喻 鋒

歐洲地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其運(yùn)作方式*

喻 鋒

派駐地方性常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)是地方政府管理過(guò)程當(dāng)中比較普遍的一種管理模式。各種形式的常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)推動(dòng)了地方政府與國(guó)家乃至超國(guó)家實(shí)體的聯(lián)絡(luò)溝通、決策公關(guān)、社會(huì)交際和信息資源交換等,在更高層級(jí)的政治體系當(dāng)中致力于實(shí)現(xiàn)地方的利益和價(jià)值訴求。這就為地方政治發(fā)展拓展了新的空間,也在一定程度上對(duì)傳統(tǒng)的“中央—地方”關(guān)系作出了新的推演。

地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu);中央-地方關(guān)系;分權(quán);歐洲;啟示

地方是國(guó)家行政區(qū)劃的重要單元,也是政府管理的重要層級(jí),其與中央政府之間存在著財(cái)政上的供給保障關(guān)系權(quán)能上的分配與共享關(guān)系還有行政上的管轄關(guān)系以及政策過(guò)程上的承繼關(guān)系等。長(zhǎng)久以來(lái),為了克服時(shí)空距離和通訊不便以及信息不對(duì)稱等固有缺陷,加強(qiáng)地方與中央之間的信息溝通、政策反饋、政治參與并為本地的發(fā)展?fàn)幦「噘Y源,同時(shí)在中央層面確保本地方利益的實(shí)現(xiàn)并保存地方特色,各國(guó)的地方實(shí)體大多采用在中央派駐常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)的方式,確保地方與中央的聯(lián)系。在實(shí)踐當(dāng)中,歐洲國(guó)家的地方實(shí)體在探索派駐地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)參與更高層次的政策進(jìn)程方面作出了卓有成效的嘗試,為現(xiàn)如今地方政治的發(fā)展拓展了新的空間,具有不少借鑒意義。

一、一體化、分權(quán)與地方自治:歐洲地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)發(fā)展的背景

歐洲有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的地方政治發(fā)展史,也是地方理念不斷萌生和演進(jìn)的“試驗(yàn)場(chǎng)”。傳統(tǒng)的憲政分權(quán)體制在確保地方政府對(duì)中央政府歸屬和服從的前提下保持了地方特性。全球化背景下的地方政治發(fā)展則不僅強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化(decentralization)為導(dǎo)向的地方性權(quán)力和自主管理能力,而且倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與民營(yíng)企業(yè)組織之間、政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系①Richard C.Box.Citizen Governance:Leading American Communities into the21st Century.Thousand Oaks:Sage Publications,1998.pp.66-67.。相對(duì)于面臨著職權(quán)被削弱、分散化或“碎片化”的中央政府而言,地方政府開(kāi)始提出更多具有本土關(guān)懷的利益和價(jià)值訴求,并進(jìn)而通過(guò)各種方式參與其中,特別是在提升地方競(jìng)爭(zhēng)力方面所扮演的角色變得越來(lái)越引人注目。在當(dāng)今世界,聯(lián)邦制與單一制國(guó)家的中央與地方權(quán)力關(guān)系雖有不同,然而兩者都共同面臨“地方分權(quán)”的新趨勢(shì),傳統(tǒng)的中央與地方權(quán)力關(guān)系逐漸改變。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地細(xì)化和具體執(zhí)行,因此地方政府實(shí)際上是部分地參與了中央政府的政策制定,分享了中央政府的權(quán)力②朱孔武:《地方參與中央決策的法治建構(gòu)——以整頓地方政府駐京辦為例》,載《法學(xué)論壇》2009年2期。。由此,地方主義(localism)的特質(zhì)在現(xiàn)時(shí)代的區(qū)域與地方發(fā)展當(dāng)中得到了充分的顯現(xiàn)。與過(guò)去不同的是,現(xiàn)時(shí)代的地方主義有了更多憲政和法律意義上的支撐,而不僅僅流于一種思潮或者學(xué)理主張。

