梁文婷

(中國人民大學法學院,北京100872)

可持續(xù)發(fā)展理念下旅游資源立法問題研究

梁文婷

(中國人民大學法學院,北京100872)

我國擁有豐富的人文、自然旅游資源,旅游業(yè)也處于迅速發(fā)展之中,但我國旅游資源立法存在形式繁雜、效力級別低以及內容欠缺協(xié)調等問題。雖然近年來多有立法呼聲,但由于在模式選擇、立法原則確立以及制度設計等方面尚未達成共識,導致有關旅游資源保護立法遲遲不能出臺,這對我國旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源合理開發(fā)利用產(chǎn)生了諸多不利影響。本文歸納并評析了現(xiàn)有六種立法模式:旅游基本法模式、旅游法典模式、保護地法模式、國家公園法模式、特別區(qū)域法單獨修改模式、將旅游資源立法納入資源與環(huán)境保護立法體系模式,提出我國在立法模式選擇上及保護與開發(fā)旅游資源的原則和制度設計上必須立足國情,以可持續(xù)發(fā)展理念為指導,充分貫徹旅游資源保護優(yōu)先原則,在此基礎上平衡旅游資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系,從而推動我國旅游資源和旅游業(yè)盡快走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

旅游資源;可持續(xù)發(fā)展;立法原則;制度設計

我國幅員遼闊,歷史悠久,擁有豐富的人文、自然旅游資源。改革開放以來,我國旅游業(yè)發(fā)展迅速,已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。近年來,我國始終保持著世界第四大旅游接待國的地位。2008年,旅游業(yè)總收入占服務業(yè)增加值的9.6%,旅游創(chuàng)匯占服務貿易出口總額的33%。2009年上半年,除入境游有所下降外,實現(xiàn)國內旅游10億人次,增長10%,出境游也持續(xù)增長。旅游消費對相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了直接的拉動作用,對住宿業(yè)的貢獻率超過90%,對民航和鐵路客運業(yè)的貢獻率超過80%,對文化娛樂業(yè)的貢獻率超過50%,對餐飲業(yè)和商品零售業(yè)的貢獻率超過40%[1]。但是,旅游業(yè)仍然存在一些比較突出的問題?！爸饕?旅游法律法規(guī)建設和體制機制建設滯后;旅游人才結構性短缺問題日益凸顯;發(fā)展方式依然粗放,市場化、集約化和國際化水平不高;旅游市場管理水平有待提高;旅游供需結構性矛盾突出;出境旅游安全等不可控因素增多;旅游資源和環(huán)境保護壓力加大,等等”[2]。其中最為突出的就是旅游資源保護與立法問題。因為旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的前提和基礎,旅游資源的合理開發(fā)利用與保護直接決定了旅游業(yè)的興衰,所以關于旅游資源保護的內容自然應成為旅游基本法的重中之重。實際上,旅游立法滯后已經(jīng)嚴重影響到了旅游資源和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 問題的提出

