構(gòu),這些國家反應(yīng)相對更為積極,也更愿意在沒有美國參與的情況下與俄合作解決歐洲安全問題。如 2010年 10月 18-19日,法國總統(tǒng)薩科齊、德國總理默克爾和俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在時隔 5年之后再次舉行了三國峰會,就歐洲安全問題及歐俄、北俄合作等問題進(jìn)行了探討。北俄關(guān)系改善將給歐俄關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造一個更好的環(huán)境,歐盟在發(fā)展對俄關(guān)系上將較少受北約及美國的制約,更能進(jìn)行自主外交。俄也同樣非常重視對歐關(guān)系,將歐視為俄現(xiàn)代化最可能也最可靠的保障。因此,雙邊關(guān)系存在較大的發(fā)展空間。

盡管如此,也應(yīng)注意到,北約與俄之間根深蒂固的相互猜疑很難完全消除,長期性問題如戰(zhàn)略互信等仍然存在。雙方實際上仍將彼此視為應(yīng)重點防范的對象。在俄羅斯方面,俄 2010年 2月公布的軍事學(xué)說仍強調(diào),美國和北約對俄構(gòu)成了威脅。在北約方面,2009年 2月,愛沙尼亞法院以叛國罪判處一名前愛沙尼亞國防部官員 12年監(jiān)禁,該官員被指向俄提供了超過 2000頁的關(guān)于北約及其他方面的情報。2009年 4月 29日,就在北約 -俄羅斯理事會大使級會議舉行的當(dāng)天,北約以牽涉一起間諜案為由,驅(qū)逐了兩名俄駐北約代表處外交官。北約新戰(zhàn)略概念雖表示尋求與俄建立真正的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,但宣示性意味較強,實質(zhì)上仍將俄視為對手和潛在威脅,如要求俄撤走部署在北約成員國邊境的大量戰(zhàn)術(shù)性核武器,并聲稱北約未來減少部署在歐洲的核武器需以俄相應(yīng)減少其部署在歐洲地區(qū)的核武器作為條件①北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 26條,pp.7-8,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)。新戰(zhàn)略概念所提網(wǎng)絡(luò)威脅、能源安全等新威脅,也有很強的針對俄羅斯的意味。②參見北約新戰(zhàn)略概念:Active Engagement,Modern Defence,第13條,p.4,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上網(wǎng)時間:2010年 12月 3日)此外,在反導(dǎo)問題上,俄雖表示參與北約反導(dǎo)計劃,但從根本上講是反對這一計劃的。它聲稱,如俄不能以平等身份參與北約反導(dǎo)計劃,俄寧愿不參加,并實施自己的對應(yīng)計劃。俄總統(tǒng)梅德韋杰夫 2010年 11月30日向議會發(fā)表國情咨文時向西方發(fā)出警告,北俄“或者就反導(dǎo)問題達(dá)成協(xié)議,建立真正共同的合作機制,或者開始新一輪軍備競賽。我們必須做出部署新打擊力量的決定?！雹鄹ダ谞枴に髀寰S約夫:“俄羅斯用新一輪軍備競賽威脅美國 ”,[俄]《生意人報 》,2010年 12月 2日。特別是在前蘇地區(qū)問題上,北約包括歐盟都與俄存在較大的認(rèn)知差距,俄認(rèn)為自己在這一地區(qū)有特殊利益,西方對之則不愿承認(rèn)。2009年 5月 6日至 6月 1日,北約部分成員國及其伙伴關(guān)系國在格魯吉亞舉行了為期三個星期、兩個系列的軍事演習(xí),對俄就有濃厚的警告意味。這些均表明,盡管從短期來看,西方與俄合作的一面加強,但由于長期性根本問題的存在,西方與俄關(guān)系真正的重大突破尚需時日。○

(責(zé)任編輯:張浩)

[作者介紹]張健,中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所副所長、副研究員,主要從事歐洲一體化和歐盟外交等研究。