宋協(xié)娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問題研究＊

宋協(xié)娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

當(dāng)前,各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動;大部分信訪問題產(chǎn)生于基層;基層信訪問題的產(chǎn)生與信訪工作缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有重要關(guān)系。如何進一步明確信訪程序,規(guī)范信訪行為,優(yōu)化信訪秩序,防止信訪問題處理的隨意化,減少因信訪問題處理不當(dāng)而引發(fā)“次生矛盾”,避免信訪事項上升為沖突或群體性事件,信訪工作法治化是必然要求。信訪工作走法治化之路是戰(zhàn)略選擇,而從現(xiàn)實可行性考慮,信訪法治化必須做好的基礎(chǔ)性工作是信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),這也是我們目前比較忽略和亟待解決的問題。

信訪;信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化;標(biāo)準(zhǔn)化體系;信訪法治

當(dāng)前,中國社會處在經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中,由于利益格局的調(diào)整,制度建設(shè)的漏洞,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,信訪工作出現(xiàn)了許多新情況新問題,信訪活動呈現(xiàn)異常復(fù)雜局面。現(xiàn)有《信訪條例》的局限性日益凸顯,亟須進一步推進信訪工作法制化建設(shè),暢通信訪渠道,創(chuàng)新信訪工作機制,規(guī)范信訪行為,強化信訪工作責(zé)任,維護公民合法權(quán)益。如何有效推進信訪工作法治化,使信訪工作成為人民群眾政治參與、表達訴求的主渠道之一,成為黨和政府了解民意、解決民憂、科學(xué)決策的重要程序和依法化解社會矛盾的重要手段,是目前理論和實踐工作者應(yīng)該關(guān)注和突破的重點,信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是基于這種要求的積極回應(yīng)和探索。

一、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化基本概念

在社會生產(chǎn)和生活中,人們經(jīng)常用“信”和“訪”的方式進行某種社會活動,以達到預(yù)期目的,這種社會現(xiàn)象就是社會生活中的信訪活動。廣義的信訪活動是指古今中外的社會成員或社會組織之間,通過寫信、走訪、詢問等形式進行的社會交往。狹義的信訪活動是指社會成員或社會組織通過信訪形式向社會管理組織及其負責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動;本文從狹義的信訪活動角度看,我國通常說的信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！雹俜沙霭嫔绶ㄒ?guī)中心:《信訪條例注釋本》,法律出版社 2006年版,第 1頁。在我國,信訪工作是黨和政府的一項重要工作,是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。②《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》,2007年 3月發(fā)布。信訪是公民實現(xiàn)政治參與的途徑之一,也是黨和國家與人民溝通的紐帶,信訪不僅是一種權(quán)利,也是一種政治制度。

信訪工作應(yīng)該怎么做?怎樣才能做得好?首先要解決的問題就是標(biāo)準(zhǔn)問題。我們應(yīng)該按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來做工作呢?什么是標(biāo)準(zhǔn)和信訪標(biāo)準(zhǔn)?國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會對標(biāo)準(zhǔn)的定義是:標(biāo)準(zhǔn)是對一定范圍內(nèi)重復(fù)性事務(wù)和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定(這些規(guī)定最終表現(xiàn)為一種文件)①國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會:《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識培訓(xùn)教材》,中國標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 2頁。,是為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,對活動或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。信訪標(biāo)準(zhǔn)就是在信訪范圍內(nèi)獲得最佳信訪秩序、對信訪活動或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動”②國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會:《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識培訓(xùn)教材》,中國標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 4頁。。它包括制定、發(fā)布及實施標(biāo)準(zhǔn)的過程。信訪標(biāo)準(zhǔn)化是指從信訪工作系統(tǒng)的整體出發(fā),制定系統(tǒng)及各環(huán)節(jié)工作標(biāo)準(zhǔn);研究各環(huán)節(jié)工作標(biāo)準(zhǔn)的配合性,按照配合性要求,統(tǒng)一整個系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn);研究信訪系統(tǒng)與服務(wù)型政府系統(tǒng)的配合性。在信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化研究中,“標(biāo)準(zhǔn)”與“信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化”是兩個最基本的概念,是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)的基礎(chǔ),也是對信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化最本質(zhì)的認識與概括。目前,我國對信訪工作還停留在爭取實現(xiàn)“規(guī)范化”、“法制化”和實際的“行政化”、“多樣化”狀態(tài),信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化理論的研究在一定程度上還跟不上實踐的發(fā)展。信訪標(biāo)準(zhǔn)化作為以信訪過程為主,吸收和容納各種環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)要求,最終實現(xiàn)事先確定的目標(biāo)的過程,對和諧信訪和法治信訪的建設(shè)意義重大。