針對我國旅游法律法規(guī)的缺失和滯后影響到旅游資源及旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題,相關部門和學者比較早地開始關注旅游法的起草與制定工作。我國曾經(jīng)在1981年3月和1990年3月兩次啟動《中華人民共和國旅游法》的起草工作。1991年,國務院以國發(fā)[1991]8號文件的形式轉發(fā)了國家旅游局起草的《關于加強旅游行業(yè)管理若干問題的請示》,為實現(xiàn)旅游全行業(yè)管理上軌道提供了政策依據(jù)。同年,國家旅游局還初步完成了《中華人民共和國旅游法》和《中華人民共和國旅游法實施細則》送審稿的起草工作。但由于種種原因,《中華人民共和國旅游法》最終未能出臺。近年來,隨著旅游基本法缺失對旅游業(yè)和旅游資源的不利影響逐漸顯現(xiàn),越來越多的人開始重新關注這一工作。2001年九屆人大四次會議上,占代表總數(shù)1/10的人大代表提出關于旅游法的議案,之后各界人大對《中華人民共和國旅游法》的提案也越來越多,這為旅游法的出臺奠定了良好的基礎。目前,學者對旅游立法的必要性認識比較統(tǒng)一,但由于立法理念、立法側重點不同,對究竟采取何種立法形式、何種原則、規(guī)定哪些內容等仍然存在比較大的分歧,導致了立法進程緩慢?？v觀各派觀點,筆者認為當前學者論爭的焦點主要在于如何平衡旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源保護這一根本性問題上,這一點在下文的分析中有比較突出的體現(xiàn)。實際上,旅游資源可持續(xù)開發(fā)利用是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的先決條件,所謂“皮之不存,毛將焉附”就是這個道理。因此,如何解決好旅游資源保護與開發(fā)利用的問題將是旅游立法的關鍵所在。基于此,本文主要將筆墨集中在旅游資源立法這一基本和核心問題上。筆者認為,應在立足我國國情的基礎上,以可持續(xù)發(fā)展理念為指導,貫徹旅游資源保護優(yōu)先原則,來確定旅游立法模式、立法原則以及具體制度設計。下文對當前立法模式的介評、立法原則的確定和具體制度的設計都是以此為出發(fā)點和落腳點的。

2 現(xiàn)有立法模式介評

縱觀當前主要學者觀點,筆者總結歸納了以下六種立法模式,并對其分別進行分析:

2.1 旅游基本法模式

學者們對《中華人民共和國旅游法》制定的必要性的認識比較統(tǒng)一,但對《中華人民共和國旅游法》的具體內容設計則有著不同的看法。如有的學者認為:“旅游基本法應包括國家旅游事業(yè)發(fā)展的根本宗旨和原則、政府主管機構在旅游事業(yè)發(fā)展中的作用和權限、各類旅游企業(yè)的行業(yè)準則、旅游者的權利義務、旅游資源開發(fā)利用保護的有關原則、對外旅游關系、獎懲措施等”[3]。另有學者對整個旅游法律體系的建設有著詳細的闡述[4],其設計模式見圖1。

筆者認為,這種模式體系有一問題值得商榷:在該法律體系中對旅游資源的規(guī)定不是放入旅游基本法中,而是將其放入旅游相關法中。這種劃分對旅游資源的重視程度不夠,旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎,不在旅游基本法中規(guī)定似乎有些不妥,不利于旅游資源的保護,同時也不利于自然與人文資源的整體性保護。我們認為,制定統(tǒng)一的《中華人民共和國旅游法》模式符合旅游業(yè)所具有的較強的綜合性特點,也是解決各地旅游立法水平參差不齊的有效辦法,但對其具體內容的設計還有深入研究的必要。

圖1 旅游法律體系模式Fig.1 Mode of tourism legal system

2.2 旅游法典模式

該模式認為,在如何處理現(xiàn)有關于旅游資源和環(huán)境的法律、法規(guī)在體系中的地位這一問題上,應采用編纂法典的思路。這樣可以理順現(xiàn)有的涉及旅游資源和環(huán)境的法律規(guī)范,避免新訂法律與現(xiàn)有法律的沖突,可以立足于旅游資源和環(huán)境保護這一重心,最大限度地利用現(xiàn)有法律、法規(guī)中的規(guī)定。

法典編纂是一種重要的立法活動。它是指在某一部門的法律、法規(guī)發(fā)展到一定完善程度時,由立法機關從一個統(tǒng)一的立法思想出發(fā),根據(jù)某些共同的原則,將現(xiàn)有的法律、法規(guī)統(tǒng)編起來。需注意的是,法典編纂并不是對現(xiàn)有法律、法規(guī)簡單地按時間順序或按專業(yè)范圍進行匯編,而是要填補這一領域現(xiàn)行法律的空白,消除法律、法規(guī)中的矛盾和不完善之處,從而達到該部門法律規(guī)范的高度統(tǒng)一與協(xié)調[5]。因此,一方面,我國當前有關旅游資源保護法律、法規(guī)尚未達到相對完善程度,制定法典的時機尚未成熟。另一方面,采取此模式將會使立法工作相當繁重?，F(xiàn)有很多關于旅游資源保護方面的法律法規(guī)都是環(huán)境要素單行法的規(guī)范,很多法律法規(guī)本身就需要修改。同時,如何彌補諸多立法空白及如何處理把資源保護單行要素法放入旅游法典中的體系等諸多問題,還有必要進一步探討。

