彭昕

●專題研究

體育自治原則的法理解讀

彭昕

體育自治的實質(zhì)是一種行業(yè)協(xié)會自治。目前體育自治原則在有關(guān)全國單項體育協(xié)會理論研究和實踐中得到了充分體現(xiàn)。依循全國單項體育協(xié)會的形成路徑、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其與國家體育總局的關(guān)系，從應(yīng)然角度揭示其社會地位與法律地位，并以此為出發(fā)點，闡釋全國單項體育協(xié)會在適用體育自治原則實踐中存在的不足：因為未能從自治權(quán)的不同來源上分清自治權(quán)的不同法律性質(zhì)，進而導(dǎo)致在處理自治事務(wù)時模糊了各種不同的體育法律關(guān)系；并將不同法律性質(zhì)的自治權(quán)均按純正自治權(quán)適用，將不同體育法律關(guān)系都看作體育規(guī)則與業(yè)務(wù)管理關(guān)系，因而導(dǎo)致內(nèi)部自治權(quán)失去外部行政權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督。基于以上詮釋，就體育自治的各種不足分別提出改進意見和相關(guān)的立法建議。

體育自治；自治權(quán)；行業(yè)協(xié)會；自治效力

目前一般認為，體育自治原則是體育行業(yè)協(xié)會內(nèi)部自律性治理行為的準則。該準則在全國單項體育協(xié)會領(lǐng)域已被奉為圭臬并獲得充分適用，此說從《足協(xié)章程》規(guī)定中可得到驗證：中國足球協(xié)會各會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員，應(yīng)保證不得將他們與中國足球協(xié)會、其他會員協(xié)會、會員俱樂部及其成員的業(yè)內(nèi)爭議提交法院，而只能向中國足球協(xié)會仲裁委員會提出申訴。仲裁委員會在《仲裁委員會工作條例》規(guī)定的范圍內(nèi)，做出的最終決定，對各方均具有約束力。仲裁委員會做出的上述范圍外的裁決，可以向中國足球協(xié)會執(zhí)行委員會申訴，執(zhí)行委員會的裁決是最終裁決。此外，體育自治原則同樣影響到司法部門實踐。由以下案例可鑒一斑：在2002年“長春亞泰足球俱樂部及其教練員、球員訴中國足球協(xié)會”案與2008賽季“廣東鳳鋁籃球俱樂部訴中國籃球協(xié)會”案中，北京市第二中級人民法院均以原告提起的行政訴訟違反了行業(yè)自治原則、不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件為由，裁定駁回起訴。從法理上看，上述體育自治原則在現(xiàn)實運用當中，社會各界對其真實內(nèi)涵似乎存在較多誤解，這主要是由當前我國法制環(huán)境決定的。其實，從現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會誕生時起，其自治行為就處于內(nèi)部成員監(jiān)督與外部法律的監(jiān)管之下，行業(yè)自治都是有限自治與依法自治。在國際單項體育聯(lián)合會的章程中就很好地體現(xiàn)了內(nèi)部自治與外部“中立救濟”機制的銜接，即在窮盡內(nèi)部自治與救濟的情況下，協(xié)會成員可以向外部尋求“中立救濟”：不僅可以向國際體育仲裁院（CAS）申請仲裁，還可以向瑞士聯(lián)邦法院提起訴訟，請求司法救助[1]。同樣，我國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域各行業(yè)協(xié)會的自治也已經(jīng)基本規(guī)范化，建立了專門的外部仲裁機構(gòu)來銜接該領(lǐng)域的內(nèi)部自治。因此，我國體育自治原則的適用也應(yīng)該以確立外部的“中立救濟”機制為前提。

本文認為我國體育自治原則在適用中的問題主要表現(xiàn)在：首先，體育自治主體的法律性質(zhì)與地位不明確；其次，體育自治事務(wù)范圍界定不清楚；再次，體育自治權(quán)力內(nèi)容法律來源模糊；最后，體育自治效力等級無限擴大。下文將從以上4點對全國單項體育協(xié)會自治原則進行闡釋，從理論上為規(guī)范體育自治行為提出建議，為體育社會團體立法建言獻策。

1 體育自治的主體及其法律地位

體育自治完全不同于我國實行的地方區(qū)域自治（如民族區(qū)域自治、港澳區(qū)域自治）或村民自治，也不同于職業(yè)協(xié)會（如全國律師協(xié)會）或興趣愛好協(xié)會（如釣魚協(xié)會等）的自我互助與交往。從競技體育產(chǎn)業(yè)化、市場化意義上而言，它應(yīng)該屬于經(jīng)濟領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會的自律性質(zhì)。最初的行業(yè)協(xié)會就肇始于經(jīng)濟領(lǐng)域，而后才延擴到包括體育領(lǐng)域的各行各業(yè)。中外行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生均依循這一規(guī)律。因此必須基于中外行業(yè)協(xié)會的歷史及其對比差異才能明確全國單項體育協(xié)會的特征及其法律性質(zhì)。

