馬俊山

土地問(wèn)題是三農(nóng)問(wèn)題的核心議題之一,因此,農(nóng)村土地管理工作極其重要。但是,土地行政管理部門(mén)在農(nóng)村土地管理中基本不作為,農(nóng)村土地管理工作幾乎無(wú)根基可言,卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。由于長(zhǎng)期以來(lái)存在著這樣的事實(shí),導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛層出不窮,牽扯鄉(xiāng)村干部大量精力。

細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制

農(nóng)村土地按照用途可分為五大類:農(nóng)業(yè)用地(即耕地,以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)用土地”)、林業(yè)用地(以下簡(jiǎn)稱“林用土地”)、畜牧業(yè)用地(以下簡(jiǎn)稱“牧用土地”)、漁業(yè)用地(以下簡(jiǎn)稱“漁用土地”)、非生產(chǎn)性建設(shè)用地(以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)用地”)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第5條的規(guī)定,國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作。但同時(shí),由于我國(guó)很多法律具有部門(mén)法性質(zhì),《土地管理法》第11條又規(guī)定,確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán),分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。由于存在這些立法,在五大類農(nóng)村土地中,土地行政管理部門(mén)實(shí)際只對(duì)在農(nóng)村土地總量中占比重很小的非生產(chǎn)性建設(shè)用地進(jìn)行管理。

對(duì)于農(nóng)用土地管理,也許人們普遍認(rèn)為,這理所當(dāng)然是土地行政管理部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。但事實(shí)是,對(duì)農(nóng)用土地管理的主管部門(mén)卻是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén),屬于農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。從農(nóng)用土地的登記,到承包合同的簽訂、經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放及變更登記等日常管理,基本與土地行政管理部門(mén)無(wú)關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時(shí),土地行政管理部門(mén)才參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于是否突破18億畝耕地紅線這一問(wèn)題,真正面對(duì)媒體與公眾的,卻是不具體管理農(nóng)用土地的土地行政管理部門(mén)。

對(duì)于林用土地,由于《森林法》把確認(rèn)林木的所有權(quán)和確認(rèn)林地的所有權(quán)與使用權(quán)混為一談,使土地行政管理部門(mén)也失去了對(duì)林地的管理權(quán),只有在林用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí),才能看見(jiàn)土地行政管理部門(mén)的“身影”。在基層,遇到與林地有關(guān)的土地糾紛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是安排林業(yè)部門(mén)參與調(diào)查處理,土地行政管理部門(mén)很少參與。

對(duì)于牧用土地和漁用土地,由于立法所限,土地行政管理部門(mén)同樣不能行使管理權(quán)。

在人多地少的國(guó)情下,在實(shí)施最嚴(yán)格土地管理的政令下,卻由于法律帶有部門(mén)立法的性質(zhì)等原因,造成了細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制,不能不說(shuō)是極大的遺憾。

實(shí)際上,農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)行政部門(mén)的主要職責(zé)和精力,應(yīng)專注于行業(yè)管理和生產(chǎn)發(fā)展上,土地管理本就不應(yīng)是分內(nèi)之事,因此,在土地管理上,投入的人財(cái)物力不足,管理的效果也就不可能很好。

非技術(shù)手段下的農(nóng)村土地登記工作

地籍即土地的戶籍,是指反映土地的權(quán)屬、坐落位置、土地界址、土地用途、土地等級(jí)、土地面積和戶名等基本情況的資料。在對(duì)農(nóng)村土地的地籍管理工作中,搞好土地登記工作具有十分重要的意義。在新中國(guó)建立60多年、改革開(kāi)放30多年的背景下,農(nóng)村土地登記工作的制度和成果理應(yīng)是相當(dāng)健全和完善的,但現(xiàn)實(shí)并非如此。