二、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問題的提出

信訪大多是針對問題而來。可以說,信訪總量大小與問題多少成正相關(guān)關(guān)系。不可否認,目前我國信訪中,有的情況是因信訪處置中的不規(guī)范問題導(dǎo)致重信重訪——集體訪——越級訪——非正常訪等等。據(jù)本課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,上訪人主要是基層群眾,在問到預(yù)防和減少越級上訪問題時,46.2%的受訪者認為應(yīng)該加強村級工作,33.4%的受訪者認為應(yīng)該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,合計 78.6%。由此可見,信訪問題大多源于基礎(chǔ)工作問題,而信訪問題的解決也要在基礎(chǔ)信訪工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化上做文章。下面主要從信訪活動具體涉及的信訪人、接訪人和信訪制度設(shè)計三個方面分析提出信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的原因。

1.從上訪人角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

中國正進入一個新的公民權(quán)利意識覺醒的時代,人們以前不敢爭取的權(quán)利現(xiàn)在敢爭取了,以前沒有辦法爭取的權(quán)利現(xiàn)在有了新的途徑去爭取 (比如信訪),這是一個不可遏止的趨勢。上訪人上訪的目的很復(fù)雜,主要是為了解決困難、申訴冤情、揭發(fā)問題、發(fā)泄怨氣、提出建議,甚至是無理爭理,利用信訪尋求救濟。此外,一般群眾特別是信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的“清官情結(jié)”,即便是面對法院己經(jīng)判決生效的文書,信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的結(jié)果;群眾維權(quán)意識強烈但隨意性大,大有“我是群眾我怕誰?”的態(tài)勢,不遵守信訪條例要求;信“訪”不信“法”,認為“打鬧大解決、不鬧不解決”,“沒政策也能鬧出政策”。我國現(xiàn)行行政救濟體制主要由行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償和信訪等制度組成,其中,信訪制度歷史沿革最長、群眾的熟知度和認同度最高,民眾權(quán)利意識的覺醒及清官情節(jié)的存在,使得信訪因其低門檻——法治程度低而成為其維護權(quán)利的重要渠道,承擔(dān)著政治參與、利益表達與權(quán)利救濟功能。不可否認,信訪法治化是信訪發(fā)展的方向,但就目前群眾整體思想道德水平和法律意識看,群眾對提高信訪工作的效能要求強烈,對信訪法治化要求并不強烈,如果我們直接用法律解決信訪秩序等問題,可能會因信訪門檻的猛然提高而出現(xiàn)堵塞言路或有法不依的尷尬局面。因此,現(xiàn)實的選擇是,逐步提高信訪法治化程度,這就需要信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化這個基礎(chǔ),大家都從基本標(biāo)準(zhǔn)要求做起,逐步夯實信訪法治化的群眾基礎(chǔ),培育信訪群眾的法律意識和習(xí)慣,規(guī)范他們的信訪行為,最終實現(xiàn)信訪法治化目標(biāo)。

2.從接訪人 (信訪部門)角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

對于信訪工作部門來說,目前主要的問題是,如何避免“因問題而信訪”,更要避免“因信訪而問題”,避免使本來不那么復(fù)雜的問題復(fù)雜化,從減少信訪事項和案件“增量”而減少積案“存量”,已成為迫切需要解決的重要問題。信訪部門代表黨委和政府受理的信訪問題應(yīng)當(dāng)是各級黨政部門因履職引發(fā)又不能通過其他行政救濟手段去解決的問題,或是信訪人對黨委政府提出的意見或建議問題。實際上,信訪工作“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”。信訪部門受理的信訪問題大量越位,行政糾紛、勞資糾紛、干群矛盾、鄰里關(guān)系,甚至信訪人對司法審理終結(jié)結(jié)果不服的案件,都會尋求信訪部門解決。這樣便混淆、模糊了各類行政主體關(guān)系和職責(zé)權(quán)限。在社會轉(zhuǎn)型期,通過信訪反映出的問題大多是人民內(nèi)部矛盾,處理這樣的矛盾必須嚴格執(zhí)行“屬地管理、分級負責(zé)、誰主管誰負責(zé)、依法、及時、就地解決”的原則,但實際工作中,信訪部門被推向處理矛盾的第一線,信訪人把其作為對立的一方,信訪部門代替黨委政府充當(dāng)“滅火器”,代替有關(guān)部門充當(dāng)“擋箭牌”,成了上訪人的“出氣筒”。信訪部門的錯位運行影響了信訪干部的積極性,群眾意見轉(zhuǎn)向信訪部門,降低了信訪部門也是政府的公信力。從解決問題看,我國學(xué)者王惠巖認為:機構(gòu)改革應(yīng)遵循的的首要原則是行政距離要短,即行政權(quán)力對它的客體 (管理對象)的距離,越近越好①王惠巖:《政治體制改革的思考》,《學(xué)習(xí)研究鄧小平理論》1998年第 8期。。我們強調(diào)把問題解決在基層,由此特別需要設(shè)定一種統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn),從工作落實層面規(guī)范信訪工作部門和工作人員的行為,解決場所、程序、秩序等基本規(guī)范問題,信訪人明白應(yīng)該怎樣,信訪工作者明白應(yīng)該怎樣,標(biāo)準(zhǔn)一致,形成共識,堅持下去,推廣開來,信訪法治即可實現(xiàn)。

