曹國英

編者按:山東省一位村干部來信稱,他所在鎮(zhèn)23個村的村委會公章,統(tǒng)一由鎮(zhèn)上設(shè)立的“農(nóng)村公章管理辦公室”保管,鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是一種杜絕村干部腐敗的管理創(chuàng)新。但工作中由于需要向鎮(zhèn)政府提出申請才能蓋章,鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)不在就會耽擱辦事,影響村委會在外來客戶心目中的形象,某種程度上也影響村民自治制度的推進。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收走村委會的公章,統(tǒng)一由鎮(zhèn)“農(nóng)村公章管理辦公室”保管的做法不合法,違反國家的有關(guān)規(guī)定,是高度集中的村級行政化管理體制的回歸,并不是什么創(chuàng)新。

《村民委員會組織法》規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！边@就明確定位了村民委員會的性質(zhì)及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。村委會公章是村級公共權(quán)力的象征,是村民委員會行使自我管理職權(quán)的基本手段,在村民自治體制下只能由本村村民自治組織進行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理村民委員會的公章,已經(jīng)超出了對村民委員會指導(dǎo)工作的職權(quán),屬于嚴(yán)重侵犯村民自治管理權(quán)利的違法行為。

國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[2001]52號文件轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部、公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作的意見》(以下稱意見)明確指出: “村民委員會要加強對印章和印章使用的管理,既要嚴(yán)格遵守印章管理規(guī)定和印章使用審批程序,又要方便群眾的生產(chǎn)和生活?！薄按迕裎瘑T會印章要有專人保管,保管人由村黨支部、村民委員會提名,并經(jīng)村民代表會議討論后決定。”這就明確無誤地說明了村委會印章的管理主體(山西省霍州市一位農(nóng)民來雜志社反映,他們村的村委主任保管著村委會的公章,這也是不妥的——編者)。

針對村委會印章管理使用中存在的問題,《意見》同時指出:“鄉(xiāng)級人民政府和縣級人民政府民政部門要加強對村民委員會印章使用管理的指導(dǎo)。要指導(dǎo)村民委員會建立印章使用的審批、登記、備案制度,并納入村民自治章程或者村規(guī)民約的內(nèi)容之中?！薄胺采婕百J款、承包、對外簽訂合同等重大問題需要使用印章時,村民委員會應(yīng)及時召開村民會議或村民代表會,經(jīng)會議討論同意并經(jīng)村民委員會主任簽字方可使用?！边@就明確了印章使用管理的過程中,要在鄉(xiāng)級人民政府及縣級主管部門的指導(dǎo)下建立制度,實行民主決策,并賦予村委會主任相應(yīng)的職權(quán)。

《意見》也同時明確了鄉(xiāng)級人民政府在村民委員會公章移交過程中的監(jiān)督職能,明確村委會“換屆選舉結(jié)束后,上一屆村民委員會應(yīng)在10天內(nèi)向本屆村民委員會移交印章”,“村民委員會在屆內(nèi)被集體罷免的,印章由鄉(xiāng)級人民政府暫時代管,鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)在重新選舉結(jié)束后將印章發(fā)給新的村民委員會”。并沒有賦予鄉(xiāng)級人民政府作為村委會公章管理主體的職權(quán)。

至于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部把防止村干部腐敗問題,作為實行村委會公章鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的理由,也是站不住腳的。村干部通過濫用公章出現(xiàn)腐敗問題,主要侵犯的是村民利益,村民出于切身利益的關(guān)心對于村干部實行的民主監(jiān)督,才是最有效的監(jiān)督。當(dāng)前村干部當(dāng)中出現(xiàn)腐敗問題的主要原因,是一些掌握村務(wù)管理權(quán)力的干部,并不是經(jīng)過規(guī)范的民主選舉產(chǎn)生的;一些重大的村務(wù)決策,沒有經(jīng)過村民民主決策;一些村務(wù)監(jiān)督組織,并沒有真正能夠發(fā)揮監(jiān)督作用。解決村干部腐敗的根本出路,在于落實村民自治制度。近年來,不少地方加強了村民代表會議制度建設(shè),建立了村務(wù)監(jiān)督委員會組織,通過民主程序強化對于村委會公章管理使用的監(jiān)督,符合村民自治的原則,收到了很好的效果,受到村民的擁護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會工作進行監(jiān)督也是必要的,其中包括會同有關(guān)部門、村務(wù)監(jiān)督組織對于村委會的財務(wù)進行審計監(jiān)督,對一些經(jīng)濟合同的內(nèi)容進行政策法規(guī)方面的把關(guān)。但越權(quán)管理村委會的公章,就超出了指導(dǎo)監(jiān)督的界限。須知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也是被監(jiān)督對象。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用職權(quán)侵犯村民土地權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生,在一些村民自治制度沒有得到落實的地方,如果連村委會的公章都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來管理,村民的權(quán)益是難以得到保障的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力延伸到村務(wù)管理領(lǐng)域,很容易導(dǎo)致高度集中的村級行政化管理體制的回歸,動搖村民自治制度和集體經(jīng)濟民主管理制度。不但不能從根本上解決村干部的腐敗問題,而且會不利于實現(xiàn)“讓人民監(jiān)督政府”,加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的腐敗問題。