在農(nóng)用土地登記方面,自改革開(kāi)放以來(lái),先后開(kāi)展了三次全面的農(nóng)用土地登記工作:第一次是1982~1984年,由于實(shí)行土地承包到戶政策的需要,以村民小組為單位,對(duì)農(nóng)用土地進(jìn)行了實(shí)地丈量,由此產(chǎn)生了農(nóng)用土地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二次是1996年以后,由土地行政管理部門(mén)開(kāi)展的土地利用變更調(diào)查和第二次土地詳查。第三次是2003~2004年,為了依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作,在各級(jí)政府的組織下,以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)為主管單位,開(kāi)展了農(nóng)村土地登記工作,并據(jù)此向農(nóng)村集體土地承包人頒發(fā)了《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。

第一次和第三次農(nóng)用土地登記工作,是由鄉(xiāng)村干部組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民采用竹竿或木棍丈量的方式進(jìn)行的,其長(zhǎng)短和標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)。同時(shí),在土地四界填寫(xiě)方面,大量存在著張三的承包地抵李四的承包地,李四的承包地與王五的承包地接界的現(xiàn)象,無(wú)法用坐標(biāo)或定點(diǎn)的方法確定土地的四臨界限。因此,這兩次農(nóng)用土地的登記純粹是行政性粗放型土地登記,而非技術(shù)手段下的登記。由此產(chǎn)生的農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛眾多,農(nóng)用土地的相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性。

對(duì)于土地行政管理部門(mén)自身開(kāi)展的第二次農(nóng)用土地登記,其真實(shí)性和數(shù)據(jù)可用性同樣令人質(zhì)疑:一是業(yè)務(wù)人員對(duì)照一定比例尺的航空照片進(jìn)行勾畫(huà)核對(duì),再進(jìn)行相關(guān)計(jì)算,每一塊地都存在誤差,匯總起來(lái)的誤差就是一個(gè)不小的數(shù)字。二是其登記并沒(méi)有對(duì)應(yīng)分解承包農(nóng)戶是多少承包地。某一塊農(nóng)用土地,土地行政管理部門(mén)登記的是5畝,如果這塊地由3個(gè)農(nóng)戶承包,這3個(gè)農(nóng)戶《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》上的相應(yīng)面積之和肯定不是5畝。三是農(nóng)用土地的數(shù)據(jù)必須是與相應(yīng)權(quán)屬掛鉤,數(shù)據(jù)應(yīng)該直接應(yīng)用到《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》上來(lái),從而使土地的權(quán)利與義務(wù)相銜接,而現(xiàn)實(shí)卻是與之脫節(jié)的。四是從國(guó)家管理的角度看,對(duì)于每一塊農(nóng)用土地,必須由權(quán)威部門(mén)發(fā)布權(quán)威數(shù)據(jù)。農(nóng)用土地的利用狀況隨時(shí)都在發(fā)生變化,因此,加強(qiáng)農(nóng)用土地的動(dòng)態(tài)管理,對(duì)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》進(jìn)行實(shí)地的年度審核,才有可能產(chǎn)生真實(shí)的農(nóng)用土地?cái)?shù)據(jù)。顯然,土地行政管理部門(mén)對(duì)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的日常管理是置身事外的。

在林用土地登記方面,湖北省按照省政府要求,2004年底以前,各地必須完成林地林木權(quán)屬登記及證書(shū)換發(fā)證工作,此項(xiàng)工作的主管部門(mén)為林業(yè)部門(mén),具體組織方式與耕地的登記辦法一樣,仍然屬于行政性而非采用技術(shù)手段登記。例如,對(duì)于林地的面積,多數(shù)情況下是采取估計(jì)的辦法確定某塊林地有多少面積,而不是實(shí)際丈量。因?yàn)榱值囟嗵幵谏綅徢鹆?如類似三峽峽谷、溪河峽谷地區(qū)的林地,根本就無(wú)法丈量。同時(shí),對(duì)林地四界的描述也難以做到專業(yè)和科學(xué)。在不同時(shí)期的政策要求將農(nóng)村耕地、林地“一分到底”的背景下,必然導(dǎo)致大量的林地權(quán)屬糾紛。