3.從信訪法治建設(shè)角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

信訪法制化是指在信訪活動中信訪主體依法投訴、依法維權(quán)和依法辦理的信訪工作機制,是我國信訪制度發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前,信訪表達渠道的高層級化、表現(xiàn)形式的非理性化、解決機制的非終結(jié)化、解決形式的“批條”化,表明我國信訪法治化的進程尚需推進。近年來。我國信訪制度在規(guī)范化和法制化建設(shè)方面取得了長足進展?！缎旁L條例》的頒布實施,標(biāo)志著我國信訪工作的發(fā)展進入了一個新的歷史時期。但從總體上看,我國目前尚未建立完備、統(tǒng)一的信訪法制,信訪法律法規(guī)不夠健全,這與當(dāng)前信訪形勢需要建立的大信訪格局不夠適應(yīng)。根據(jù)黨的十七大報告提出的“完善信訪制度”的新要求,我們應(yīng)該一方面加大信訪立法步伐,提高信訪立法規(guī)格,創(chuàng)新信訪體制和機制,實現(xiàn)信訪救濟與其他行政救濟的有效銜接,另一方面,在基層信訪中,建立健全并實行統(tǒng)一的信訪工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范和解決信訪主體多元化、信訪事項寬泛化、信訪程序無序化、解決問題復(fù)雜化問題。制定和實行這樣一種統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn),用標(biāo)準(zhǔn)的逐步形成、遵守標(biāo)準(zhǔn)習(xí)慣的養(yǎng)成來教育和培養(yǎng)法制化的公民,才能從根本上為信訪工作法治化奠定更加牢固的基礎(chǔ)。

從信訪具體實踐層面看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化有明顯的積極作用。信訪標(biāo)準(zhǔn)化是對《信訪條例》的真正貫徹落實,有利于完善和健全信訪制度依法行政,全面提升信訪工作整體水平;有利于提高基層信訪依法行政的執(zhí)行力和工作效率,降低行政成本;有利于優(yōu)化信訪秩序,促使人們對行為的規(guī)范從外部要求內(nèi)化為行動的自覺,提高自覺守法的意識;有利于依法解決“原生矛盾”,減少無法可依的“次生矛盾”的發(fā)生;有利于進一步強化和規(guī)范考核檢查,依法加強信訪“雙基”工作;有利于法治政府建設(shè),明確信訪及其相關(guān)部門的法定職責(zé)和信訪與其他法定權(quán)利救濟機制的協(xié)調(diào);有利于形成跨地、跨行業(yè)、跨部門的統(tǒng)一的法定行為規(guī)范,避免利益割據(jù);有利于充分利用現(xiàn)代最新科技成果,形成信息化支持下的現(xiàn)代法治信訪,實行傳統(tǒng)信訪向現(xiàn)代信訪的轉(zhuǎn)型。總之,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),在總體上要求,整合信訪資源,改變目前我國信訪機構(gòu)龐大而分散的局面,提高信訪干部素質(zhì),積極運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立信訪工作信息系統(tǒng)。這些信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要方面是建設(shè)信訪法治化的重要內(nèi)容和途徑。

三、制定和推行信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的作用和意義

1.從整個社會穩(wěn)定和危機管理角度看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也是社會矛盾預(yù)警的基礎(chǔ)性工作