2.3 保護地法模式

按照立法規(guī)劃的要求,全國人大環(huán)資委于2004年初成立了起草領導小組和工作小組,隨后召開了國務院有關部門參加的立法啟動會議。2005年10月和2006年1月分別就立法中一些重大問題和國家林業(yè)局、國家環(huán)?？偩值南嚓P負責同志交換了意見。在上述工作的基礎上,經(jīng)過反復研究論證,并經(jīng)全國人大環(huán)資委全體委員會議審議,最終形成了目前的自然保護地法草案征求意見稿[6]?！蹲匀槐Ｗo地法草案征求意見稿》主要規(guī)定了:保護地的調整范圍和名稱、管理體制、資金投入保障、自然保護地規(guī)劃、分類管理制度、公眾參與和社區(qū)共管、自然保護地的評審制度、自然保護地的土地權屬、自然保護地補償機制等諸多內容。

該立法模式雖然是針對特別區(qū)域的自然保護立法,卻是一項綜合性的自然保護立法,可以說開辟了中國自然保護領域立法的先河。全國人大環(huán)資委對此給予高度重視,并取得了卓有成效的階段性成果[7]。雖然該意見稿中很多規(guī)定不乏先進之處,但仍有幾點值得商榷:一是調整范圍仍不全面。該草案將原有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園納入調整范圍。而保護地的概念是源于國際保護自然資源聯(lián)盟(IUCN)在1994年召開的世界自然保護地大會上的自然保護地的定義,該定義是指為了保護生物多樣性、自然和相關的文化資源而特別劃出的,并通過法律上的和其他的有效的手段進行管理的土地和海洋區(qū)域。草案雖然借用了“保護地”這一概念,但是并沒有按照國際保護自然資源聯(lián)盟(IUCN)關于這一定義外延將人文資源納入調整范圍,同時也排除了森林公園。這是有待補充完善的。二是對我國現(xiàn)行立法及管理體制缺乏深入的考察。在現(xiàn)行的土地類型上劃分出“自然保護地”這一“土地特區(qū)”必將打破我國現(xiàn)行的土地制度,加劇保護區(qū)域交叉管理的問題。三是立法名稱忽視了我國立法傳統(tǒng)?！白匀槐Ｗo地”與原有的“自然保護區(qū)”雖只有一字之差,但實質上卻大相徑庭。這一概念顛覆了社會公眾長期形成的對“自然保護區(qū)”的認知度。多年來,由于大量“自然保護區(qū)”立法的存在以及法制宣傳,“自然保護區(qū)”在我國可謂家喻戶曉。而“自然保護地”的稱謂不僅與現(xiàn)有立法“自然保護區(qū)”沖突,而且忽視了法律傳統(tǒng)和法律體系的整體性、繼承性和連續(xù)性。四是“自然保護地”分類有待完善?！蹲匀槐Ｗo地法草案征求意見稿》第二十二條將自然保護地分為自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類、自然遺跡類和風景名勝類等”。而這幾類保護對象是存在交叉關系的,對它們進行絕對分類,有進一步討論的必要。而且,這種劃分方法所依據(jù)的標準也是不統(tǒng)一的,前兩類是以自然保護地所要保護的客體劃分的,而后兩類是以承載這保護客體的物質形態(tài)所做的劃分。而且,其第三十八條又規(guī)定了三種管理級別、在第四十一條又進行了自然保護地的功能分區(qū)[8],如此復雜的分類系統(tǒng),可能會帶來具體操作上的困難。