1.1 國外行業(yè)協(xié)會及其自治權(quán)

不管在中國還是西歐，行業(yè)協(xié)會的興起與發(fā)展大致都在公元9、10世紀左右，由當時的手工業(yè)者或商人為了保護同行業(yè)共同利益，避免同業(yè)者惡性競爭，同時限制外來競爭而發(fā)起成立的自律性的社會組織。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，現(xiàn)代意義上的行業(yè)協(xié)會在法國、英國、荷蘭等國出現(xiàn)，其目的在于促進本國經(jīng)濟的發(fā)展、作為中介組織協(xié)調(diào)政府與社會企業(yè)的關(guān)系、促進地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定、維護自身的合法權(quán)益等。從行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生與發(fā)展過程中均能看出自律性與自治性是其基本特征。

到了19世紀60年代，美國、法國相繼頒布法律對行業(yè)協(xié)會等社會組織的法律地位與職能加以確認與管理，規(guī)定行業(yè)協(xié)會屬于社團法人組織。其中主要存在兩種類型：（1）在屬于大陸法系的法、德、意、日等國，行業(yè)協(xié)會被認為是政府的組成部分或延伸機構(gòu)看待，主動代替政府行使部分管理職能，依據(jù)社團法律或商會法律規(guī)定屬于公立公益組織；（2）在英美法系國家，行業(yè)協(xié)會包括各種體育聯(lián)合會主要是獨立于政府之外的自治領(lǐng)域，屬于非營利的“利益集團”，按《公司法》進行私法人登記管理，因此，他們是高度自治的、獨立的[2]。盡管法律依據(jù)不一，但是兩種法系的行業(yè)協(xié)會自治傳統(tǒng)形成因素卻是相同的。首先，源于共同的經(jīng)濟基礎(chǔ)：在幾百年的市場經(jīng)濟活動歷史中，長期奉行自由放任的經(jīng)濟政策，限制政府的任何積極干預(yù)，利用市場機制同業(yè)者自行成立行業(yè)組織調(diào)整社會經(jīng)濟活動；其次，源于自由主義思想：現(xiàn)代社會自治觀念立足于洛克的“限制國家權(quán)利的自由主義思想”，公民個人組織起來成立社會組織，以集體的力量來警惕、防備、對抗國家權(quán)力，監(jiān)視政府同時也管理自身；再次，傳統(tǒng)的人文精神：社會保持對政府的警惕態(tài)度，使得人們在遇到難題時習(xí)慣于向社會而不是向國家尋求幫助，社會推崇自我管理的人文精神，通過行業(yè)組織實行自我管理、自我約束，顯然比政府的行政管理更容易被社會接受[3]。托克維爾認為：“我確信公民的集體力量永遠會比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會福利?！盵4]在這三者的作用下，行業(yè)協(xié)會與自治原則形成相生相伴的血肉關(guān)系。

1.2 中國行業(yè)協(xié)會及其自治性質(zhì)

封建早期的中國行業(yè)協(xié)會由于官府的介入形成了“強制性的由上層組織起來的以滿足政府需要為目的的并同職業(yè)掛鉤的工業(yè)團體”，“它們不是為適應(yīng)商人和手工業(yè)者的自治而成立，而是為便于官府科索和征調(diào)徭役被強制按照所屬行業(yè)組織起來的”[5]，其目的已經(jīng)與最初的手工業(yè)和商業(yè)團體大異其趣。在近代，隨著私營資本主義的發(fā)展，不同于封建行會的具有一定自治特征和獨立地位的商會成立，是工商戶自愿參與構(gòu)成的團體組織。然而，由于政治制度與經(jīng)濟制度未能根本變革，近代中國這種剛剛開始形成的社會自治力量就遭到國民黨半封建國家強制力的扼殺。從新中國建立到改革開放時期，由于國家長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，社會力量被國家同化，行業(yè)協(xié)會基本處于虛無狀態(tài)[6]。在20世紀80年代，我國各行各業(yè)開始重建行業(yè)組織，其宗旨是在政府與企業(yè)、個人之間發(fā)揮紐帶、中介作用；其性質(zhì)是同行業(yè)自愿組成的民間自律的行業(yè)組織；其職能是協(xié)助政府管理，協(xié)調(diào)國家與社會成員的利益關(guān)系，反映同行業(yè)意見，維護同行業(yè)權(quán)益等[7]。

可以說，我國歷史上一直是由政府絕對控制與管理社會，社會自治沒有生存的土壤。在20世紀80年代我國改革轉(zhuǎn)型伊始，政府主動縮小其控制領(lǐng)域，積極建構(gòu)和培育我國的行業(yè)組織，從而逐步形成政府監(jiān)控下的行業(yè)自治。中國行業(yè)協(xié)會盡管在行業(yè)自治形成機制上有別于國外行業(yè)協(xié)會，但屬于大陸法系的我國法律同樣可以依法規(guī)范其職能。在這樣的社會背景下，全國單項體育協(xié)會隨后獲得了獨立的社會團體法人地位，相應(yīng)地其行業(yè)自治也得到了社會的承認。

