馮馳 張穎 （天津市宏亞工程咨詢有限公司 天津300384）

新形勢下區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施運營模式探討

馮馳 張穎 （天津市宏亞工程咨詢有限公司 天津300384）

城市經(jīng)營理念將是未來區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的主要原則。依據(jù)城市經(jīng)營的理念，對基礎(chǔ)設(shè)施的特性進行分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟的特點，明確政府和企業(yè)各自的職能，對區(qū)域管理模式提出具體的執(zhí)行框架。

基礎(chǔ)設(shè)施 城市經(jīng)營 政企分開 運營管理

城市是現(xiàn)代社會運行的核心和主體。21世紀(jì)的世界是城市化的世界，全世界將有60%左右的人口居住在城市。在發(fā)達國家，城市人口比重占70%以上。

隨著城市社會的到來，一個以城市為核心的區(qū)域體系將逐漸形成，在市場經(jīng)濟的作用下，區(qū)域之間逐步形成一種又聯(lián)合又競爭的發(fā)展態(tài)勢，區(qū)域管理因此將發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，城市與區(qū)域管理將成為國民經(jīng)濟管理的核心環(huán)節(jié)。

1 基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理面臨的問題

城市化的快速發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求；全球化和城市競爭加劇是改善基礎(chǔ)設(shè)施的外在壓力；日益增長的社會需求是改善基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在動力；城市建設(shè)資金的長期短缺是城市經(jīng)營最直接的動力；建設(shè)效率低下是困擾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期問題；管理不利是阻礙基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要問題。

2 基礎(chǔ)設(shè)施管理發(fā)展趨勢

城市是特殊的大型國有資產(chǎn)，要根據(jù)市場經(jīng)濟原則和世界城市管理經(jīng)驗，開放城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場與運營市場，建立城市公用服務(wù)市場體系，大力推進城市公用設(shè)施管養(yǎng)和服務(wù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、社會化進程，實現(xiàn)城市這塊特殊的國有資產(chǎn)的保值與增值。

2.1 城市經(jīng)營的概述

城市經(jīng)營是對城市中土地等自然資本，道路、橋梁等人力作用資本，以及道路、橋梁、廣場冠名權(quán)等相關(guān)延伸資本進行集聚、重組和市場營運，以達到在改善和發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)的同時，提高城市自身的價值和競爭力，滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要，使城市發(fā)展納入可持續(xù)發(fā)展軌道的目的。

2.2 城市經(jīng)營的意義

城市經(jīng)營是現(xiàn)代城市發(fā)展理念的創(chuàng)新：第一，城市經(jīng)營能有效地聚集大量資金；第二，城市經(jīng)營可以進一步改善投資環(huán)境；第三，城市經(jīng)營有利于正確把握資產(chǎn)存量和增量的關(guān)系。

經(jīng)營城市是破解資金制約瓶頸的有效途徑。經(jīng)營城市可以充分挖掘城市資源潛力，吸納社會資金投入，解決長期以來城市建設(shè)資金投入不足，來源單一，渠道狹窄等問題，從而實現(xiàn)城市資源的有效開發(fā)利用，推動城市建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

城市經(jīng)營是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。在市場經(jīng)濟條件下，卓有成效的城市經(jīng)營對加快經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著前所未有的重要作用，并直接影響著城鎮(zhèn)化的進程和水平。當(dāng)前，城市建設(shè)正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時期，只有運用市場經(jīng)濟手段，建立和完善經(jīng)營體制，合理整合城市資源，有效聚集城市資本，搞好城市經(jīng)營，建立起資金投入的良性循環(huán)機制，才能更好地推進城市建設(shè)。

2.3 城市經(jīng)營需要解決的矛盾

城市經(jīng)營需要城市政府自身變革與現(xiàn)有城市政府管理模式之間的矛盾；城市經(jīng)營的投資強度與可利用資源相對稀缺之間的矛盾；城市經(jīng)營戰(zhàn)略的趨同性與城市特色個性之間的矛盾；城市之間相互作用性與城市政府經(jīng)營能力與范圍有限性之間的矛盾。

2.4 城市經(jīng)營的關(guān)鍵要素

2.4.1 強化政府主導(dǎo)地位 經(jīng)營城市是一個多層面、綜合性的系統(tǒng)工程，政府必須充分發(fā)揮在城市經(jīng)營中的主導(dǎo)作用，保證城市經(jīng)營沿著正確的方向健康發(fā)展。