2.4 國家公園法模式

有學者針對在我國許多森林公園、自然保護區(qū)、風景旅游區(qū)在管理地域范圍上相互重疊的問題,在借鑒美國國家公園法》模式的基礎上提出:“為避免多頭領導、各自為政的混亂管理局面,克服經(jīng)濟中心論的傾向,強調旅游資源國家所有、公益性、多功能特性,可考慮將森林公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)方面的法律法規(guī)相互協(xié)調,建立統(tǒng)一的《國家公園法》。將《文物保護法》擴展為包含文物、歷史文化保護區(qū)、歷史文化名城三個人文旅游資源組成部分的《文化財產(chǎn)保護法》。以上述兩個法律作為旅游資源保護的基本法。在此基礎上,制定實施細則,與《森林法》、環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》等其他相關的法律法規(guī)構成完整的旅游資源保護法律體系”[9]。

美國《國家公園法》十分注重對自然與人文資源的整體保護,其國家公園的分類體系中是包括人文旅游資源和歷史遺跡的保護的,此模式將人文資源單獨放入《文化財產(chǎn)保護法》中,比較符合現(xiàn)行的立法體系,但不利于旅游資源的整體保護。另外,國家公園制度的確是采取了對特別區(qū)域特別保護的制度,但是,其制度是將這些特別區(qū)域放入整個國家公園系統(tǒng)中保護,國家公園系統(tǒng)并不是僅僅包括這些特別區(qū)域,而是在對整個自然與人文資源保護的基礎上給予這些特別區(qū)域予以特別的更高的保護。

2.5 特別區(qū)域法單獨修改模式

因旅游資源主要是集中在世界遺產(chǎn)地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園等特別區(qū)域中,所以還有一些學者從各特別區(qū)域法單獨修改的角度來闡述旅游資源立法問題。關于世界自然與文化遺產(chǎn),有學者建議制定《中華人民共和國自然與文化遺產(chǎn)保護法》,將其作為國家遺產(chǎn)保護的總法。并以總法為依據(jù),建立、完善、協(xié)調、充實有關風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家重點文物保護單位等的保護管理條例、標準和規(guī)范,將國家遺產(chǎn)的保護納入法制軌道是有效保護國家遺產(chǎn)的長遠之計[10]。

關于自然保護區(qū)。有學者認為:“自然保護區(qū)是一種‘自然禁區(qū)’,涉及到林地、草原、養(yǎng)殖水面、灘涂等的分類管理,各自的用途非常廣泛、復雜,很難進行統(tǒng)一管理。林地、草原、養(yǎng)殖水面、灘涂和海域等土地利用類型已經(jīng)歷史地形成了各自的主管部門,各主管部門交叉執(zhí)法的情況正在逐步規(guī)范和改善,法律界、政府部門和公眾已經(jīng)習慣了《自然保護區(qū)條例》對自然保護區(qū)的基本劃分以及管理制度,對此應繼續(xù)起草制定《中華人民共和國自然保護區(qū)法》,對現(xiàn)行《自然保護區(qū)條例》中存在的亟待解決的一些問題加以解決和完善。”

關于風景名勝區(qū)。有的學者提出:應制定《風景名勝區(qū)法》,以理順國家風景名勝區(qū)的管理體制,成立風景名勝區(qū)管理局并賦予獨立的行政管理和綜合執(zhí)法能力,解決風景名勝區(qū)的“軟規(guī)劃”問題,明確違反規(guī)劃進行資源開發(fā)的法律責任[11]。

筆者認為,以修改各特別區(qū)域單行法的模式來對旅游資源的開發(fā)與保護問題進行規(guī)制,考慮到了各特別區(qū)域的特性,但此分散模式仍無法解決各交叉區(qū)域多頭管理的問題,對區(qū)域內的整體規(guī)劃問題也難以解決。

