焦偉杰

(首都師范大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院,北京 100048)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)的耕地保護(hù)問(wèn)題

焦偉杰

(首都師范大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院,北京 100048)

隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,我國(guó)在建設(shè)用地迅速增加的同時(shí),出現(xiàn)了耕地面積持續(xù)減少、耕地質(zhì)量降低及利用效率不高、生態(tài)環(huán)境受到破壞等問(wèn)題。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地,是我國(guó)的基本國(guó)策之一。為了達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)采取如下對(duì)策:不斷完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán),建立耕地保護(hù)新機(jī)制;積極培育城鎮(zhèn)土地市場(chǎng),形成科學(xué)的耕地價(jià)值評(píng)估體系;明確耕地保護(hù)目標(biāo)體系,形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。

城鎮(zhèn)化;土地資源管理;耕地保護(hù)

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已取得了極大的成就,人民生活水平不斷提高。“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”是我國(guó)“十一五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分。我國(guó)政府向來(lái)注重耕地保護(hù),確立了十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。但當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀,不僅耕地?cái)?shù)量不斷下降,耕地質(zhì)量、耕地環(huán)境也沒(méi)有得到明顯改善,耕地流失現(xiàn)象未能得到遏制。隨著城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)擴(kuò)展與耕地資源的矛盾將會(huì)更加突出。為此,必須加強(qiáng)土地資源管理,維護(hù)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡,促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)的影響效應(yīng)

據(jù)國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì),“2008年我國(guó)耕地保有量為18.257億畝,耕地總減少量為373.4萬(wàn)畝,而其中建設(shè)占用耕地287.4萬(wàn)畝,約占總減少量的76.97%,同期土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地344.4萬(wàn)畝,全年凈減少耕地29萬(wàn)畝?！盵1]根據(jù)城市化發(fā)展規(guī)律,我國(guó)已進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期,城市建設(shè)用地需求增大,尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),供需比例高達(dá)1∶30,耕地面積的變動(dòng)也十分頻繁,這種變動(dòng)會(huì)給目前日趨緊張的耕地資源帶來(lái)影響。

城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地既有正面效應(yīng),又有負(fù)面效應(yīng)。城市化發(fā)展對(duì)耕地的負(fù)面影響,表現(xiàn)在當(dāng)城市化水平較低時(shí),城市擴(kuò)展的方式是以擴(kuò)大土地面積的外延式發(fā)展為主,城市化建設(shè)用地外延增長(zhǎng)必然占用大量耕地。這通常伴隨著耕地總量的減少,耕地質(zhì)量的下降,產(chǎn)生“吃飯和建設(shè)”的矛盾。同時(shí),耕地減少,又導(dǎo)致大量剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn),給城市帶來(lái)壓力。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè),城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)全國(guó)耕地占用的貢獻(xiàn)率在10%～40%之間,該比率雖然不高,但由于城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的特點(diǎn),即其所占用的都是城市邊緣質(zhì)量好的良田,因而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)資料表明,城鎮(zhèn)化每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn),城市建成區(qū)面積擴(kuò)大10.2萬(wàn)公頃,耕地減少41萬(wàn)公頃,對(duì)于我國(guó)目前1.22億公頃的耕地總面積而言,這不是一個(gè)小數(shù)目。由此可見(jiàn),城市化的發(fā)展會(huì)對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)和糧食安全產(chǎn)生巨大的影響。

城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地的正面效應(yīng)則表現(xiàn)為城市本身就是集約化的空間組織形式,從理論上說(shuō),農(nóng)村人口城市化應(yīng)能使耕地面積保持動(dòng)態(tài)平衡,雖然城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鎮(zhèn)人口的增加必然要占用相應(yīng)的居住用地、交通用地,但在既定的人口總量條件下,鄉(xiāng)村人口的人均占地面積大于城鎮(zhèn)人口,人口城鎮(zhèn)化不僅不會(huì)占用更多的土地,還會(huì)節(jié)約土地。隨著城市化的發(fā)展,城市土地利用方式還會(huì)由粗放型利用逐步轉(zhuǎn)化為更加集約型。這是由于城市規(guī)模擴(kuò)大后,城市的中心功能增強(qiáng),地價(jià)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用所致。與農(nóng)村人均用地相比較,城市土地集約度較高。

表1 1997～2003年我國(guó)城市化水平與耕地面積凈減少數(shù)量變化

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)耕地狀況及其突出問(wèn)題

1.耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少,城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地問(wèn)題嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)土地利用模式產(chǎn)生了深刻影響。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展占用了大量耕地,城鎮(zhèn)化水平的提高伴隨著城市建成區(qū)面積的擴(kuò)大和耕地的減少。統(tǒng)計(jì)資料表明,1978～1994年16年間,我國(guó)城市化水平由17.92%提高到28.62%,城市建成區(qū)面積由8842平方公里擴(kuò)大到20465平方公里,耕地面積由9938.95萬(wàn)公頃減少到9490.6萬(wàn)公頃。20世紀(jì)90年代興起的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”則造成了大量的耕地浪費(fèi)和土地閑置。而隨著城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口的增加,城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展將進(jìn)一步加快。