1.3 全國單項體育協(xié)會及其法律性質(zhì)

我國行業(yè)協(xié)會是隨著政府職能轉(zhuǎn)變，由政府主管部門組建，在政府的授權(quán)委托下，承擔(dān)部分行業(yè)管理職能的同業(yè)公會組織。故有的學(xué)者將其稱為體制內(nèi)的行業(yè)協(xié)會[8]。全國單項體育協(xié)會是根據(jù)國際單項體育聯(lián)合會的要求并借鑒其他大陸法系國家單項體育協(xié)會而建立的，其性質(zhì)是要成為體育行業(yè)成員自愿組成并隸屬于中華全國體育總會的民間自律的體育行業(yè)組織。20世紀90年代初，國務(wù)院進行政府機構(gòu)改革與行政分權(quán)，將多個部門改制為行業(yè)總會。該時期對體育管理體制改革的最大成果就是將原國家體委的部分職能分配予各項目管理中心暨單項協(xié)會，并在《體育法》中規(guī)定了全國單項體育協(xié)會負責(zé)管理各項目運動的普及與提高工作，代表中國參加相應(yīng)的國際單項體育組織；對本項目的運動員實行注冊管理以及負責(zé)管理全國單項體育競賽等，使之在國家與體育社會之間起到中介協(xié)調(diào)與組織作用。

與其他經(jīng)貿(mào)工商行業(yè)協(xié)會成立機制一樣，我國體育管理體制改革后，建立的各全國單項體育協(xié)會是從體制內(nèi)生成，自上而下所組建，使協(xié)會帶有一定“官辦”色彩。其原因有二：一則在改制初期，體育市民社會力量薄弱；二則我國建立的社會主義市場經(jīng)濟的特點是國有經(jīng)濟比重大，國家宏觀干預(yù)強，這種混合經(jīng)濟與社會市場經(jīng)濟模式更適合建立“官方主導(dǎo)、民眾參與”性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。也就是說，我國單項體育協(xié)會作為國家體育總局的延伸機構(gòu)而具有“官民二重性”，這就體現(xiàn)了協(xié)會與成員之間的關(guān)系是具有多類型的法律關(guān)系：準行政職能管理與行業(yè)自律管理。

全國各單項體育協(xié)會成立后，根據(jù)法律與行政授權(quán)，依據(jù)協(xié)會章程對本項目在全國范圍內(nèi)實行自律管理。由此，行業(yè)協(xié)會的自治原則也就成為全國單項體育協(xié)會的內(nèi)部管理準則。然而，到目前為止，規(guī)范全國單項體育協(xié)會的法律只有1995年《體育法》和1998年國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》。對全國單項體育協(xié)會的法律地位認定為社會團體法人，但未明確說明其在依據(jù)法律規(guī)定與行政授權(quán)而行使管理職能時是否可能屬于行政法主體，對其權(quán)利與義務(wù)也未做具體的規(guī)定。因此，法院在有關(guān)行業(yè)協(xié)會的訴訟中找不到法律依據(jù)，只能認定全國單項體育協(xié)會與其成員的各種糾紛均屬于內(nèi)部自治矛盾。實際上，通過政府機構(gòu)改革，國家體委的權(quán)力以各種方式為其他主體分解行使，“中國政府的權(quán)力已經(jīng)從單中心走向多中心的自主治理”[9]。就目前我國單項體育協(xié)會行使的部分職能看，在依據(jù)法律規(guī)定與行政授權(quán)進行的某些具體管理行為中法律應(yīng)該明確其法律主體地位，以便規(guī)范其權(quán)利與義務(wù)。依據(jù)最高人民法院《執(zhí)行〈中華人民共和國訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月10日頒布）第一條將具有國家行政管理職權(quán)的組織的行為納入了行政訴訟的受案范圍。因此在對《體育法》修訂時，應(yīng)該對全國單項體育協(xié)會的法律主體地位進行合理界定。