3 立法模式選擇及應注意的問題

筆者認為,基于可持續(xù)發(fā)展理念,我國立法上應充分貫徹旅游資源保護優(yōu)先原則,在此基礎上充分平衡旅游資源合理開發(fā)利用與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關系。具體而言,總體思路上應采取第一種模式,但具體內容設計上則需再探討(具體請見下文)。即以制定一部統(tǒng)一的旅游基本法,將旅游資源可持續(xù)發(fā)展作為其中主要一章的方式來規(guī)范各類旅游資源的開發(fā)與利用活動。日本、墨西哥、俄羅斯等國家即采取這種模式,而且在實踐中取得了不錯的效果。前已述及,旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的前提和基礎,旅游資源的合理開發(fā)利用與保護直接決定了旅游業(yè)的興衰,所以關于旅游資源保護的內容自然應成為旅游基本法的重中之重。必須強調的是,旅游資源所具有的重要地位,決定了關于旅游資源保護的內容必須在旅游基本法中占據(jù)主要地位,僅在形式上單獨成一章是不夠的,必須在該法總則中將保護旅游資源,保障其可持續(xù)發(fā)展作為基本原則確定下來,并貫徹到整個旅游基本法的全部制度設計之中。立法過程中應注意以下幾個方面的問題。

3.1 注重與國際接軌

關于旅游資源保護與合理開發(fā)利用,許多國際公約、條約都作出了很多科學、完善的規(guī)定,形成了旅游資源保護與合理開發(fā)利用的國際法律制度框架。日本、墨西哥、俄羅斯等世界許多國家也結合國際公約、條約的規(guī)定制定了各自的旅游基本法,建立了旅游資源保護與合理開發(fā)利用的法律制度。這些國際公約、條約和上述各國的旅游基本法一同構成了關于旅游資源保護與開發(fā)利用的“國際游戲規(guī)則”。要保護利用好我國的旅游資源,促進我國旅游資源的可持續(xù)發(fā)展,在相關法律原則、制度設計上就必須與國際“游戲規(guī)則”接軌,而根據(jù)“國際游戲規(guī)則”,考慮我國國情,制定統(tǒng)一的旅游基本法無疑是應然選擇。

3.2 注重諸多部門之間的利益協(xié)調

旅游業(yè)具有較強的綜合性,其內容涉及吃、住、行、游、購、娛等方面,其管理體制也包括諸多部門和具體制度。僅在管理部門方面,我國關于旅游所涉及的部門就包括建設、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、國土資源、海洋、交通、水利等十多個行政部門。而要協(xié)調諸多部門的利益分配,保證旅游資源可持續(xù)發(fā)展,將旅游資源保護作為重中之重,制定一部統(tǒng)一的旅游基本法應是合理選擇。

3.3 注重統(tǒng)合地方立法

截至2008年9月,我國已有31個省、自治區(qū)、直轄市,15個省會城市,15個地市州,2個自治縣制定并頒布了綜合性地方旅游立法。這些地方立法水平參差不齊,內容差異很大,十分不利于對旅游資源的統(tǒng)一保護,也不利于促進和規(guī)范跨區(qū)域旅游的發(fā)展。只有制定一部貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的旅游基本法,才能解決地方立法中旅游規(guī)劃缺少公眾參與、條文設計不合理、邏輯不嚴密、實施力度不夠等問題。旅游基本法必須注重統(tǒng)合地方立法,為其提供統(tǒng)一的立法理念、指導思想和基本原則與制度,只有這樣才能使可持續(xù)發(fā)展的要求真正落實到全國各地旅游資源開發(fā)與利用的各種活動中,才能從根本上保障和促進旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 注重對自然與人文旅游資源的整體保護