在建設(shè)用地登記方面,這里主要指農(nóng)村宅基地登記。1986年開(kāi)展對(duì)農(nóng)村居民宅基地的土地清理發(fā)證,規(guī)范管理開(kāi)始起步。1992年前后對(duì)宅基地進(jìn)行土地登記,后因中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的相關(guān)規(guī)定,缺乏工作經(jīng)費(fèi)等原因而停止。目前,農(nóng)村居民宅基地登記的遺留問(wèn)題眾多,亟待處理。

分析農(nóng)村土地登記工作,按照用途占比較大的農(nóng)用土地及林用土地登記,有這樣幾個(gè)特點(diǎn):一是每塊土地的面積沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)發(fā)布的是權(quán)威數(shù)據(jù);二是登記手段和方式主要是在鄉(xiāng)村組干部的組織下,依靠社會(huì)力量進(jìn)行的非專業(yè)性技術(shù)手段登記;三是對(duì)土地權(quán)屬四界的描述極不規(guī)范;四是農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換,在相應(yīng)土地權(quán)證上不能相互銜接。

加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的建議

由土地行政管理機(jī)關(guān)履行統(tǒng)一管理職能。由土地行政管理部門(mén)對(duì)包括農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地在內(nèi)的所有土地進(jìn)行統(tǒng)一管理,不僅十分緊迫,而且也是土地行政管理部門(mén)自身業(yè)務(wù)管理工作的需要。如果《農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《林用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《牧用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《漁用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《建設(shè)用地使用權(quán)證》均出自于土地行政管理部門(mén),在國(guó)家實(shí)施退耕還林、退耕還草的背景下,存在農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為林用土地、牧用土地的問(wèn)題;還有在耕地上開(kāi)挖魚(yú)塘,建設(shè)用地轉(zhuǎn)為其他用地、其他用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、將林地變?yōu)楦?由于自然災(zāi)害沖毀耕地、河道改向水面下的土地變?yōu)楦氐鹊?其權(quán)證內(nèi)的登記項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理在一個(gè)部門(mén)管理下,就能夠得到很好的處理。這顯然是細(xì)碎與分割的農(nóng)村土地管理體制不能實(shí)現(xiàn)的管理目標(biāo)。

使用專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行土地登記。從加強(qiáng)土地管理的角度,從為人民群眾提高服務(wù)質(zhì)量的角度,都要求使用專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行土地登記,包括使用航空照片、遙感技術(shù)及實(shí)地測(cè)量等。只有采取專業(yè)技術(shù)手段,才能產(chǎn)生每一塊土地的權(quán)威數(shù)據(jù)。

制定土地登記五年和十年規(guī)劃。土地登記是一項(xiàng)技術(shù)要求高、投入財(cái)力大、耗費(fèi)人力多、時(shí)間跨度長(zhǎng)的工作,同時(shí)也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作,因此,搞好土地登記工作,制定五年、十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)劃十分重要。對(duì)農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地的登記有一個(gè)先后順序問(wèn)題。對(duì)于建設(shè)用地,土地管理部門(mén)已有較完備的資料,以后要做的工作主要是對(duì)農(nóng)村居民宅基地的清理登記。在其他用地中,對(duì)農(nóng)用土地的登記無(wú)疑需要優(yōu)先安排,因?yàn)檫@是加強(qiáng)耕地管理的最基礎(chǔ)性工作。對(duì)農(nóng)用土地的登記,最長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)在10年規(guī)劃期內(nèi)完成。對(duì)于林用土地、牧用土地、漁用土地的登記,可以在較長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)難易程度分期完成。