從以上分析可見，全國單項體育協(xié)會的成立與其他大陸法系國家行業(yè)協(xié)會法律性質(zhì)一致，是具有“官民二重性”的體育社會中介組織，盡管這種性質(zhì)僅屬于形式判斷而缺少法律規(guī)范的具體實質(zhì)定義。然而它們的產(chǎn)生機制與自治基礎(chǔ)卻截然不同，前者采取“自下而上式”的產(chǎn)生機制，即協(xié)會本身已經(jīng)存在，政府只是將它接納并規(guī)范化，同時將政府的部分管理本行業(yè)內(nèi)部事務(wù)的職能賦予它，因而使其具有強大的自治基礎(chǔ)；而我國體育單項協(xié)會的產(chǎn)生采“自上而下式”，是從政府自身的剝離，缺乏社會的參與，它在業(yè)務(wù)上接受國家體育總局的指導(dǎo)，同時對本協(xié)會內(nèi)部事務(wù)進行自律管理；由于受政府的委托與法律的授權(quán)，而享有行業(yè)自律管理與部分行政職能管理的權(quán)力。但是，由于目前項目運動管理中心與單項體育協(xié)會的同一性，使得行業(yè)自律管理權(quán)與行政職能管理權(quán)糾纏不清，形式上的行業(yè)自治權(quán)掩蓋了實質(zhì)上的行業(yè)行政權(quán)[10]。這主要是由于全國單項體育協(xié)會還缺乏獨立自主的社會地位和法律地位。首先，組織成立時缺乏自主性，《社會團體登記管理條例》規(guī)定體育社團成立首先要取得體育業(yè)務(wù)主管部門的審批，屬于行政許可主義；其次，協(xié)會內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)任免缺乏自主性，往往由國家體育總局派出或批準，同時還享有行政級別，也有的協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)是由政府部門領(lǐng)導(dǎo)人兼任（由于國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》要求：各政府部門、各辦事機構(gòu)、各直屬機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)同志不得兼任社團領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因此，從全國各行業(yè)看，由政府或政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人的做法已經(jīng)得到了一定程度的改善，然而體育行業(yè)仍無改觀）；再次，體育單項協(xié)會在經(jīng)費使用上缺乏自主性：競賽財務(wù)由國家體育總局制定的《全國性單項體育競賽財務(wù)管理辦法》規(guī)制，接受國家財政撥款，其工作人員按事業(yè)單位編制享受行政工資與國家福利；盡管有會費收入，但不占主導(dǎo)地位。因此，我國的體育自治主體的非自主性必然導(dǎo)致體育自治原則的畸變，“自律”可能變成“他律”。

2 體育自治的權(quán)力淵源

“一個社團的存在和權(quán)力是來自某個公共權(quán)威的授權(quán)呢，還是來自創(chuàng)建人的意志，抑或是來自它作為一種聯(lián)合體所固有的性質(zhì)……”[11]這一問題至今仍困擾著法學(xué)界。從全國單項體育協(xié)會的成立來源與自治事務(wù)范圍可以看出，單項體育協(xié)會自治權(quán)既包括法律規(guī)定與政府授權(quán)的公共事務(wù)管理權(quán)，也有來自內(nèi)部成員的一致同意的約定處分權(quán)（但這種約定相似于格式合同的邀約，并且還很少體現(xiàn)基層成員的意志）。

2.1 源于法律規(guī)定

政府改制后，由法律賦予的部分體育行政管理職能轉(zhuǎn)移到了公共組織的全國單項體育協(xié)會，如《體育法》授權(quán)全國單項體育協(xié)會對本項目的運動員實行注冊管理，并負責(zé)全國單項體育競賽。《體育法》第二十九條規(guī)定“全國性的單項體育協(xié)會對本項目的運動員實行注冊管理。經(jīng)注冊的運動員，可以根據(jù)國務(wù)院體育行政部門的規(guī)定，參加有關(guān)的體育競賽和運動隊之間的人員流動”。各全國體育單項協(xié)會往往在各自的章程中指出，本協(xié)會是全國唯一合法的對本運動項目進行全國性管理的組織，并規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市的本項目單項協(xié)會是其單位會員，并對所轄地域的俱樂部、運動員、教練員、裁判員進行注冊管理，不注冊就沒有資格參與本項運動，不存在自愿的問題。實質(zhì)上這種自治是依法進行的自律管理。第三十一條“……全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責(zé)管理……”，這是指競賽主辦權(quán)。第四十九條“在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規(guī)則的行為，由體育社會團體按照章程規(guī)定給予處罰；……”，此指紀律處罰權(quán)。這種處罰權(quán)的實質(zhì)是法律認可全國單項體育協(xié)會依據(jù)章程與進行自律管理的權(quán)利。但是目前我國的各單項運動協(xié)會章程并不是協(xié)會內(nèi)部成員的整體意志的反映：因為各協(xié)會章程規(guī)定會員協(xié)會才能參與會員代表大會，個人會員只能列席代表大會并且無表決權(quán)（只有做出突出貢獻的個人才有資格申請個人會員），各俱樂部、運動員、教練員、裁判員等僅是注冊管理對象，但都不是全國單項體育協(xié)會的直接會員，從而不能參與會員代表大會制定與修改章程。