通過信訪反映民意,提出意見、建議和投訴是正常社會現(xiàn)象,但當(dāng)信訪量非常大以至于信訪部門根本無力解決并且相關(guān)政府部門也不能解決,尤其是當(dāng)成千上萬的人來到黨委和政府部門或者重要公共場所“上訪”以至于成為社會穩(wěn)定的威脅時,就形成了所謂的“信訪問題”。②宋協(xié)娜、周念群:《略論信訪問題預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)》,《理論學(xué)刊》2007年第 2期。信訪問題直接反映社會和諧與穩(wěn)定狀況,建立信訪問題的預(yù)警系統(tǒng),設(shè)置治理信訪問題的相關(guān)機制,是維護社會穩(wěn)定系統(tǒng)的重要工作和任務(wù),也是完善信訪制度的重要條件。逐步建立健全必要的信訪監(jiān)測預(yù)警、預(yù)防預(yù)控和突發(fā)事件應(yīng)急處理系統(tǒng),有利于及早發(fā)現(xiàn)和處理問題,維護社會穩(wěn)定,將損失和危害減少到最低程度。信訪預(yù)警是依據(jù)對信訪工作狀況的判斷,按照信訪系統(tǒng)整合關(guān)系的模型分析,對信訪系統(tǒng)運行的質(zhì)量和后果進行評價、預(yù)測和報警。信訪信息收集和運用、信訪系統(tǒng)整合、信訪制度運行和協(xié)調(diào),必須有信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的支持,其中,信訪信息、信訪程序等各方面的規(guī)范、科學(xué)、全面及其整合,是對問題處置和化解的前提。

2.從公民政治參與對政府工作要求看,推進信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)顯得尤為重要

隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類矛盾的增加和公民權(quán)利意識的不斷提高,現(xiàn)行的信訪制度迫切需要一種標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范信訪活動的進行,使其有序、有效、有利。如何進一步規(guī)范信訪工作行為,優(yōu)化信訪秩序,防止信訪問題處理的隨意化,減少因信訪問題處理不當(dāng)而引發(fā)“次生矛盾”,避免信訪事項上升為沖突或群體性事件,推進信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就顯得尤為重要。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出:在社會轉(zhuǎn)型中,人民民主意識的增強會促使人們向政府提出各種要求,并導(dǎo)致政治參與的擴大以滿足這些要求,“政治發(fā)展的前提條件是公民參與的擴大。”③亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》,華夏出版社 1998年版。。公民對政府提出的要求可能通過合法渠道予以表達,在政治體制的框架內(nèi)得以協(xié)調(diào)和整合,這也對我國信訪制度化、工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化提出了要求。在法治型政府建設(shè)中,我們都深刻體會到需要一種易于遵循的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,這種標(biāo)準(zhǔn)不是難以操作,而應(yīng)易于應(yīng)用和普及——統(tǒng)一、簡單。當(dāng)前,對信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化,既存在理論的可行,也存在現(xiàn)實的需要。一方面,從理論層面看,信訪工作的行為具有重復(fù)性,符合標(biāo)準(zhǔn)化對象要求;近年來,國內(nèi)外對不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化進行了探索,從而引起許多標(biāo)準(zhǔn)化活動開始向一些新領(lǐng)域擴展。標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)也是我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政體系變革的基礎(chǔ)技術(shù)支撐和現(xiàn)實要求。法治型政府題中之義是服務(wù)型政府和陽光政府,也是以民眾為中心的“電子政府”。電子政務(wù)實現(xiàn)為民服務(wù)和政務(wù)公開的主渠道是政府門戶網(wǎng)站。①石國亮:《服務(wù)型政府》,研究出版社 2008年版,第 198頁。現(xiàn)在的問題是,我國政府部門和機構(gòu)都有自己開發(fā)的電子政務(wù)系統(tǒng),但由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,這些系統(tǒng)各自獨立,難以兼容,信息資源難以共享,并且為了避免信息孤島的產(chǎn)生還要重新開發(fā)接口程序。因此,標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè),對理順條塊分割的行政管理體制具有關(guān)鍵作用和意義。信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),就是首先在信訪系統(tǒng)進行的規(guī)范。眾所周知,信訪工作系統(tǒng)也是非常龐大的復(fù)雜體系,首先實現(xiàn)本系統(tǒng)的信息和資源共享非常重要。將來隨著跨部門間合作的深入,“電子政府”對實行電子政務(wù)的要求,標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)就會加快推進,從而打破行政體系分割,消除信息孤島效應(yīng),為民排憂解難的人本目標(biāo)即可達成。