2.4.2 明確城市經(jīng)營主體 城市政府雖然在城市經(jīng)營中處于主導(dǎo)地位，但并不能把政府看作唯一的經(jīng)營主體。城市經(jīng)營的主體，要從單一的城市政府向城市民眾，特別是企業(yè)、社會法人、社會團體擴展。正因為這樣，城市要從過去的“管制”逐漸轉(zhuǎn)向“管治”。因為“管治”包含了所有市民、社會團體、企業(yè)共同為城市的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻，城市政府充當(dāng)聯(lián)絡(luò)人、設(shè)計師和倡導(dǎo)者的角色。真正意義上的城市經(jīng)營，應(yīng)該是政府適應(yīng)市場經(jīng)濟條件，從過去壟斷而又無力做到或者不該做的一些投資和經(jīng)營領(lǐng)域中退出來，交由市場去配置、去完成，城市經(jīng)營既有政府行為，也有市場行為。

2.4.3 建立城市經(jīng)營長效運行機制 一是加強和完善有關(guān)政策，盡快使城市經(jīng)營走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道；二是要保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，防止出現(xiàn)人為等不穩(wěn)定因素帶來的經(jīng)營風(fēng)險；三是要維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照規(guī)劃的要求經(jīng)營城市。

2.4.4 努力改善城市經(jīng)營環(huán)境 一是加大宣傳力度，提高服務(wù)水平，營造良好的城市經(jīng)營氛圍；二是適時調(diào)整城市行政區(qū)劃，改革城市管理體制，統(tǒng)一城市經(jīng)營政策，明確城市管理與經(jīng)營的權(quán)利和義務(wù)，加快城市經(jīng)營步伐；三是讓投資者自由參與城市經(jīng)營，堅持政策從寬、手續(xù)從簡、服務(wù)從優(yōu)的原則，吸引投資者進行城市經(jīng)營。

3 區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的分類

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理是指“對城市中人的因素和物的因素進行整體管理。”從內(nèi)容看，現(xiàn)代城市管理是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它包括城市自然管理、城市經(jīng)濟管理、城市社會管理和城市建設(shè)管理4個方面。狹義的城市管理是指對城市公共空間和公共設(shè)施的管理。目前我國城市管理部門的職能范圍，通常是指狹義的城市管理。

本文所論述的管理主要集中城市公共空間以及公共設(shè)施的管理，也就是狹義的、主要針對城市基礎(chǔ)設(shè)施的城市管理。

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。“基礎(chǔ)設(shè)施”從類別上可分為經(jīng)濟性設(shè)施和社會性設(shè)施，從表現(xiàn)形式上可以分為有形的硬性設(shè)施和無形的設(shè)施（見表1）。

表1 城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類

區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施運營的范圍主要包括城市綜合交通樞紐，道路、橋梁、地下交通系統(tǒng)，水電氣暖的供應(yīng)設(shè)施和環(huán)境保護衛(wèi)生服務(wù)四大版塊。這4類基礎(chǔ)設(shè)施又可分為地上空間部分和地下空間部分，具體詳見表2：

表2 地上空間部分和地下空間部分的基礎(chǔ)設(shè)施分類

4 區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的運營特征

新形勢下區(qū)域定位對基礎(chǔ)設(shè)施運營的特征主要有3點：多功能、一體性、主體性。

4.1 多功能性

一個綜合的區(qū)域涉及到了各種業(yè)態(tài)，各種業(yè)態(tài)有著不同的基礎(chǔ)設(shè)施需求，這就決定了基礎(chǔ)設(shè)施運營必須實現(xiàn)多功能性。

4.2 一體性

基礎(chǔ)設(shè)施運營要求具備多樣性，而且在一個相對較小的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的多功能性和與外界的有效對接，難度很大，也對統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一運營要求很高。

4.3 主體性

一體性的開發(fā)、運營要求必須有一個運營主體，這一主體政府主導(dǎo)是很難實現(xiàn)的，同時完全的市場化機制也會存在難以實現(xiàn)“一體性”，因此需要有一個介于政府和市場之間的“區(qū)域綜合運營商”來完成。“區(qū)域綜合運營商”的經(jīng)營管理模式將成為核心問題。

5 區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的運營模式

區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施運營有3種模式，分別是政企合一模式（一套班子，兩塊牌子）、政企分開模式、企業(yè)化管理模式。其中政企分開模式為大多數(shù)區(qū)域所采用。這種模式的特點是：公司負(fù)責(zé)該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的運營、維護與經(jīng)營任務(wù)；政府主要起到了市場準(zhǔn)入、運營監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)的職能。政府和企業(yè)各自的角色分工可由圖1所示：

圖1 區(qū)域運營商與政府分工

6 基礎(chǔ)設(shè)施運營公司的主要任務(wù)

6.1 能源管網(wǎng)運營業(yè)務(wù)