在法律授權(quán)中還有《反興奮劑條例》第四十六條規(guī)定“運動員違反本條例規(guī)定的，由有關(guān)體育社會團體、運動員管理單位、競賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽的處理。運動員因受到前款規(guī)定的處理不服的，可以向體育仲裁機構(gòu)申請仲裁”。第二十二條規(guī)定，“全國性體育社會團體應(yīng)當對在本體育社會團體注冊的成員的下列行為規(guī)定處理措施和處理程序：（一）運動員使用興奮劑；（二）運動員輔助人員、運動員管理單位向運動員提供興奮劑的；（三）運動員、運動員輔助人員、運動員管理單位拒絕、阻撓興奮劑檢查的。前款所指的處理程序還應(yīng)當規(guī)定當事人的抗辯權(quán)和申訴權(quán)……”。

2.2 來自政府委托

有關(guān)政府委托給全國單項體育協(xié)會而行使的自治權(quán)表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)。對全國單項體育協(xié)會的宏觀調(diào)控、整體發(fā)展的規(guī)劃應(yīng)該是政府部門的職能。但是國家體育總局要做好這些工作，必須要依據(jù)各協(xié)會的第一手資料。因此政府往往會與協(xié)會合作，委托協(xié)會作出前期調(diào)查研究，收集整理各種數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上作出初步的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各項計劃報國家體育總局審批。

（2）國家隊的選拔組建權(quán)。《體育法》第二十六條規(guī)定：“參加國內(nèi)、國際重大體育競賽的運動員和運動隊，應(yīng)當按照公平、擇優(yōu)的原則選拔和組建。具體辦法由國務(wù)院體育行政部門規(guī)定”。在實際運作中，國家體育總局將該權(quán)利委托給各全國單項體育協(xié)會。選拔出來的運動員其身份并不代表自己、俱樂部或協(xié)會，而是代表國家，屬于國家征用或借調(diào)。

（3）來自總局的其他事務(wù)。如各運動項目的臨時涉外交流事務(wù)等。

2.3 源自協(xié)會成員的約定

全國單項體育協(xié)會自治權(quán)除了來自法律的明確規(guī)定和政府委托（當職能管理權(quán)來自法律規(guī)定與政府授權(quán)時，這種權(quán)利不可拋棄也不可增減）以外，部分自治權(quán)還來自其內(nèi)部成員通過一定程序制定規(guī)約并交與內(nèi)部特定機構(gòu)對成員自己進行管理（內(nèi)部成員約定的行業(yè)規(guī)范產(chǎn)生了行業(yè)自律管理權(quán)，這種權(quán)利隨意性大，與法律規(guī)定無涉。雖然后者在目前各單項體育行業(yè)協(xié)會章程中較少得到體現(xiàn)，并且在形式上也沒有得到確認，但它的法律性質(zhì)屬于成員約定）。這些約定主要體現(xiàn)在協(xié)會的內(nèi)部紀律處分上，比如違反單項體育協(xié)會規(guī)約，僅采取批評教育、賠禮道歉、賠償損失的糾正錯誤的處理；或采取內(nèi)部通報、行業(yè)曝光、道德譴責(zé)、開除會籍等維護規(guī)約的權(quán)力。這些權(quán)力的行使無需法律的認定或業(yè)務(wù)主管的委托，依據(jù)的是入會時所簽訂的規(guī)約，盡管這種約定在成員入會前就已經(jīng)存在。這種約定的法律性質(zhì)可以用成員之間達成的社會契約理論來詮釋。

社會契約理論是盧梭用來論證國家的形成機制和國家與人民之間的關(guān)系。該理論同樣可以解釋全國單項體育協(xié)會及其成員之間的契約關(guān)系。協(xié)會章程中有關(guān)的成員約定就是契約，協(xié)會成員通過它來賦予協(xié)會支配其內(nèi)部成員的權(quán)力。體育運動需要競爭，要求運動員組織聯(lián)合在一起進行比賽，以促進該項目的技術(shù)發(fā)展，但更需要規(guī)范的競爭和公正的比賽，因此運動員必須聯(lián)合起來并讓渡自己的部分權(quán)利、履行適當?shù)牧x務(wù)來獲得參與體育運動的自由，比如遵守運動規(guī)則、遵守比賽紀律、遵守運動員守則等。這種聯(lián)合就是通過運動員的一致契約而達成的，協(xié)會憑借此契約而獲得的那部分自治權(quán)可以稱之為純正自治權(quán)。盧梭說“正如自然賦予了每個人以支配自己的各部分肢體的絕對權(quán)利一樣，社會公約也賦予了政治體以支配它的各個成員的絕對權(quán)利”[12]。在屬于大陸法系的我國，在體育自治權(quán)中純正自治權(quán)的比重還較少。而在英美法系國家，因為對體育行業(yè)協(xié)會的管理屬于公司制，依據(jù)《公司法》實行“追懲制度”，即行業(yè)協(xié)會的行為必須依照成立之初所定章程行事，章程是行業(yè)協(xié)會存在的法律基礎(chǔ)。章程也是在協(xié)會成立時全體成員通過代表大會所定之約定，它產(chǎn)生于內(nèi)部民主程序機制并能得到會員的共同遵守，所以其具有高度的純正自治。