四、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制約因素

1.信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的基本問題

總體看,盡管近幾年來我國的標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了一定的進展,但由于諸多原因,目前我國的標(biāo)準(zhǔn)化狀況仍不容樂觀,存在著諸多問題。標(biāo)準(zhǔn)的制定相對滯后于科技發(fā)展水平;標(biāo)準(zhǔn)制定內(nèi)容上存在的問題,主要是條塊分割、部門分割、地區(qū)分割。在現(xiàn)已制定的標(biāo)準(zhǔn)中還存在著標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性欠缺,或者說不配套的問題。信訪領(lǐng)域的情況是,信訪過程缺乏統(tǒng)一規(guī)范,有的地方提出了某些信訪標(biāo)準(zhǔn),但是行政成分濃,制標(biāo)不規(guī)范;各標(biāo)準(zhǔn)間不配套,不系統(tǒng);專項工作標(biāo)準(zhǔn)進展快,整體工作標(biāo)準(zhǔn)化進展慢。隨著電子政務(wù)的開展,許多部門和單位都在建自己的信息數(shù)據(jù)庫,但數(shù)據(jù)庫的字段、類型和長度都不一致,形成一個個信息孤島,嚴重影響了作為信訪管理基礎(chǔ)的信息交換和電子信息的運作。盡管我國在 2005年出臺了新的《信訪條例》,建立了信訪相關(guān)規(guī)定,并制定了一些重要的相關(guān)規(guī)程,但這些條例的推廣應(yīng)用存在有規(guī)定而無執(zhí)行現(xiàn)象,深刻揭示了我國信訪標(biāo)準(zhǔn)化管理工作落后的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在我們的主要問題是,缺乏對新《信訪條例》的貫徹執(zhí)行手段,缺乏對新《信訪條例》具體操作層面的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。因此,我們這里的信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問題,指的是具體操作層面的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定,是對《信訪條例》內(nèi)容的展開和具體化。目前這項工作在全國范圍還處于初創(chuàng)階段,我們在此所做探索的意義是在基層局部范圍試行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作,為最后形成全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系作準(zhǔn)備。

2.信訪工作標(biāo)準(zhǔn)形成、推廣、執(zhí)行的制約因素

制約信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化形成、推廣、執(zhí)行的因素有很多,主要包括以下幾個方面,一是體制性障礙。長期計劃經(jīng)濟體制的影響,信訪管理形成了一種條塊分割、部門分割、地區(qū)分割的狀態(tài)。各分系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)往往由不同的政府部門分別管理,且執(zhí)行的是本行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn),這對于整個信訪系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的配合和銜接十分不利。二是信訪標(biāo)準(zhǔn)化意識淡薄。相關(guān)部門還沒有意識到按照標(biāo)準(zhǔn)工作的重要性,標(biāo)準(zhǔn)低、標(biāo)準(zhǔn)化程度低,信訪復(fù)訪率極高,信訪工作效能極高。三是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)環(huán)境發(fā)育不足。不足也是既有標(biāo)準(zhǔn)得不到推廣的一個重要原因。四是對信訪重視的程度不夠,人才極其缺乏,真正具有扎實的現(xiàn)代信訪理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗的人少之又少。特別是對于信訪標(biāo)準(zhǔn)化而言,人才匱乏現(xiàn)象更為嚴重。五是一些地方和部門在執(zhí)行信訪工作程序中還存在突出問題。不按程序辦:其表現(xiàn)是對接待來信來訪程序一無所知,對辦理的信訪事項不知道如何按程序辦,仍然停留在過去的“老辦法”、“老框框”上,使《信訪條例》規(guī)定的程序在基層、在源頭落實失敗,復(fù)查、復(fù)核工作無法進行。不愿按程序辦:對《信訪條例》、政策法律法規(guī)把握不準(zhǔn),心里沒底,不敢出具答復(fù)意見書,怕被信訪人抓住把柄,怕承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。不想按程序辦:嫌麻煩,認為只要口頭答復(fù)信訪人就行了,不愿也不想出具答復(fù)意見。有的雖然給信訪人出具書面答復(fù)意見,不是不規(guī)范,就是不符合要求,或沒有按法定程序辦事。這些問題如不加以解決,必然會重新導(dǎo)致群體訪、越級訪、重復(fù)訪數(shù)量劇增。六是信訪工作是一種壟斷行為,社會團體沒有解決信訪事項的職能,導(dǎo)致信訪本身沒有進行標(biāo)準(zhǔn)化的主動性。