歐洲范圍內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家在長(zhǎng)久以來(lái)的歷史進(jìn)程中都蘊(yùn)積著影響深遠(yuǎn)的地方理念,尤其是像德國(guó)和瑞士的聯(lián)邦諸州,西班牙的巴斯克、法國(guó)的科西嘉、比利時(shí)的弗萊芒語(yǔ)區(qū)等具有鮮明地域特征和自治傳統(tǒng)的地方。二戰(zhàn)結(jié)束后,特別是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入全球化時(shí)代以來(lái),國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)的結(jié)構(gòu)都經(jīng)歷了不小的變化,越來(lái)越多的非國(guó)家主體開(kāi)始形成對(duì)民族國(guó)家體制的有效補(bǔ)充甚至于一定程度上的修正和制約,而地方的力量也借著歐洲一體化的浪潮開(kāi)始跳出傳統(tǒng)的主權(quán)和行政區(qū)劃的局限,出現(xiàn)了“地方的復(fù)興”(revival of locality)③Michelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford University Press,2007.p.73.。其具體表現(xiàn)為二戰(zhàn)后歐洲一些地方的自治甚至獨(dú)立訴求(如英國(guó)的蘇格蘭、西班牙的巴斯克地區(qū)和加泰羅尼亞地區(qū))、聯(lián)邦制的普遍興起④在歐洲,聯(lián)邦制向來(lái)有著久遠(yuǎn)的傳統(tǒng),歐洲聯(lián)邦制國(guó)家的數(shù)量也不少,即便是像比利時(shí)、奧地利、瑞士這樣國(guó)土面積非常有限的國(guó)家,出于尊重地方和語(yǔ)言特性的考慮也采用了聯(lián)邦制。參見(jiàn)王麗萍《論聯(lián)邦制國(guó)家的特征與類(lèi)型》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第1期。、少數(shù)語(yǔ)言權(quán)利的伸張(如瑞士的拉丁羅曼語(yǔ))等,而且這種地方復(fù)興的趨勢(shì)在二戰(zhàn)之后愈演愈烈。

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,受政府失靈及財(cái)政危機(jī)的影響,治理理念開(kāi)始在西方國(guó)家興起,同時(shí)地方政府的職能也發(fā)生了一系列變化,開(kāi)始“從地方政府管理轉(zhuǎn)向地方治理”(from local government to local governance)。起初這一變化只是發(fā)生在西德、奧地利和瑞士等有著濃厚地方分權(quán)和自治傳統(tǒng)的國(guó)家,后來(lái)伴隨著許多歐洲國(guó)家內(nèi)部分權(quán)制的改革浪潮而逐漸推開(kāi)⑤參見(jiàn)人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇“海外廣角”專區(qū)2004年6月25日以“地方區(qū)域治理新思維”為主題的中法學(xué)者討論,http://www.people.com.cn/GB/32306/32313/32330/2598244.html.。分權(quán)制改革的核心就是中央與地方權(quán)能的重新分配,以實(shí)現(xiàn)中央和地方在權(quán)力配置上的平衡。在這一波分權(quán)制的改革浪潮中,歐洲新的地方自治和管理機(jī)構(gòu)相繼建立。地方實(shí)體作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的功能性政治和管理空間,擁有負(fù)責(zé)規(guī)劃和實(shí)施國(guó)家政策法律的職能機(jī)構(gòu);同時(shí)也是一個(gè)文化的空間,繼承著種族和文化的特質(zhì);它們不僅在國(guó)家政治生活中延續(xù)自治傳統(tǒng)或者重新塑造地方的獨(dú)特功能,甚至已經(jīng)開(kāi)始與超國(guó)家層面的機(jī)制發(fā)生聯(lián)系。在這種背景下,歐洲的地方政府也日益成為民族國(guó)家內(nèi)政乃至歐洲政治空間當(dāng)中一道獨(dú)特的風(fēng)景線,直接參與歐洲一體化的各項(xiàng)重要議程①Les Régions dans la construction del’Europe.Actes du séminaire organiséparl’Assemblée des Régionsd’Europe et le Conseil Régionald’Alsace.Strasbourg,le 22 mai 1996,p.71.。