我國單項體育協(xié)會的章程內(nèi)容主要依據(jù)的是法律規(guī)定，反映的是全國人民的要求，協(xié)會內(nèi)部成員的話語權(quán)較弱，來自他們的共同約定較少反映在章程里面。因此目前我國的體育自治主要是依法自治，相應(yīng)地這種治理更多地呈現(xiàn)出準行政管理性。另外，章程是由會員代表大會通過或修改，然而從目前各全國單項體育協(xié)會的會員代表大會的代表資格來看，只能是來自各省、自治區(qū)、直轄市、各全國性行業(yè)系統(tǒng)體育協(xié)會、中國人民解放軍體育運動組織的相關(guān)負責(zé)人，并且各會員協(xié)會只有一票投票權(quán)，俱樂部代表只能列席會議。這種會員代表大會不能代表單項體育協(xié)會的整體意志。

3 體育自治的事務(wù)范圍

我國全國單項體育協(xié)會居于政府與同行從業(yè)人員之間，對上承擔(dān)法律與政府委托的部分職能，對下又要代表行業(yè)利益。依據(jù)行業(yè)自治權(quán)的來源看，其權(quán)力的憲政性質(zhì)既有行業(yè)協(xié)會代表政府對其成員實行的公共事務(wù)管理又有內(nèi)部私權(quán)的純正自治。依據(jù)《體育法》與《反興奮劑條例》，作為體育行業(yè)公共事務(wù)管理機關(guān)的全國單項體育協(xié)會必然享有一定的公共事務(wù)管理權(quán)力。對于公共事務(wù)管理權(quán)來講，必須來自法律的明文規(guī)定，法律沒有授權(quán)的不得為之，法律禁止的更不得為之；對于私權(quán)利而言，凡法律不禁止的即為自由。我國單項體育協(xié)會既行使本項目范圍之內(nèi)的公共事務(wù)管理（在我國，政府仍然是體育公共行政的主體，這種事務(wù)管理相對于國家體育總局對體育行業(yè)的宏觀、全局管理來說，主要是承擔(dān)微觀方面的具體事務(wù)管理）也行使協(xié)會成員約定所界定的具體內(nèi)部事務(wù)。

依據(jù)《社會團體登記管理條例》、《體育法》與《反興奮劑條例》等體育行業(yè)法律法規(guī)和單項運動規(guī)則，全國單項體育協(xié)會承擔(dān)的具體事務(wù)有：

（一）通過會員代表大會制定本協(xié)會的自治規(guī)章。規(guī)定名稱、宗旨、職能；住所；會員資格、入退會手續(xù)、權(quán)力與義務(wù)；內(nèi)部組織機構(gòu)及其職能；領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法、任期、職權(quán)；會費與財務(wù)管理等。制定本行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范：包括協(xié)會管理人員、運動員、裁判員、教練員、其他工作人員等。制定本行業(yè)標準或準則：各業(yè)務(wù)人員等級標準、場地器材標準等。

（二）許可批準權(quán)與日常管理。對各類國家隊的成立批準與管理；運動員注冊審批與管理；教練員、裁判員業(yè)務(wù)資格的審批與管理；場地器材合格審批與管理；訓(xùn)練基地的審批與管理；優(yōu)勢項目試點地區(qū)審批與管理等。

（三）本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與政策。根據(jù)國家體育發(fā)展的總體部署與要求，制定本單項的近期發(fā)展計劃，對于國家隊的成績、本項目的開展與擴大、青少年的基礎(chǔ)培養(yǎng)等全方面做出合理安排。

（四）各級競賽管理與興奮劑處罰事務(wù)。依據(jù)《體育法》與《反興奮劑條例》組織全國性的競賽，并對本單項運動員在賽外與賽內(nèi)進行興奮劑檢測與處理。

（五）違規(guī)違紀處理事務(wù)。對內(nèi)部成員的有關(guān)業(yè)務(wù)行為進行紀律處分或紀律處罰[13]。

（六）解決內(nèi)部糾紛。

從以上分析可見，“長春亞泰足球俱樂部及其教練員、球員訴中國足球協(xié)會”案與“廣東鳳鋁籃球俱樂部訴中國籃球協(xié)會”案中中國足球協(xié)會與中國籃球協(xié)會行使的權(quán)力不屬于法律規(guī)定或政府委托的具體公共事務(wù)管理行為，而是內(nèi)部紀律處分的純正自治行為，因此法院認定二者均不屬于行政訴訟的受案范圍是符合法律規(guī)定的。