五、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的路徑

信訪是個大系統(tǒng),信訪問題的形成、升級有非常復(fù)雜的原因。從關(guān)鍵環(huán)節(jié)看,縣級是處理信訪問題的主要陣地?？h級直接面對基層,面對群眾,在維護穩(wěn)定中具有不可替代的作用,處理區(qū)域內(nèi)的信訪問題最有發(fā)言權(quán)、最有辦法、也最有權(quán)威,是預(yù)防和控制越級上訪的“第一線”?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確提出:“預(yù)防和解決基層發(fā)生的信訪問題,縣級是關(guān)鍵”,“要高度重視縣級信訪工作”。因此,我們認為,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)該從縣級信訪標(biāo)準(zhǔn)著手。具體操作要經(jīng)過三個階段和步驟。

1.建立信訪標(biāo)準(zhǔn)以及各工作標(biāo)準(zhǔn)

從工作落實、矛盾化解效能看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是我國目前化解信訪困境、整合政治資源、維護政府形象、促進社會和諧的最有針對性和實際意義的創(chuàng)新工作。實現(xiàn)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化,必須要有能夠推動信訪標(biāo)準(zhǔn)化過程的信訪標(biāo)準(zhǔn)以及各工作標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系、互補和與政府系統(tǒng)工作標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商。任何一項標(biāo)準(zhǔn),均要接受實踐的檢驗和對客觀度的反映測量,需要不斷地修正和協(xié)調(diào),不斷提高內(nèi)含質(zhì)量,而有的可能被剔除。當(dāng)人們對信訪過程了解處在模糊階段,又不能不以標(biāo)準(zhǔn)化方式提高效率的時候,信訪標(biāo)準(zhǔn)的量就突顯出來。在信訪標(biāo)準(zhǔn)的量化發(fā)展期,這一時期的標(biāo)準(zhǔn),最不能使人滿意的是標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性和相互聯(lián)系性很低,甚至矛盾重重,經(jīng)不起系統(tǒng)過程的應(yīng)用檢驗。要解決這些問題,最好的方法是建立信訪部門內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量認定的考核機構(gòu)。這個標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量認定考核機構(gòu)要主持標(biāo)準(zhǔn)制 (修訂)定的直接過程;有過程研究和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后出現(xiàn)問題的解決能力;有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和執(zhí)行后的效果評價能力;能夠提出標(biāo)準(zhǔn)綜合框架體系,規(guī)范后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的有序、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。最后,通過有力督導(dǎo)與評判,促進標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量化向質(zhì)量型的迅速轉(zhuǎn)變。

2.實現(xiàn)各信訪標(biāo)準(zhǔn)間的協(xié)調(diào)

標(biāo)準(zhǔn)的量化發(fā)展是標(biāo)準(zhǔn)形成的必經(jīng)階段,也是標(biāo)準(zhǔn)由無序向有序方向轉(zhuǎn)變的基本步驟。標(biāo)準(zhǔn)的量化階段或長或短,主要取決于當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)水平和對工作規(guī)律的總結(jié)、把握能力,特別是對信訪過程的變化規(guī)律的把握。明確信訪過程規(guī)律,又是項目分解、形成多個標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的條件,也是標(biāo)準(zhǔn)能夠統(tǒng)一于一個體系的背景和原因,是標(biāo)準(zhǔn)體系向質(zhì)的高度發(fā)展的前提?？梢?一個標(biāo)準(zhǔn)體系的產(chǎn)生,與信訪工作研究水平和實踐經(jīng)驗的總結(jié)以及信訪標(biāo)準(zhǔn)的實際應(yīng)用有直接關(guān)系。以往對信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問題沒有及時或較早地利用標(biāo)準(zhǔn)化理論和眼光審視、總結(jié)并提出用以直接規(guī)范過程的標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致了信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的研究和標(biāo)準(zhǔn)的實施相對落后,不能真正提高信訪工作效能。在實施信訪標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)化操作過程中,完成系統(tǒng)最優(yōu)化搭配,獲得最佳秩序和社會效益是信訪標(biāo)準(zhǔn)的最終目的。其中,真正客觀的信訪標(biāo)準(zhǔn)體系是信訪標(biāo)準(zhǔn)化過程的基礎(chǔ)和開端。那么,信訪標(biāo)準(zhǔn)體系究竟是何種結(jié)構(gòu),如何在信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中發(fā)揮作用,是信訪標(biāo)準(zhǔn)化研究的重要理論問題之一。必須遵從標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)規(guī)律,在標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)理論指導(dǎo)下,從標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)間關(guān)系協(xié)商、標(biāo)準(zhǔn)體系的一致性以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的全過程方法步驟等,都要扎扎實實地加以理解和實踐。