到如今,歐盟作為當(dāng)今世界一體化程度最高、經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展和社會(huì)生態(tài)最為成熟的區(qū)域性共同體,已被公認(rèn)為是當(dāng)今區(qū)域治理的典范。歐盟已經(jīng)不是多層級(jí)治理模式的“三明治”體系,而是一種多層次、多重組織間網(wǎng)絡(luò)治理體系②[德]貝婭特·科勒-科赫等:《歐洲一體化與歐盟治理》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版,第23-25頁(yè)。。一體化進(jìn)程中公共議程的多樣性決定了治理的多層次特性,通過(guò)多層結(jié)構(gòu)的分散治理要比以國(guó)家為中心的壟斷更具有優(yōu)越性;正是由于基于分權(quán)制設(shè)計(jì)的治理能夠更好地滿足來(lái)自于超國(guó)家、成員國(guó)、地方和公民的多樣性偏好,能夠更好地促進(jìn)各個(gè)層級(jí)之間的有效競(jìng)爭(zhēng),才能形成機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力。在今天整個(gè)歐盟多層治理結(jié)構(gòu)中,地方層級(jí)占據(jù)著獨(dú)特的地位和作用,它們包括各聯(lián)邦國(guó)家的組成部分(比如德國(guó)的各州)、單一制國(guó)家的地方(比如法國(guó)的科西嘉)以及若干海外飛地(如法國(guó)的海外省、英屬維爾京群島)、特殊區(qū)域(如丹麥的格陵蘭地區(qū)、比利時(shí)的弗萊芒語(yǔ)區(qū)等)。它們是一個(gè)獨(dú)立的功能性政治和管理空間,擁有負(fù)責(zé)規(guī)劃和實(shí)施歐盟及其成員國(guó)政策法律的職能機(jī)構(gòu);同時(shí),也是一個(gè)文化的空間,繼承著種族和文化的特質(zhì)。總之,歐洲的地方作為歐盟多層治理體系中一個(gè)不可或缺的基本層級(jí),直接面向公民個(gè)體,倡導(dǎo)直接政治參與,其本身已經(jīng)構(gòu)成了歐盟治理的重要維度。

二、歐洲地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度基礎(chǔ)

按照歐洲學(xué)者的分法,根據(jù)地方實(shí)體所屬國(guó)家的憲政結(jié)構(gòu)及其在國(guó)家制度體系中的地位和權(quán)利,地方政府實(shí)體可以大體分為兩大類(lèi):憲政性地方實(shí)體和非憲政性地方實(shí)體。因其在獨(dú)立自主性、自治傳統(tǒng)以及歷史淵源等方面的差別,這兩類(lèi)地方實(shí)體參與各自國(guó)家內(nèi)政的方式和效能有著顯著區(qū)別,相應(yīng)的,其參與歐盟事務(wù)的方式和能力也不盡相同。憲政性地方實(shí)體主要指復(fù)合制國(guó)家當(dāng)中的地方性組成部分,以及部分單一制國(guó)家中享有較高法理或事實(shí)上的自治權(quán)的地方和區(qū)域,比如比利時(shí)各省、英國(guó)的各地方分權(quán)當(dāng)局(主要指蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭等),西班牙的自治區(qū)以及法國(guó)的海外省等。這些地方實(shí)體大多擁有獨(dú)立的憲法和法律體系,其法律地位及其與中央的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在國(guó)家憲法中有著明確的規(guī)定,自立一套獨(dú)立的行政和司法系統(tǒng),享有獨(dú)立的財(cái)政。

歐盟的廣大地方實(shí)體之所以通過(guò)各種方式積極參與歐盟事務(wù),其原動(dòng)力即在于歐盟的政策觸角業(yè)已直接觸及地方層級(jí),其政策實(shí)施深刻影響著地方的利益與福祉。特別是在全球新區(qū)域主義的影響下,地方分權(quán)和地方治理運(yùn)動(dòng)在歐盟及其成員國(guó)深入人心①Charis Ansell.“The Networked Polity:Regional Development in Western Europe”,Governance:An International Journal of Policy and Administration,2000,Vol.13,No.3,p.313.。近年來(lái)歐洲范圍內(nèi)普遍興起的分權(quán)化改革浪潮又進(jìn)一步增強(qiáng)了地方實(shí)體要求其國(guó)家政府在一體化進(jìn)程中表達(dá)其政策偏好的能力②Loughlin,J.,“Introduction:the transformation of the Democratic State in Western Europe”,in John Loughlin(ed.)Subnational Democracy in the European Union:Challenges and Opportunities.Oxford,Oxford University Press,2001.p.18.。

首先,大多數(shù)的歐盟決策和立法機(jī)構(gòu)在其政策的執(zhí)行當(dāng)中涉及地方政府,由此,一系列政策執(zhí)行主體就尋求參與政策進(jìn)程的塑造。據(jù)統(tǒng)計(jì),地方立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的法案當(dāng)中有60%-80%淵源于歐盟的立法③Greenwood,J., InterestRepresentationintheEuropeanUnion,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2003.p.231.。