自然旅游資源與人文旅游資源之間不可分割的關聯(lián)性決定了對兩者必須予以整體保護。人為割裂兩者聯(lián)系分別予以規(guī)范的作法不利于自然旅游資源與人文旅游資源價值的保存與傳承。對自然與人文旅游資源進行整體保護也是各國際公約、條約及許多旅游資源保護先進國所采取的重要原則。整體保護理念反映了世界旅游資源立法的發(fā)展趨勢。我國必須統(tǒng)合現(xiàn)有關于自然旅游資源與人文旅游資源保護的單行法律法規(guī),并反映在《旅游法》關于旅游資源保護的內容中。

4 旅游資源立法原則的確立與制度設計

為實現(xiàn)旅游資源可持續(xù)發(fā)展,旅游基本法的基本原則與基本制度設計必須圍繞如何保護旅游資源來進行。其基本原則與制度必須貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。下面,筆者以此理念為指導,提出關于該法的基本原則與旅游資源保護制度的一些個人管見。

4.1 基本原則設想

可持續(xù)發(fā)展思想是各國公約、條約及各國旅游資源立法所共同遵守的理念,這一理念體現(xiàn)了現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源保護的趨勢,我國旅游基本法必須充分貫徹可持續(xù)發(fā)展理念,并以此為出發(fā)點和落腳點來設計其基本原則,筆者認為我國旅游基本法至少應該確立以下幾項基本原則:

4.1.1 預防原則

預防原則對于合理開發(fā)利用和保護旅游資源,將各類自然旅游資源與人文旅游資源的價值保存與傳承,使子孫后代也能享有這些價值,從而實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展是十分重要的。我國旅游基本法必須確立預防原則,這是規(guī)范我國旅游業(yè)健康發(fā)展,實現(xiàn)旅游資源可持續(xù)利用的重要一環(huán)。

4.1.2 旅游規(guī)劃原則

這一原則在實質上是預防原則的體現(xiàn)與延續(xù),但因其對旅游資源可持續(xù)發(fā)展作用重大,各國關于旅游資源的立法均將其作為一項基本原則加以規(guī)定。我國旅游基本法也應確立旅游規(guī)劃原則,以指導和要求各類旅游資源開發(fā)利用規(guī)劃活動,從而實現(xiàn)對旅游資源的科學、合理、有序的開發(fā)與利用。確立旅游規(guī)劃原則,并將其落實到相關制度中,是實現(xiàn)旅游業(yè)和旅游資源可持續(xù)利用的重要保障。

4.1.3 整體保護原則

自然旅游資源與人文旅游資源具有不可割裂的聯(lián)系,兩者往往同處于一個保護范圍之內,呈現(xiàn)出相互依存的關系。這就要求對自然與人文旅游資源必須予以整體保護。整體保護原則也是各國旅游資源立法普遍確立的一項基本原則。我國旅游資源豐富,許多自然旅游資源與人文旅游資源都處于相同的保護范圍之內,在某種程度上已經(jīng)形成了一種共生、共存、共榮的關系。因此,我國尤其有必要在旅游基本法中確立整體保護原則,對自然與人文旅游進行整體性、綜合性的保護,實現(xiàn)兩者的共生、共榮,可持續(xù)發(fā)展。

4.1.4 公眾參與原則

旅游資源的合理開發(fā)利用與保護關系到政府、社會公眾、旅游從業(yè)人員、旅游地居民等方方面面的利益。因此,在發(fā)展旅游業(yè),對旅游資源進行開發(fā)利用活動時,必須考慮多方利益關系,吸收相關利益主體參與到有關旅游資源的開發(fā)利用決策活動中來,并充分尊重各利益主體的意見和建議。這既有利于形成科學決策,保證旅游資源可持續(xù)發(fā)展,也有利于化解社會矛盾,維護社會穩(wěn)定與和諧。另外,公眾參與原則不僅是旅游法,而且是各國環(huán)境法普遍確立的一項實施環(huán)境與資源開發(fā)與保護的基本原則。我國旅游基本法必須確立公眾參與原則,以實現(xiàn)我國旅游資源的永續(xù)利用。