能源服務(wù)的內(nèi)容主要是指水、電、煤、氣、通訊等地下管網(wǎng)的運營。公司的主要任務(wù)是：負(fù)責(zé)管網(wǎng)先期的投資建設(shè)；負(fù)責(zé)管網(wǎng)的運營與更新工作；管線通道的巡查；定期排查和消除地下管線安全隱患；加強日常維護，發(fā)現(xiàn)管線本體損壞，立即補裝、更換或維修，如要求各專業(yè)公司維修，基礎(chǔ)設(shè)施運營公司支付相應(yīng)維修費；管線通道以及管線的應(yīng)急管理；當(dāng)管網(wǎng)通道以及管線使用壽命期滿時，由公司負(fù)責(zé)管網(wǎng)的更新；統(tǒng)一協(xié)調(diào)各專業(yè)公司的能源供應(yīng)；在客戶服務(wù)中心項目中，通過服務(wù)中心實現(xiàn)對最終用戶的一站式、一卡式交費服務(wù)。

6.2 城市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)業(yè)務(wù)

城市環(huán)境管理的任務(wù)繁多，涉及到的相關(guān)部門也較多。環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)有著不同的運作模式：

公司的主要任務(wù)包括：雨、污水管網(wǎng)的先期建設(shè)（包括污泥處理、污水處理、中水回用、雨水收集），垃圾處理的主要任務(wù)（包括垃圾處理系統(tǒng)的運營與維護、社區(qū)收集站和真空垃圾系統(tǒng)的建設(shè)、廢品回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、垃圾的分類收集、密閉運輸、無害化處理、資源化利用），城市環(huán)境服務(wù)的主要任務(wù)（包括城市環(huán)境服務(wù)機具購買與維護；及時清掃淤泥和積雪；澆灑；建筑工地等特殊區(qū)域的處理與監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與改善、地下空間的環(huán)境維護），綠地與景觀的運營（包括草坪、樹木、花和灌木的澆水、施肥、修剪，清除雜草及枯草層，病蟲害防治，補栽；遇重大活動，如慶典、領(lǐng)導(dǎo)參觀等需要修剪，清理衛(wèi)生等），照明景觀的運營（包括照明維修和安全檢查；照明運行；清潔光源、燈具，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的次數(shù)定期進行擦拭；按照光源的壽命或點亮?xí)r間維持平均照度，定期更換光源；照明設(shè)施的應(yīng)急搶修）。

6.3 城市道路、橋梁維護任務(wù)

基礎(chǔ)設(shè)施運營公司成為市場化運作的主體，對于道路、橋梁、地下交通系統(tǒng)、人防等基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率及效益向政府負(fù)責(zé)：負(fù)責(zé)道路、橋梁、地下交通系統(tǒng)的投資建設(shè)；負(fù)責(zé)道路、橋梁、地下交通系統(tǒng)及其相關(guān)設(shè)施的運營與維護工作；對上述管理內(nèi)容的巡查，定期排查和消除造成管理內(nèi)容出現(xiàn)破損及變形的隱患，加強日常維護，發(fā)現(xiàn)相關(guān)設(shè)施損壞，立即補裝、更換或維修。

6.4 城市綜合交通樞紐運營業(yè)務(wù)

區(qū)域內(nèi)戶外和地下廣告將是本區(qū)域的巨大資源，也將發(fā)揮商務(wù)區(qū)媒體宣傳的極大優(yōu)勢。地上與地下停車場（不包括小區(qū)及單體項目配套停車場）具有公共性質(zhì)，屬于公共停車場。

公司的主要任務(wù)是：保證設(shè)施安全使用，遇惡劣天氣，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安全防范措施；對戶外廣告的污損進行及時清洗（如站牌廣告等）；戶外廣告設(shè)施設(shè)置期滿后，設(shè)置申請人應(yīng)當(dāng)及時撤除；廣告策劃、制作、發(fā)布等；停車場泊位規(guī)劃設(shè)計與維護；設(shè)計、開發(fā)、代理停車場交通設(shè)施器材；收費管理；停車場停車位、消防通道劃線，交通設(shè)施安裝業(yè)務(wù)；地下空間的商業(yè)招租。

7 結(jié)語

新型的區(qū)域管理將有利于改善投資環(huán)境，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于充分發(fā)揮區(qū)域集聚效應(yīng)，有利于提高城市土地的利用率和規(guī)劃的合理性，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級?；A(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟、社會活動的基本承載。在當(dāng)前階段，基礎(chǔ)設(shè)施對決定一個城區(qū)產(chǎn)業(yè)的水平、提高城區(qū)競爭力的作用至關(guān)重要。良好的區(qū)域管理模式，有利于營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，增強區(qū)域的吸引力、輻射力和競爭力，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。■

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2010-11-08