比如2001～2008年,我國(guó)耕地面積持續(xù)減少, 2008年與2001年相比,耕地減少了將近0.9億畝。造成耕地減少的原因主要是建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕以及災(zāi)毀。這八年間每年建設(shè)占用耕地基本在14～23萬(wàn)公頃之間,而且2005年以來(lái)有逐年上升的趨勢(shì),所占比重也在逐年增大,其中2007年為耕地減少面積的80%,2008年則為耕地減少面積的77%?！俺擎?zhèn)擴(kuò)展造成耕地面積減少最多的是江蘇、山東、河南、河北和廣東等省,而這些地區(qū)是我國(guó)的重要的糧食產(chǎn)區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地較多,占全國(guó)占用耕地的50.99%;其次是北京、浙江、四川、廣西和上海,占全國(guó)的22.85%?！盵2]

2.現(xiàn)存耕地質(zhì)量降低,城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用的耕地利用效率不高

第一,城鎮(zhèn)建設(shè)占優(yōu)補(bǔ)劣。建設(shè)所占用的耕地,大多是城郊的良田或菜地,土壤肥沃,熟化程度高;而補(bǔ)的地大多是新開(kāi)發(fā)的荒地或?yàn)┩?或者是經(jīng)平整的廢棄地、宅基地等,在質(zhì)量上和產(chǎn)出率上都很難跟建設(shè)所占耕地相比。據(jù)有關(guān)測(cè)算,大約3畝新開(kāi)墾地才相當(dāng)于1畝老耕地的效用。

第二,城鎮(zhèn)建設(shè)中土地粗放利用,耕地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。受“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”的影響,各地普遍在城鎮(zhèn)外圍大搞開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū),但限于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力不足,許多開(kāi)發(fā)區(qū)資金、項(xiàng)目得不到落實(shí),致使大量耕地占而不用。而部分地區(qū)雖然開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目得到落實(shí),但由于地價(jià)低廉,缺少經(jīng)濟(jì)約束,因而建設(shè)用地顯得“大手大腳”,造成耕地使用中的大量閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

第三,大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,致使耕地大面積拋荒。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展,城鎮(zhèn)需要大量勞動(dòng)力補(bǔ)給。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收成不穩(wěn),基礎(chǔ)設(shè)施不完善,加上糧食生產(chǎn)效益較低下,因此大量農(nóng)村勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工,造成大面積農(nóng)村耕地拋荒。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),“重慶市忠縣三匯鎮(zhèn)2004年有耕地2273.6公頃,人口32158人,人均耕地僅約0.072公頃,而目前該鎮(zhèn)耕地拋荒面積約為140公頃,占耕地總面積的6.2%,其中常年拋荒和季節(jié)性拋荒的土地分別為86.7公頃、53.3公頃,分別占拋荒土地總面積的62%、38%。該鎮(zhèn)土地拋荒面積與2003年同期相比增長(zhǎng)了46%,且仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。”[3]即使有些地方?jīng)]有出現(xiàn)拋荒,農(nóng)民也是兼業(yè)經(jīng)營(yíng),或留下老、弱、婦等耕種,在很大程度上是粗放經(jīng)營(yíng),甚至是掠奪式經(jīng)營(yíng),造成地力下降。

3.耕地污染嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境受到影響

近些年城市化和工業(yè)化發(fā)展加快,帶動(dòng)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)超常規(guī)擴(kuò)張,引起了耕地污染和生態(tài)破壞。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),由于受工業(yè)污水、固體廢棄物等污染,水、土地、空氣環(huán)境不斷惡化,受污染的農(nóng)田面積達(dá)到1000萬(wàn)公頃。同時(shí)由于水土流失、沙化、酸化、鹽漬化,耕地質(zhì)量也不斷下降。據(jù)相關(guān)專家研究,由于耕地?cái)?shù)量的減少、質(zhì)量的降低以及耕地面積變化的區(qū)域差異(東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地大量減少,東北和西北耕地后備資源開(kāi)發(fā)加劇),我國(guó)耕地重心由東南向西北移動(dòng),導(dǎo)致耕地生態(tài)質(zhì)量下降,生態(tài)環(huán)境受到影響。