4.1.5 特別區(qū)域特別保護原則

對于一些生態(tài)系統(tǒng)脆弱、易受破壞的區(qū)域,各國際公約、條約及許多外國先進旅游資源立法都給予了特別的關注,規(guī)定了更為嚴格的保護制度和措施,即特別區(qū)域特別保護。這一原則對于恢復和保護易受破壞區(qū)域的生態(tài)、人文環(huán)境具有重要意義。我國《旅游法》也應確立和貫徹這一原則。

4.1.6 承載力原則

每個旅游區(qū)域都有一定的承載力,超過其承載力盲目發(fā)展旅游業(yè),過度開發(fā)旅游資源,會對各類旅游資源造成不可逆轉的破壞。日本旅游基本法規(guī)定了避免游人向某一旅游地過度集中而造成破壞的措施,目的就在于將旅游活動對旅游資源可能造成的不利影響控制在旅游地承載范圍之內。我國旅游基本法也有必要確定承載力原則,并規(guī)定相應措施,以確保將發(fā)展旅游業(yè)對旅游資源的影響降至最低。

上述六項基本原則既反映了旅游資源的性質和特征,又體現(xiàn)了現(xiàn)代社會旅游資源開發(fā)利用與保護的發(fā)展趨勢,對于規(guī)范我國旅游業(yè)健康發(fā)展,實現(xiàn)旅游資源永續(xù)利用意義重大。

4.2 基本制度設計

為將上述六項基本原則貫穿到整部旅游基本法中,筆者認為在制度設計方面,該法中至少應規(guī)定以下幾項基本的旅游資源保護與開發(fā)利用制度。

4.2.1 環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價對開發(fā)利用旅游資源,形成旅游資源開發(fā)利用計劃和決策,以及合理安排開發(fā)利用進程是非常重要的。環(huán)境影響評價制度也是環(huán)境法的基本制度之一。我國旅游基本法應該根據(jù)旅游資源本身的特點,確立旅游資源方面的環(huán)境影響評價制度。在制度設計上,要充分考慮旅游資源的特性,使制度更具有針對性。

4.2.2 監(jiān)測制度

以科學的指標為標準,對旅游資源的開發(fā)利用活動及旅游資源狀況進行監(jiān)測,是確保旅游資源可持續(xù)發(fā)展的重要手段?？茖W合理的監(jiān)測制度與監(jiān)測手段的運用,有利于及時掌握旅游資源開發(fā)利用狀況,便于及時發(fā)現(xiàn)和解決可能影響旅游資源可持續(xù)發(fā)展的問題。因為各種監(jiān)測手段具有相當?shù)目萍缄P聯(lián)性,因此在設計和規(guī)定監(jiān)測制度時,一方面應考慮旅游資源本身的特性,另一方面在確定各種監(jiān)測指標上,必須注重環(huán)境科學、生物科學等相關學科知識的綜合運用。

4.2.3 旅游資源分類制度

對旅游資源進行科學、合理的分類,有利于從法律上根據(jù)不同類別旅游資源的性質給予不同的保護。因此在我國旅游基本法中設計科學的分類制度,對旅游資源進行科學分類,并根據(jù)不同類別,規(guī)定不同的保護手段是十分必要的。關于旅游資源的分類,本文第一章已經(jīng)述及,筆者認為應將旅游資源劃分為自然旅游資源、人文旅游資源和綜合自然人文旅游資源。這種分類既有利于對由比較單一的要素構成的旅游資源有針對性的保護,又有利于對由多個要素構成的綜合旅游資源進行整體保護。

4.2.4 旅游資源規(guī)劃制度

前已述及,科學合理的規(guī)劃對旅游資源的合理開發(fā)、有序利用及充分保護作用重大。我國旅游基本法有必要將基本原則制度化,設計科學的規(guī)劃制度。在設計我國旅游資源規(guī)劃制度時應考慮以下三個問題:一是要考慮自然、文化、環(huán)境的完整性,使用綜合規(guī)劃方法進行整體規(guī)劃;二是規(guī)劃應因時因地制宜,注重地方特色和不同旅游資源的特性;三是制定旅游規(guī)劃要考慮相關主體的利益。只有這樣我們所設計的規(guī)劃制度才能更加科學合理,更加符合我國國情,根據(jù)其制定的規(guī)劃才能在實踐中發(fā)揮應有的作用。