其次,地方實(shí)體在一體化進(jìn)程中所付出的政治和經(jīng)濟(jì)成本顯然要高于成員國(guó)中央政府。在一體化進(jìn)程當(dāng)中,主權(quán)國(guó)家向歐盟讓渡的權(quán)力既有來(lái)源于中央政府的權(quán)力,也有來(lái)源于地方的自治權(quán)力,二者同處于一國(guó)憲政體制之下。但是,中央政府在讓渡特定權(quán)能的同時(shí)也獲得了一定形式的補(bǔ)償,而地方當(dāng)局并沒(méi)有類(lèi)似的交換收益。例如,在歐共體理事會(huì)的相關(guān)決策中,來(lái)自成員國(guó)中央政府的代表直接參與其中,而地方政府當(dāng)局并沒(méi)有獲得這種直接的發(fā)言權(quán)和表達(dá)自身意愿的機(jī)會(huì),也就無(wú)法主張本地的特殊利益。毫無(wú)疑問(wèn),憲政分權(quán)體制賦予了地方當(dāng)局以特定的權(quán)力,它們顯然不希望自己在一體化進(jìn)程中被剝奪這些權(quán)力④Goss.S.Making LocalGovernance Work:Networks,Relationships and the Management of Change,New York:Palgrave.2001,pp.34-35.。

再次,歐盟的地方當(dāng)局派駐常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)也體現(xiàn)了民主原則,地方參與實(shí)際上也是公眾參與的要求。公眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項(xiàng)基本的公民權(quán)利,也是民主政治的重要標(biāo)志之一?！懊裰鞯某叨取笨梢酝ㄟ^(guò)公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來(lái)衡量,民主政治最重要的就是在公共政策中體現(xiàn)民意。

最后,從地方領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人政治意愿來(lái)講,他們也“總是更愿意去提供那些僅有益于轄區(qū)公民利益的服務(wù),或那些有益于地方經(jīng)濟(jì)的服務(wù)……而且總是更傾向于去提供那些有益于政治升遷的公共服務(wù)”⑤張志紅:《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》,天津人民出版社2005年版,第402頁(yè)。,因此地方政治精英希冀在更高層次上實(shí)現(xiàn)自己的政治抱負(fù)也推動(dòng)了歐洲地方當(dāng)局對(duì)于歐洲事務(wù)的參與。除了上述原因之外,從民族國(guó)家所主導(dǎo)的政治舞臺(tái)中逐漸淡出的地方層面的語(yǔ)言、文化在一體化進(jìn)程中煥發(fā)出新的光彩,這也是驅(qū)動(dòng)地方對(duì)于歐盟事務(wù)積極參與的內(nèi)在文化動(dòng)力。

歐洲不僅是民族國(guó)家的歐洲,也是歐洲人的歐洲,也還是屬于“地方的歐洲”(Europe of regions),地方在歐洲一體化進(jìn)程中已經(jīng)成為一股顯著的力量。20世紀(jì)90年代中后期,隨著地方委員會(huì)的建立以及《馬約》第203條對(duì)于地方參與理事會(huì)決策權(quán)規(guī)定的出臺(tái),歐洲地方政治的發(fā)展以及地方實(shí)體對(duì)于歐洲事務(wù)的參與迎來(lái)了一個(gè)高潮。這一時(shí)期,各種形式的地方實(shí)體紛紛登上布魯塞爾的歐盟政治大舞臺(tái)。時(shí)至今日,保持對(duì)于歐盟事務(wù)適當(dāng)?shù)暮陀行У膮⑴c仍然是歐盟地方行為體的基本任務(wù)之一。