4 體育自治的效力限度

體育自治是體育行業(yè)范圍內(nèi)局部的自我管理，因此其權(quán)力效力具有有限性。

首先，權(quán)力來源有限。全國單項體育協(xié)會在運用自治權(quán)對內(nèi)部成員和事務(wù)進行管理時應(yīng)當分清各種法律關(guān)系：首先，有些權(quán)力只能基于法律授權(quán)或政府委托才能行使并且也才具有效力，如對于違反《反興奮劑條例》的成員的紀律處罰，運動員的注冊管理權(quán)，行使運動競賽舉辦權(quán)，單項運動項目國家隊的組建權(quán)等。在運用這些法律法規(guī)或體育總局委托的權(quán)力時應(yīng)當受到外部法律或條例的制約與調(diào)整；而來自內(nèi)部的契約性權(quán)力是一種純合約性質(zhì)的內(nèi)部權(quán)力，不受外部法的調(diào)整。但是如果《社會團體登記管理條例》有規(guī)定，某些內(nèi)部契約性權(quán)力由于要業(yè)務(wù)主管部門的同意或批準或得到法律的認可才具有效力，因此也就要受到外部制約。因為這些權(quán)力的行使會涉及協(xié)會成員的重大權(quán)利與義務(wù)，影響公民的主要權(quán)益，必須有法定依據(jù)才能享有與行使。其次，其他的內(nèi)部紀律規(guī)治行為或?qū)Τ蓡T利益影響不大的權(quán)力可由協(xié)會內(nèi)部形成，比如違反單項體育協(xié)會規(guī)約，采取批評教育、賠禮道歉、賠償損失的糾正錯誤的權(quán)力，或采取內(nèi)部通報、行業(yè)曝光、道德譴責(zé)、開除會籍等維護規(guī)約的權(quán)力。這些權(quán)力的行使無需法律的認定或業(yè)務(wù)主管的委托，依據(jù)的是入會時簽訂的規(guī)約為準繩。所以在現(xiàn)階段，全國單項體育協(xié)會行使體育自治權(quán)時需要分清法律規(guī)定的具體事務(wù)的“自治”與依照成員意思約定的“自治”的范圍，依照法律規(guī)定的自治的權(quán)力應(yīng)當受到法律法規(guī)的監(jiān)督與調(diào)整，以此來保證內(nèi)部成員的合法權(quán)益。

體育自治權(quán)不僅應(yīng)受法律的監(jiān)督，而且還應(yīng)受到治理對象的監(jiān)督。上文對我國的體育自治權(quán)從實質(zhì)上進行了解析，不管是依據(jù)體現(xiàn)基于協(xié)會成員的共同意志的契約而擁有的那部分自治權(quán)，還是依據(jù)法律規(guī)定和政府委托而獲得的自治權(quán)，其實質(zhì)是全國單項體育協(xié)會行使的對內(nèi)部每個成員進行管理的權(quán)力，因此每個成員都擁有監(jiān)督權(quán)。對于前者的純正自治權(quán)法律沒有作進一步的規(guī)定如何行使監(jiān)督，而對于后者非純正自治權(quán)，依照法律程序，首先在協(xié)會內(nèi)部的章程中應(yīng)當規(guī)定會員有權(quán)申訴、參與聽證；其次可以向上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，即上級行政機關(guān)也享有監(jiān)督權(quán)；最后可以向外部申請仲裁或向法院提起訴訟。其實，依據(jù)《民法》與《仲裁法》的精神，對于體育純正自治權(quán)也可以通過事先約定雙方在有爭議時尋求調(diào)解或仲裁這種救濟方式，從而使純正自治權(quán)也受到監(jiān)督。

其次，適用對象有限。全國單項體育協(xié)會自治權(quán)的對象范圍只能是該協(xié)會的正式成員，并且只能是成員與該項目有關(guān)的事務(wù)范圍，如入會、訓(xùn)練、比賽等有關(guān)事務(wù)等，對成員的行業(yè)性事務(wù)之外的權(quán)利義務(wù)無管轄權(quán)。另外，在處理有關(guān)行業(yè)事務(wù)中的一般性事務(wù)（純正自治事務(wù)）時，協(xié)會應(yīng)當享有高度自治；而對涉及成員重要事務(wù)或權(quán)利事項時則應(yīng)由國家予以規(guī)定（國家法律與體育行政機關(guān)規(guī)定為準），處理此類事務(wù)時，必須以國家規(guī)定的權(quán)力范圍為準，同時還必須賦予治理相對人以救濟程序的規(guī)定。

除此之外，各行業(yè)組織均具有局限性，它只能代表一部分人的利益。全國單項體育協(xié)會代表和維護的是特殊群體的公共利益，代表國家對某一單項運動實行壟斷管理。這種特殊群體的公共利益完全可能與整個社會利益或其他群體的公共利益發(fā)生矛盾，如“假球”、“賭球”等對普通觀眾體育欣賞權(quán)的侵犯、對整個社會公序良俗秩序的侵害等。當單項體育協(xié)會對外界各種利益群體的權(quán)益因遭受協(xié)會內(nèi)部部分成員或協(xié)會整體的侵犯無法處理時，體育自治權(quán)也無法進行救濟，這就只能借助外部的國家司法權(quán)力來解決才具有正義性。