制定完善土地登記規(guī)則。在土地登記之前,要經(jīng)過(guò)大量的、不同土地情況的詳細(xì)調(diào)研,制定完善的土地登記規(guī)則。對(duì)于農(nóng)用土地,不僅要求登記的面積準(zhǔn)確,同時(shí),要求相鄰四界也準(zhǔn)確無(wú)誤。對(duì)于林地,要求面積準(zhǔn)確可能有較大難度,但至少對(duì)相鄰四界的描述,要通過(guò)建立坐標(biāo)或定點(diǎn)等多種方法定位,最終經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。尤其是對(duì)各種類別土地相鄰四界的確認(rèn),需要履行必要的法律手續(xù),其難度很大,這也需要在土地登記規(guī)則中體現(xiàn)出原則性和靈活性。

土地登記結(jié)果在土地權(quán)證上的應(yīng)用。土地登記結(jié)果的應(yīng)用,首先應(yīng)體現(xiàn)在土地行政管理部門(mén)對(duì)《農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《林用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《牧用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《漁用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《建設(shè)用地使用權(quán)證》的統(tǒng)一發(fā)證工作中,避免目前土地部門(mén)的數(shù)據(jù)與這些權(quán)證的登記數(shù)據(jù)相脫節(jié)的現(xiàn)象,體現(xiàn)土地?cái)?shù)據(jù)的權(quán)威性。同時(shí),加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的最重大政治任務(wù)是:中國(guó)需要依靠自身的力量來(lái)養(yǎng)活自己,因此,實(shí)施最嚴(yán)格的耕地控制是當(dāng)務(wù)之急。土地行政管理部門(mén)對(duì)耕地的管理,不僅要有宏觀的控制目標(biāo),而且要有微觀的管理手段和措施,要把宏觀目標(biāo)具體分解到《農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》持有人身上,這樣才能做到耕地家底清楚,宏觀管理與微觀管理相統(tǒng)一。對(duì)《農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的持有人來(lái)講,也必須體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,土地經(jīng)營(yíng)者必須按照規(guī)定的用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng),否則,就要受到法律的處罰。只有這樣,在回答是否能夠控制住18億畝耕地紅線問(wèn)題時(shí),土地行政管理部門(mén)才真正有底氣。

建立土地類別變更的審批制度。對(duì)于農(nóng)用土地、林用土地、牧用土地、漁用土地、建設(shè)用地之間的流轉(zhuǎn),法律應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的審批制度。在我國(guó)耕地資源十分緊張的情況下,應(yīng)嚴(yán)格控制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用地。對(duì)于審批管理部門(mén),應(yīng)由流出土地的行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審批:由林用土地轉(zhuǎn)為其他用地的,由林業(yè)部門(mén)審批;由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用地的,由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)審批等等,這樣才能體現(xiàn)土地管理的嚴(yán)肅性。

加強(qiáng)土地權(quán)證的年度審驗(yàn)。目前,各種土地權(quán)證還沒(méi)有建立年度審驗(yàn)制度,這種狀況使土地的使用與變動(dòng)情況不明,而僅僅依靠衛(wèi)星圖片不能反映真實(shí)的土地變動(dòng)情況。對(duì)于土地的變動(dòng)情況,除了借助衛(wèi)星圖片等工具和手段外,由土地行政管理部門(mén)進(jìn)行實(shí)地的年度審驗(yàn)是十分必要的,而且也是必須做的一項(xiàng)最基礎(chǔ)性的工作。

加強(qiáng)基層土地管理隊(duì)伍建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,各級(jí)土地行政管理部門(mén)實(shí)行垂直管理體制以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地行政管理部門(mén)的力量已經(jīng)大大弱化,其人員能夠把國(guó)家建設(shè)用地、農(nóng)村居民宅基地管理好已十分不易,對(duì)于上述大量的土地管理業(yè)務(wù)工作,現(xiàn)有人員是難以完成的。對(duì)于新的土地管理目標(biāo)和業(yè)務(wù)工作,要求在加強(qiáng)基層土地管理隊(duì)伍建設(shè)方面下大工夫,以滿足形勢(shì)發(fā)展的需要。