地方行為體參與歐盟事務(wù)的能力、程度和效果在很大程度上有賴于這些地方自身的權(quán)能和自主性;而且地方行為體已經(jīng)開(kāi)始對(duì)歐盟事務(wù)實(shí)施有效的干預(yù),比如地方實(shí)體在歐盟制憲進(jìn)程中所發(fā)揮的實(shí)際作用。由于全球化的地方自治潮流和歐洲地方自治的傳統(tǒng),在歐盟立憲過(guò)程中,地方和地區(qū)在大歐洲的民主架構(gòu)中發(fā)出了強(qiáng)有力的聲音,使歐洲立憲者對(duì)地方和地區(qū)的權(quán)利、利益和地位給予了充分的重視。除歐盟憲法外,在歐盟各種憲法性文本中,不斷地加進(jìn)有關(guān)地方自治和保障地區(qū)權(quán)利和地位的條款,從而在歐盟層面上形成了一套較為完整的地方自治制度框架①談志林:《從歐盟的憲政結(jié)構(gòu)看中國(guó)地方自治的制度變遷》,載《理論與改革》2004年第2期。。在過(guò)去數(shù)十年中,特別是在最近有關(guān)歐盟制憲進(jìn)程的辯論當(dāng)中,一些歐盟的地方政府當(dāng)局(特別是德國(guó)的一些州)一直呼吁加強(qiáng)自我保護(hù)、抵制歐盟對(duì)它們決策權(quán)力的侵蝕。其主張之一就是建立一份“權(quán)能清單”(competence catalogue)以更加明確地限定歐盟、成員國(guó)以及地方當(dāng)局各自的權(quán)能②Jeffery C.’“Regions and the EU:leting them in and leaving them alone”,Federal Trust Online Paper,2004.XX04.。上述這些主張最終被2003年《歐盟憲法條約草案》所采納。歐盟的地方政府也要求對(duì)輔助性原則及其執(zhí)行做出更加明晰的界定,以限制共同體行為的領(lǐng)域,保障地方的利益。根據(jù)地方政府的上述意愿,2007年《里斯本條約》修正了歐共體條約第5條關(guān)于權(quán)能劃分的相關(guān)規(guī)定,作出如下表述:“在不涉及其擁有排他性權(quán)能的領(lǐng)域,共同體應(yīng)該根據(jù)輔助性原則采取行動(dòng),只有或一旦在該動(dòng)議行動(dòng)的目標(biāo)不能被成員國(guó)(中央、區(qū)域或者地方層面)充分實(shí)現(xiàn)的情況下,鑒于動(dòng)議行動(dòng)的規(guī)模和效果,得由共同體實(shí)施以實(shí)現(xiàn)更好的效果?！雹踙ttp://www.consilium.europa.eu/cms3-fo/showPage.asp?id=1296&lang=en&mode=g由此,地方層面的立法就得以通過(guò)本國(guó)議會(huì)而在歐盟的決策中得到申明和采納。這就表明,歐盟已經(jīng)為其成員國(guó)的地方當(dāng)局在歐洲事務(wù)中預(yù)留了相當(dāng)?shù)恼吆头ㄖ瓶臻g,這將進(jìn)一步增加其在歐盟治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中的權(quán)重。

三、歐洲地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)的主要職能和運(yùn)作形式

地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)是地方在歐盟各總部所在地(布魯塞爾、斯特拉斯堡和盧森堡等)設(shè)立的正式代表機(jī)構(gòu)。它們結(jié)合正式與非正式渠道的交互運(yùn)作,承擔(dān)地方利益的代表者與維護(hù)者的使命,長(zhǎng)期以來(lái)逐步確立了政務(wù)聯(lián)絡(luò)、游說(shuō)、立法和決策參與、信息傳遞、公關(guān)推廣以及其他各項(xiàng)公共服務(wù)職能,發(fā)揮起溝通歐盟和各地方當(dāng)局間的橋梁紐帶和“窗口”作用。一定意義上講,這些歐洲地方當(dāng)局派駐的聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為其在歐盟各大總部所在地的代理人,其主要目標(biāo)是“游說(shuō)”,以獲得歐盟及其母國(guó)中央政府對(duì)本地方的關(guān)注與資源投入。

近年來(lái),除了新近入盟成員國(guó)的地方實(shí)體在布魯塞爾等歐盟總部所在地廣泛派駐了一系列代表機(jī)構(gòu)之外,歐盟老成員國(guó)的地方實(shí)體也在積極強(qiáng)化其派駐布魯塞爾的機(jī)構(gòu),包括增加權(quán)能、擴(kuò)大人員編制、購(gòu)置更好的物業(yè)等等。從整體上來(lái)看,從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在,歐盟各成員國(guó)派駐的地方性聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)數(shù)量呈不斷上升的態(tài)勢(shì),從1984年開(kāi)始設(shè)立第一家到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到近三百家①詳細(xì)機(jī)構(gòu)列表可參見(jiàn)www.blbe.irisnet.be.。

圖1.歐盟地方政府派駐布魯塞爾機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)趨勢(shì)