再次，自治權(quán)效力等級有限。在一定限度內(nèi)，行政權(quán)與司法權(quán)不會介入行業(yè)協(xié)會的自治權(quán)范圍，但并不是說行業(yè)自治就是鐵板一塊。體育運動是社會生活的一部分，它理應(yīng)受到國家法律的規(guī)范與控制，不能因為享有體育行業(yè)自治權(quán)就將自己游離于法律之外。行政權(quán)與司法權(quán)尊重自治權(quán)但不放縱自治權(quán)。因為沒有制約的權(quán)力一定會走向異化。洛克認為，“人性有一弱點，就是要受權(quán)力的誘惑”[14]。孟德斯鳩也提出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵15]也就是說，任何權(quán)力都必須接受監(jiān)督與約束才能規(guī)范化。

全國單項體育協(xié)會自治權(quán)實質(zhì)上都是遵循國家法律法規(guī)的原則而將之體現(xiàn)在各自的章程中。“任何一個團體，為了進行正常的活動以達到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團體的法律?！盵16]其意義在于，能充分動員社會力量去規(guī)范相應(yīng)的的事務(wù)。章程使全國單項體育協(xié)會與其成員在他們都熟悉的領(lǐng)域內(nèi)對協(xié)會事務(wù)給予內(nèi)行的評價，使協(xié)會負起管理成員的特殊責(zé)任，同時縮短了規(guī)范制定者與被規(guī)制者之間的距離。但由于協(xié)會章程僅代表社會整體中一部分人的意志，所以其效力只能在代表社會整體意志的法律規(guī)范之下，即協(xié)會自治章程必須符合國家法律的規(guī)定，以國家法律為基礎(chǔ)作出在本協(xié)會內(nèi)部適用的執(zhí)行性規(guī)定，不得與國家法律相抵觸、相違背，否則即為非法。

然而，在我國目前的體育自治原則適用中，因為“中立救濟”這種法律機制的缺失（體育仲裁機構(gòu)缺位、全國單項體育行業(yè)協(xié)會的法律主體地位模糊），自治權(quán)不能得到制約與監(jiān)控，所以體育自治權(quán)惡性膨脹，因此，體育自治對象的合法權(quán)益遭受侵犯卻無法得到有效救濟，這是造成我國競技體育領(lǐng)域混亂的根本原因。

5 結(jié) 語

體育自治原則是全國單項體育協(xié)會進行自我管理、自我約束、自我發(fā)展的規(guī)范準則。我國現(xiàn)行的體育管理體制與法制環(huán)境賦予了體育行業(yè)自治權(quán)的三處淵源：法律規(guī)定、行政授權(quán)、行業(yè)成員約定。由于行業(yè)成員約定這種形式僅起到較小作用，因此決定了我國單項體育協(xié)會在很多管理事務(wù)中具有準行政法主體地位。從體育自治的主體性質(zhì)、體育自治的事務(wù)范圍與體育自治權(quán)的來源看，目前我國的體育自治權(quán)的法律性質(zhì)實質(zhì)上很大部分是公共事務(wù)管理權(quán)（自治依據(jù)更多的是法律規(guī)定與政府委托，純正自治權(quán)僅占極少部分）。因此，為保障自治相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當仔細審視與分析體育行業(yè)自治權(quán)的法律淵源，在現(xiàn)階段的法律背景下，將體育自治納入國家的法治軌道，依法管理，依法治體，如此才能實現(xiàn)整個體育行業(yè)的公平與正義。

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Legal Interpretation of the Principles of Sports Autonomy

PENG Xin
（Dept.of PE，Sichuan Institute of Foreign Language，Chongqing 400031，China）

Sports autonomy in essence belongs to trade association autonomy.At present，sports autonomy principles are sufficiently embodied in the theoretical study and practices of national association of single sports.According to formation path of national association of single sports and its infrastructure as well as its relationship with General Administration of Sport in China，this paper analyzed its social and legal status from the perspective of"ought to be"and then expounded the defects that it has in practicing sports autonomy principles.First，unable to distinguish the legal natures of autonomy power from its different sources，thus blurring sports legal relations of all kinds in dealing with autonomy affairs.Second，applies autonomy power of different legal natures as pure autonomy power，and views different sports legal relations as business management relations of sports skills，with the result that the inner autonomy of power loses supervise from the outer administrative and judicial power.Based on the above analysis，this paper puts forward some suggestions for improvement and law-making.

sports autonomy；autonomy power；trade association；effects of autonomy

G 80-05

A

1005-0000（2010）06-0497-05

2010-04-03；

2010-10-20；錄用日期：2010-10-25

彭 昕（1972-），男，重慶市人，副教授，研究方向為體育法學(xué)、刑事法學(xué)。

四川外語學(xué)院體育部，重慶400031。