據(jù)專家預(yù)測(cè),到2030年,我國(guó)人口會(huì)達(dá)到峰值16億。按人均每年需要糧食420公斤計(jì)算,全國(guó)的糧食消費(fèi)量為7.12億噸。充分考慮各種生產(chǎn)條件后,需要耕地1.31億公頃,而2008年我國(guó)耕地為1.22億公頃,可開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源約為600萬(wàn)公頃,耕地缺口至少達(dá)450萬(wàn)公頃。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的對(duì)策思路

加快城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí),是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀需要,也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?。因?必須走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,即按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí),又必須高度重視耕地保護(hù)問(wèn)題,從而達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

1.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán),建立耕地保護(hù)新機(jī)制

在這方面,應(yīng)采取以下多種有效措施:加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,依法確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體,賦予農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以財(cái)產(chǎn)權(quán)地位,為耕地保護(hù)提供必要的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為,優(yōu)化集體土地配置,促進(jìn)土地集約高效利用。積極推進(jìn)市地和農(nóng)地收購(gòu)儲(chǔ)備制度,努力盤活閑置土地,顯化土地資產(chǎn),提高土地利用率,緩解新增建設(shè)用地對(duì)耕地的壓力。完善耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度,加強(qiáng)新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)收繳與使用管理,保證費(fèi)用足額征收到位,切實(shí)發(fā)揮抑制新增建設(shè)用地機(jī)制的作用。

2.積極培育城鎮(zhèn)土地市場(chǎng),形成科學(xué)的耕地價(jià)值評(píng)估體系

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總目標(biāo)的確立和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的不斷發(fā)育,市場(chǎng)行為主體日益多元化,利益分配主體日益復(fù)雜化。在這種情況下,以市場(chǎng)機(jī)制為主配置城鎮(zhèn)稀缺的土地資源已成為不二選擇。為此,應(yīng)當(dāng)將土地有形市場(chǎng)引到鄉(xiāng)鎮(zhèn),逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍,改變單一的“征地-開(kāi)發(fā)-出讓-轉(zhuǎn)讓”的市場(chǎng)運(yùn)行模式,采用包括國(guó)有土地租賃、集體土地入市等多樣化的供地方式,對(duì)小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)和統(tǒng)一管理”的管理模式,以形成由國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存構(gòu)成的小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。

從現(xiàn)狀來(lái)看,農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異,尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是,耕地不僅具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能,還具有重要的社會(huì)保障和生態(tài)建設(shè)的功能。從全社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看,應(yīng)將耕地的社會(huì)保障及生態(tài)建設(shè)等方面的非市場(chǎng)價(jià)值納入政策決策框架之中,科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值,建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制,促使耕地保護(hù)外部性內(nèi)在化。同時(shí),推進(jìn)土地征用制度改革,以提高土地征用成本,抑制耕地的高速占用行為。

3.明確耕地保護(hù)目標(biāo)體系,形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

耕地保護(hù)是確保我國(guó)糧食安全的主要手段。我國(guó)有8億人口在農(nóng)村,耕地不但是農(nóng)民的生產(chǎn)要素和衣食之源,而且為農(nóng)民的生存承擔(dān)著社會(huì)保障功能,同時(shí)也關(guān)系著我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)還是一個(gè)生態(tài)大國(guó),耕地保護(hù)為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與改善也發(fā)揮著重要作用,事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?jiàn),耕地保護(hù)的目的是一個(gè)由實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系?！案乜偭縿?dòng)態(tài)平衡目標(biāo)要轉(zhuǎn)變?yōu)楦刭Y源耕作能力動(dòng)態(tài)平衡的政策目標(biāo),確定耕地保護(hù)數(shù)量。要以為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基本保障為目標(biāo),加強(qiáng)耕地利益中的環(huán)境保護(hù),并建立耕地資源占用和開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,以提高土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。”[4]

總之,在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,會(huì)有大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口,城鎮(zhèn)的空間會(huì)隨之?dāng)U大,建設(shè)占用耕地速度也會(huì)加快,因此必須合理控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模,協(xié)調(diào)耕地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系,推進(jìn)城市綜合管理,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃,從而達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2008.

[2]田光進(jìn)等.中國(guó)城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地的遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)[J].自然資源學(xué)報(bào),2002,(4).

[3]熊祥強(qiáng),沈燕,廖和平.農(nóng)村土地拋荒問(wèn)題的調(diào)查與分析——以重慶市忠縣三匯鎮(zhèn)為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2006,(11).

[4]邵建英,陳美球.耕地保護(hù)的外部性[J].廣東土地科學(xué),2006,(3).

F301.21

A

1008-6382(2010)01-0047-04

2010-01-03

焦偉杰(1983-),男,河南中牟人,首都師范大學(xué)碩士研究生,主要從事社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論研究。

(責(zé)任編輯 冉 紅)