目前,幾乎所有獲得歐洲結(jié)構(gòu)基金資助的地方當(dāng)局,都在布魯塞爾或斯特拉斯堡設(shè)立了代表處,對(duì)歐洲理事會(huì)或歐洲議會(huì)進(jìn)行政治游說(shuō)及跟蹤歐盟法規(guī),保護(hù)和擴(kuò)大地區(qū)的利益。地區(qū)還積極地參與立憲過(guò)程,先后向歐盟立憲大會(huì)提出了種種建議、決議、宣言和備忘錄,爭(zhēng)取在歐盟憲政框架中保護(hù)和擴(kuò)大地區(qū)與地方自治的范圍②談志林:《從歐盟的憲政結(jié)構(gòu)看中國(guó)地方自治的制度變遷》,載《理論與改革》2004年第2期。。比如英國(guó)的威爾士已經(jīng)將其駐布魯塞爾的辦事處搬到距離歐盟總部機(jī)構(gòu)更近的辦公區(qū),并且擴(kuò)編了三分之一的人員;德國(guó)巴伐利亞州駐布魯塞爾辦事處更是將辦公地點(diǎn)設(shè)在了歐盟地方委員會(huì)和歐洲議會(huì)大樓之間,這一巧妙的布局使該辦事處能更便捷有效地同與地方利益有著直接關(guān)聯(lián)的兩大機(jī)構(gòu)——?dú)W盟地方委員會(huì)和歐洲議會(huì)——打交道。這些不斷涌現(xiàn)的地方性代表機(jī)構(gòu)構(gòu)成了上世紀(jì)80年代以來(lái)歐盟內(nèi)部地方利益協(xié)調(diào)的主要路徑,也最為明顯地體現(xiàn)了歐洲一體化來(lái)自于地方的驅(qū)動(dòng)力①Keating,M.and Hooghe,L.,“By-passing the nation state?Regions and the EU policy process”,in Richardson,J.(ed.)European Union:Power and Policy Making,,London:Routledge,2000.pp.239-255.。

在當(dāng)前地方性利益代表機(jī)構(gòu)積極活動(dòng)的政治圖景當(dāng)中,一個(gè)新的動(dòng)向就是地方立法機(jī)構(gòu)在布魯塞爾等歐盟總部所在地派駐代表機(jī)構(gòu)。同地方首長(zhǎng)、地方行政機(jī)構(gòu)以及受共同利益驅(qū)動(dòng)的地方性聯(lián)合體一道,歐洲的地方立法機(jī)構(gòu)也開(kāi)始在歐盟首腦機(jī)關(guān)附近設(shè)立各種形式的聯(lián)絡(luò)和代表機(jī)構(gòu)。有代表性的,比如意大利西西里地區(qū)議會(huì)、蘇格蘭議會(huì)以及威爾士國(guó)民代表大會(huì)設(shè)在布魯塞爾的派駐機(jī)構(gòu)等。雖然這些地方立法實(shí)體的派駐機(jī)構(gòu)并不具備外交的功能和使命,其承擔(dān)的任務(wù)也與地方行政實(shí)體派駐機(jī)構(gòu)不同,但是這一現(xiàn)象卻顯示了地方參與歐盟事務(wù)的質(zhì)的飛躍。這些地方立法實(shí)體的派駐機(jī)構(gòu)都宣稱其主要職責(zé)包括本地立法調(diào)研和參與歐盟立法兩個(gè)方面。實(shí)際上,這種參與更多的是擺出一種積極的姿態(tài),彰顯地方立法機(jī)構(gòu)在本地、國(guó)家乃至歐盟事務(wù)中不可或缺的地位。

地方性利益代表機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為歐盟內(nèi)部利益協(xié)調(diào)機(jī)制的一種具體的制度化形式,確立了伙伴關(guān)系的框架,所有相關(guān)的參與者為了維持這種伙伴關(guān)系,都給予了特定的投入②Mazey,S.and Richardson,J.,“Institutionalizing Promiscuity:Commission-Interest Group Relations in the EU”,in Stone Sweet,A.,Sandholtz,W.and Fligstein,N.(eds.)The Institutionalization of Europe,Oxford:Oxford University Press,2001.p.78.。具體而言,這些地方性聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)都有一些共同的特點(diǎn):其一,它們的運(yùn)作所依據(jù)的是其母國(guó)的具體規(guī)劃,同時(shí)在實(shí)際運(yùn)作中還與歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)保持協(xié)調(diào);其二,不管是考慮到歐洲整體還是某個(gè)局部的利益,這些機(jī)構(gòu)所實(shí)施的戰(zhàn)略或多或少都構(gòu)成了對(duì)其所從屬的母國(guó)地方當(dāng)局更為宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃的補(bǔ)充;其三,這些機(jī)構(gòu)所肩負(fù)的報(bào)告職責(zé)要求它們對(duì)其所屬的母國(guó)地方實(shí)體負(fù)責(zé),經(jīng)常性地需要提交有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)展?fàn)顩r的匯報(bào);其四,雖然這些地方性利益代表機(jī)構(gòu)均是合法設(shè)立的正式組織,然而其影響政策的方式卻經(jīng)常是以非正式的人際渠道為主及非正式路徑與機(jī)制化的正式路徑相結(jié)合,從而實(shí)現(xiàn)其職能的常態(tài)化;其五,這些機(jī)構(gòu)往往會(huì)培養(yǎng)一批經(jīng)驗(yàn)豐富、熟諳歐盟體制、并且掌握歐盟政策、制度和基金規(guī)則的歐洲事務(wù)業(yè)務(wù)“骨干”。