3.形成信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科的基本理論,遵從信訪過程的特點,信訪標(biāo)準(zhǔn)體系的產(chǎn)生途徑應(yīng)當(dāng)有兩方面:一是有序信訪過程的標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生。二是無序信訪過程的標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生。在現(xiàn)實信訪工作中,信訪狀態(tài)有時會出現(xiàn)無序情況,存在這種無序狀態(tài) (模糊狀態(tài))原因很多,主要是政策、法律和規(guī)定本身存在灰色地帶;政策、法律和規(guī)定固化需要過程,存在是否溯及以往事項的問題,而群眾的認識又存在利我要求;機制體制造成重復(fù)訪、越級訪,群眾情緒激動,出現(xiàn)無序情形;時間壓縮導(dǎo)致矛盾壓縮,矛盾發(fā)展導(dǎo)致過程壓縮,所有壓縮導(dǎo)致矛盾激化。由于信訪工作管理直接對象和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范直接對象是人,所以信訪工作標(biāo)準(zhǔn)比一般標(biāo)準(zhǔn)的制定及其標(biāo)準(zhǔn)化的實現(xiàn)要復(fù)雜得多。當(dāng)人們對需要制標(biāo)的某一信訪過程不清楚、不可預(yù)知,取得的資料和經(jīng)驗只在片段的層次上時,可直接產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn),也可以在過程中實現(xiàn)技術(shù)規(guī)范。對資料充足、完全可重復(fù)的某個階段制定標(biāo)準(zhǔn),并積極研究探索,盡快弄清一些模糊情況,制定新標(biāo)準(zhǔn),逐步建立初級信訪標(biāo)準(zhǔn)體系,再通過不斷完善和修定,直至達到理想水平的標(biāo)準(zhǔn)體系。這種信訪標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生的方法,是一種具有摸索性質(zhì)、缺乏系統(tǒng)性的方法,但系統(tǒng)思想貫穿始終。其不足在于標(biāo)準(zhǔn)間具有明顯數(shù)量意識,標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)存在不協(xié)調(diào)隱患,并隨著體系的逐漸建立,標(biāo)準(zhǔn)化過程中的矛盾會越來越多。長期以來,對信訪過程探索多為個案實驗,更何況還有每一信訪事項的外來多因子作用,信訪表現(xiàn)出高度綜合的宏觀效應(yīng)與時滯性,人們手中的信息很難滿足制定量化標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)需要。人們便可以用一種“宏觀調(diào)控”的方法,形成某種“全程性”操作規(guī)定,這就是技術(shù)規(guī)范。以技術(shù)規(guī)范面目出現(xiàn)的信訪標(biāo)準(zhǔn)不是真正的標(biāo)準(zhǔn),而是信訪標(biāo)準(zhǔn)的雛形,所以,對信訪活動進行技術(shù)規(guī)范的過程就是信訪標(biāo)準(zhǔn)化過程。

六、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系框架

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系是以信訪工作方針、目標(biāo)為中心,以信訪工作適用的標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定和國家的法律、法規(guī)為依托,以工作程序、辦公設(shè)施和制度建設(shè)等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),以信訪事項的辦結(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為主體,以量化管理考核標(biāo)準(zhǔn)為支撐,以崗位工作標(biāo)準(zhǔn)為保障的子系統(tǒng)組成,不同層次的標(biāo)準(zhǔn)相互關(guān)聯(lián),相互制約,形成互為補充的有機整體。信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系的核心內(nèi)容包括基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和崗位工作標(biāo)準(zhǔn)。信訪工作基礎(chǔ)體系是基礎(chǔ)性內(nèi)容,偏重于工作程序的基本規(guī)定和格式規(guī)范;信訪工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、崗位工作標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)體系的主體,反映信訪事項的過程以及人民群眾滿意率質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn),最終的落腳點集中到以人為主體的崗位工作標(biāo)準(zhǔn)上,這也反映了工作上的以人為本。①因信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系很龐大,僅取其中最簡明部分予以說明,見圖一所示。第一層為標(biāo)準(zhǔn)體系建立的依據(jù)和基礎(chǔ),共包括 45項標(biāo)準(zhǔn);第二層為信訪工作基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系,共包括 17項標(biāo)準(zhǔn);第三層為信訪工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系,分別包括 24項標(biāo)準(zhǔn)和 59項標(biāo)準(zhǔn);第四層為信訪工作崗位標(biāo)準(zhǔn)體系,共包括 24項標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系基本框架圖