4.2.5 特別保護制度

對特殊區(qū)域予以特別保護,不僅是一項基本原則,更重要的是要落實到具體制度的設計上。在對易受破壞區(qū)域保護方面,制度設計上,必須體現(xiàn)特別保護的要求,并貫徹到具體規(guī)定之中。我國旅游基本法關于特別保護制度設計上,需要注意的問題是,特別區(qū)域的確定及其確定標準問題及確立之后的等級定期評定制度。在確定特別區(qū)域方面至少要考慮該區(qū)域的生態(tài)、人文狀況,物種生存狀態(tài),旅游開展情況,自然與人文旅游資源價值保存情況及傳承可能性等因素。

總之,我國旅游資源立法必須立足國情,以可持續(xù)發(fā)展理念為指導,充分貫徹旅游資源保護優(yōu)先原則,在此基礎上平衡旅游資源保護與旅游業(yè)發(fā)展的關系,從而推動我國旅游資源和旅游業(yè)盡快走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

References)

[1]邵琪偉.發(fā)展旅游業(yè)是應對國際金融危機的重要一翼[EB/OL].[2009-08-19].http://www.cnta.com/html/2009-8/2009-8-14-14-44-36592.html.[Shao Qiwei.Tourism Industry Development is One of the Important Methods to Cope with International Financial Crisis.[EB/OL].[2009-08-19].http://www.cnta.com/html/2009-8/2009-8-14-14-44-36592.html.]

[2]國家旅游局邵琪偉局長在2008年全國旅游工作會議上的講話[EB/OL].[2009-08-10].http://zhuanti.cnta.gov.cn/news2detail/newsshow.asp?id=A20081221020263722654[Shao Qiwei.Speech at the National Conference on Tourism.[EB/OL].[2009-08-10].http://zhuanti.cnta.gov.cn/news2detail/newsshow.asp?id =A20081221020263722654.]

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[7]杜群教授參加自然保護地立法國際研討會[EB/OL].[2009-08-10].http://www.riel.whu.edu.cn.[Professor Du Qun Attended International Seminar on“Protected Area Legislation”.[EB/OL].[2009-08-10].http://www.riel.whu.edu.cn.]

[8]參見《自然保護地法草案征求意見稿》第二十二條,第三十八條,第四十一條.[Consultative Paper of Protected Area Draft Bill.Article 22,38,41.]

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Study on Tourism Resources Legislation in the Background of Sustainable Development

LIANGWen2ting
(School of Law,Renmin University,Beijing 100872,China)

There are abundant cultural and natural resources in China,and China’s tourism industry is rapidly developing.However,there aremany problems in tourism resources legislation such as low grade aswell as lack of coordination in content.Many scholarsadd their voices to promote the tourism resources legislation,but their opinions are not unanimous inmode choice,legislation principle and system design so that law to regulate exploitation and utilization of tourism resources has not been enacted.The absence of tourism law also led to negative impacton tourism industry development.This article sums up and reviews existing modes of legislation consisting of the mode of tourism fundamental law,of tourism code,of protected area law,and of national parks law,etc.Making the choice of modes of legislation and the system design of protection and development of tourism resources should be based on national conditions.Tourism law should be guided by sustainable development,should follow the principle of tourism resources protection in priority,and should balance the relations between tourism resources protection and economic development.Those measures can promote the sustainable development of tourism industry and tourism resources.

tourism resources;sustainable development;legislation principles;system design

D922.6

A

1002-2104(2010)05-0158-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.026

2009-08-25

梁文婷,博士生,主要研究方向為環(huán)境法、旅游法。

(編輯:田 紅)