正是基于上述特點(diǎn),歐洲的地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)才得以發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì),作用于地方當(dāng)局與所在國(guó)中央乃至歐盟機(jī)構(gòu)之間的利益博弈與協(xié)調(diào)當(dāng)中,進(jìn)而確立其自身存在合理性的價(jià)值基礎(chǔ)。從實(shí)際來(lái)看,歐洲各地方實(shí)體派出各種形式的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和利益代表機(jī)構(gòu)都具有相對(duì)的獨(dú)立性,其所履行的職責(zé)、執(zhí)行的任務(wù)、內(nèi)部管理、人員結(jié)構(gòu)等,基本上都是為了地方政府與歐盟各機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、溝通、宣傳和信息反饋的。對(duì)于這些享有獨(dú)特利益和多元化價(jià)值的歐洲地方實(shí)體而言,它們對(duì)于歐洲事務(wù)的參與本質(zhì)上是非?，F(xiàn)實(shí)的,即關(guān)注這種參與能否帶來(lái)實(shí)際的利益回報(bào)和價(jià)值認(rèn)可,比如建立更多的商業(yè)聯(lián)系和聯(lián)合項(xiàng)目,獲得看得見(jiàn)摸得著的資金支持以及歐盟立法能夠?qū)崒?shí)在在地考慮到地方發(fā)展的實(shí)際情況等等。

整體而言,許多地方實(shí)體的利益代表機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的方式都是“柔性”的,很難也很少通過(guò)精確的財(cái)政收益分析來(lái)衡量其價(jià)值,包括創(chuàng)建和維持這些地方實(shí)體與歐盟機(jī)構(gòu)之間正式和非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在歐盟立法進(jìn)程的草案階段參與政策的提案,以及在歐洲議會(huì)的辯論環(huán)節(jié)引導(dǎo)學(xué)界和公民利益集團(tuán)的參與等等。這些柔性方式的效用并不意味著歐洲的地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)僅僅扮演著可有可無(wú)的角色,事實(shí)上,是否在布魯塞爾派駐代表機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)今歐洲的地方實(shí)體享有歐盟資格的一個(gè)核心要件。對(duì)于那些新入盟成員國(guó)的地方當(dāng)局而言,它們很清楚地認(rèn)識(shí)到自身作為整個(gè)布魯塞爾政治體系一部分的重要性。有波蘭的地方官員甚至評(píng)論道:“如果我們不在那里(布魯塞爾)派駐,將會(huì)非常另類(lèi)!”這種輿論就很生動(dòng)地顯現(xiàn)出歐盟各國(guó)(特別是新入盟國(guó)家)的地方當(dāng)局急于通過(guò)實(shí)際的行動(dòng)介入歐盟事務(wù)的意愿。盡管在當(dāng)前電子政務(wù)飛速發(fā)展、信息和通訊技術(shù)不斷突破的背景下,歐盟和地方當(dāng)局之間的溝通聯(lián)絡(luò)有了更為廣泛的選擇,但與其他信息渠道相比,這些地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)卻有著更多非正式網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)。由于地方派駐機(jī)構(gòu)在一定程度上擺脫了母國(guó)中央政府直接管理的束縛,因而更具適應(yīng)性和靈活性。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