信訪標(biāo)準(zhǔn)的制定不能離開通用的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)說中“統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、優(yōu)選”四大原則②國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會:《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識培訓(xùn)教材》,中國標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 19頁。。以縣為研究單位,信訪標(biāo)準(zhǔn)化總體框架規(guī)范包括分級規(guī)范 (縣級、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和村)和分類規(guī)范?？h級信訪分級、信訪情況分類 (有序、無序):信訪基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級不同);信訪基層工作標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級不同);信訪語言標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各類信訪情況不同)。按信訪情況分類細化各類情況信訪環(huán)節(jié)并建立標(biāo)準(zhǔn)化 (簡易程序和語言、規(guī)范程序和語言等)框架,主要包括:信訪矛盾糾紛排查標(biāo)準(zhǔn);來信訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);來電訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);網(wǎng)上訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);來人訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn)化;案件查辦標(biāo)準(zhǔn);檔案管理標(biāo)準(zhǔn);信訪文書標(biāo)準(zhǔn)等。信訪支持系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級各類不同);信訪信息化標(biāo)準(zhǔn)框架,各級相同。縣級信訪情況,可依據(jù)上訪人數(shù)、秩序、次數(shù)、內(nèi)容、形式、程序六類標(biāo)準(zhǔn)分類制定具體標(biāo)準(zhǔn)。

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容細則,可分為基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化細則 (分縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和村三級)、基層工作標(biāo)準(zhǔn)化細則、信訪語言標(biāo)準(zhǔn)細則三類。信訪術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ),它不僅涉及到信訪工作專業(yè)術(shù)語的規(guī)范化與統(tǒng)一化,而且關(guān)系到信訪工作每個標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施。目前我國信訪術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化研究存在的主要問題是:習(xí)慣用語延誤了信訪術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化的進程;信訪術(shù)語與方法研究不夠;信訪術(shù)語工作的重視程度不夠。所以,不進行信訪術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范,整個信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的根基就不牢固。在信訪術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化過程中,概念的命名、定義和解釋,往往涉及國家機關(guān)、組織、個人包括行政、權(quán)益、法律以及傳統(tǒng)習(xí)慣等方面的因素,影響大、分歧多,因而制定此類標(biāo)準(zhǔn)難度大、周期長。這方面的工作我們分兩類在同步進行,一類是對基本概念的命名、定義和解釋,已形成相當(dāng)規(guī)模的文稿;另一類是基本操作層面的具體化、形象化實踐。

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還需要社會各方的支持和保障才能搞好。沒有好的外部環(huán)境,如在信訪宣傳、信訪環(huán)境、信訪行為的培養(yǎng)模式、人員培訓(xùn)模式、積案處理模式等方面的信訪支持標(biāo)準(zhǔn)細則作為機制支持,還要有社會各界在思想、輿論方面的共識和支援,社會信息網(wǎng)絡(luò)等科技手段的技術(shù)支持以及公民的民主法治素養(yǎng)提高、政治參與技能和習(xí)慣的養(yǎng)成等等,都是很重要的外部環(huán)境。我們課題組已經(jīng)在縣級進行了調(diào)研,與實際工作者合作制定出一整套標(biāo)準(zhǔn),內(nèi)容齊全,由近百個圖表和幾十萬字組成,并且已經(jīng)在山東聊城的高唐、臨清等地小范圍進行標(biāo)準(zhǔn)化運行試驗?，F(xiàn)在的主要工作目標(biāo),實際上是如何在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成標(biāo)準(zhǔn)化機制,按照信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化途徑要求的方式去實施、檢驗、校正,在實踐基礎(chǔ)上完善修正各標(biāo)準(zhǔn)及其關(guān)系,最后形成可以在全國信訪系統(tǒng)實行的科學(xué)有效的信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化體系。

D632.8

A

1003—4145[2010]03—0155—06

2009-11-25

宋協(xié)娜,中共山東省委黨校教授,?？庉嫴扛敝魅巍⒏敝骶?孔紅偉,聊城市委市政府副秘書長、信訪局長。

本文系宋協(xié)娜主持的國家社科基金項目“基于社會主義和諧社會建設(shè)的信訪和諧與信訪預(yù)警研究”(項目編號:08BKS022)的階段成果。

(責(zé)任編輯:陸影)