派駐地方性聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)是現(xiàn)時(shí)代政府管理特別是地方政府管理的重要手段;作為一種政府管理手段,它的價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)中央與地方利益關(guān)系的調(diào)節(jié)方面。從歐洲的經(jīng)驗(yàn)看,歐洲國(guó)家的地方政府在派駐聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)以推進(jìn)向上位層級(jí)(包括國(guó)家與超國(guó)家層面)的政治參與方面作出了積極的嘗試。這種發(fā)端于地方層面的上行政治參與,對(duì)于提升地方競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化中央-地方關(guān)系模式、改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)等,都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。因此,這種管理模式是應(yīng)對(duì)政府分散化治理的需要,也是彌補(bǔ)政府管理上的不足以及提高政府管理效率的需要①董娟、胡國(guó)勝:《制度變遷下的博弈先鋒——以政府駐外辦事機(jī)構(gòu)為考察對(duì)象》,載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。。由此,地方派駐中央的常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)就成了中央與地方縱橫交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的極其關(guān)鍵性的結(jié)點(diǎn),成為地方參與中央決策的有效途徑之一,亦成為中央與地方關(guān)系非法治化的表征②朱孔武:《地方參與中央決策的法治建構(gòu)——以整頓地方政府駐京辦為例》,載《法學(xué)論壇》2009年2期。。

我國(guó)改革開(kāi)放三十多年發(fā)展的基本歷程表明,地方政府權(quán)力在一定程度上的擴(kuò)張,構(gòu)成了當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基本動(dòng)力。但由于目前我國(guó)的行政管理體制改革相對(duì)滯后,中央與地方的關(guān)系缺乏法制化的規(guī)定,地方對(duì)中央政策參與的渠道過(guò)少及路徑較窄,原有的上承下達(dá)傳遞途徑運(yùn)行不暢;加之傳統(tǒng)的利益格局逐漸改變,地方利益問(wèn)題日益受到關(guān)注,地方參與中央決策的問(wèn)題日益突出③同上。。在這種情況下,伴隨著地方爭(zhēng)取中央政策傾斜的主動(dòng)性與日俱增,形形色色的“駐京辦”、“聯(lián)絡(luò)處”等如雨后春筍般出現(xiàn)。這些頗具中國(guó)特色的地方性聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu),已經(jīng)成為地方政府在中央進(jìn)行關(guān)系疏通和政策游說(shuō)以及聯(lián)絡(luò)公關(guān)的重要載體。它們雖然在一定程度上發(fā)揮了積極的作用,但由于其運(yùn)作的無(wú)序化、形式化、利益化、非正式性和惡性競(jìng)爭(zhēng),反倒給各種形式的地方保護(hù)主義、權(quán)力尋租與設(shè)租乃至滋生腐敗提供了溫床,“跑部錢(qián)進(jìn)”、“蛀京辦”、領(lǐng)導(dǎo)駐點(diǎn)項(xiàng)目公關(guān)等手段層出不窮。因此,從特定的國(guó)情和歷史條件來(lái)看,整頓地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)不應(yīng)該是單純?nèi)∠c否的問(wèn)題,而是如何從制度上加以約束和保障的問(wèn)題。

在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期處于轉(zhuǎn)型期的獨(dú)特發(fā)展背景下,分權(quán)制的強(qiáng)化與地方自治的擴(kuò)展無(wú)疑為地方實(shí)體參與更高層級(jí)的政治運(yùn)作提供了更為廣大的空間和更多的契機(jī),而囿于空間距離、科層制、官僚文化以及中央對(duì)于地方所專屬的資源和權(quán)能的操控,這些因素都使得地方政府傾向于通過(guò)派駐常設(shè)聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)自身的利益保障能力;與此同時(shí),地方實(shí)體派出聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)參與更高層次政治事務(wù)的積極性和能動(dòng)性也相應(yīng)地存在很大差異。因此,當(dāng)前我國(guó)中央與地方關(guān)系中所發(fā)生的上述重要變化,客觀上也需要建立合適的地方利益表達(dá)和平衡機(jī)制,以正式的渠道、合法的手段擴(kuò)大地方參與中央決策的機(jī)會(huì),增強(qiáng)中央政策的合法性與適用性?；谶@種考量,我們必須從憲政結(jié)構(gòu)的高度來(lái)重視這一機(jī)制的改革與完善,而不應(yīng)僅僅視為一種管理手段的存廢或調(diào)整。概言之,建立多渠道的央地溝通機(jī)制,以信息化推動(dòng)地方聯(lián)絡(luò)機(jī)制的革新,以公共服務(wù)均等化為取向重塑現(xiàn)有央地關(guān)系運(yùn)行模式,這也許是根治當(dāng)前畸形發(fā)展的地方聯(lián)絡(luò)代表機(jī)構(gòu)的可能方向。

D1;D61

A

1001-5574(2010)04-0103-09

喻鋒,華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事區(qū)域治理與區(qū)域公共管理、公共政策分析與比較研究(廣州510640)。

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(x2ggD2107870)。

(責(zé)任編輯:李濟(jì)時(shí))