□劉登山

加快開發(fā)無居民海島豐富國際旅游島內涵

□劉登山

2010年1月4日公布的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》明確提出，要“建設富有海南特色的旅游產品體系”，“積極穩(wěn)妥推進開放開發(fā)西沙旅游，有序發(fā)展無居民島嶼旅游”。這為海南開發(fā)無居民海島明確了方向，提供了保障。

海南作為我國的海洋大省，同樣也是無居民海島大省，擁有數(shù)量眾多的無居民海島和豐富的資源。全省面積大于500平方米的無居民海島就有200多個，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多，主要分布在海南島、西沙群島、南沙群島、中沙群島及其海域。這些無居民海島總面積不過幾十平方公里，卻是確立海南省200多萬平方公里管轄海域的重要基礎，蘊藏著豐富的自然資源，在促進海南社會經(jīng)濟發(fā)展、維護國家權益和安全中具有舉足輕重的地位。

當前，海南建設國際旅游島，就是要充分利用，合理開發(fā)海南的各種資源，特別是旅游資源，打造一個國際化程度高，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，社會和諧的世界級旅游目的地。海南無居民海島旅游資源可以與許多世界知名海島相媲美，其獨特性在國際旅游島建設中具有無可替代、不可或缺的地位。加快開發(fā)無居民海島旅游資源，不僅有利于整體提升海南國際旅游島旅游品牌和價值，而且有利于進一步推動對外開放，吸引投資，提高旅游的國際化程度，豐富海南國際旅游島的內涵。

加快開發(fā)無居民海島的模式與抉擇

開發(fā)利用無居民海島無論采取哪種模式和方式都必須考慮其經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)三者有機的統(tǒng)一。因此，必須加強對無居民海島開發(fā)類型、開發(fā)形式、功能區(qū)劃以及其他相關研究，達到充分利用無居民海島資源和有效保護生態(tài)環(huán)境的目的。

從現(xiàn)在各地開發(fā)無居民海島類型來看，大致有以下三種：一是特殊開發(fā)類型，就是在具有珍稀物種和周邊的海域分布著國家一、二級保護物種的無居民海島上建立自然保護區(qū)，對其資源予以特殊的保護。二是生態(tài)開發(fā)類型，就是對一些無居民海島進行不改變其生態(tài)環(huán)境，適度發(fā)展旅游業(yè)、中轉倉儲業(yè)、漁農林業(yè)等。三是保護開發(fā)類型，對已低水平開發(fā)的無居民海島，拆除違章建筑及簡易搭蓋，恢復其自然狀態(tài)，對一些裸露的山體進行生態(tài)修復，待時機成熟后，再進行高水平的開發(fā)。筆者認為，第一、三種類型實際是采取特殊方式保護無居民海島，第二種類型則是需要我們認真研究的保護和開發(fā)方式。

目前，從對無居民海島進行保護性開發(fā)利用的角度看，大致有以下幾種方式：一是利用的無居民海島發(fā)展旅游業(yè)。二是利用無居民海島發(fā)展中轉倉儲業(yè)。三是利用無居民海島發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。四是利用無居民海島發(fā)展船舶修造業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)是對無居民海島資源環(huán)境破壞最小、最具可持續(xù)發(fā)展能力的開發(fā)方式，是世界公認的開發(fā)無居民海島的首選方式。利用一些無居民海島環(huán)境幽靜、海岸奇觀、山林奇景、鳥語花香之特色，通過構建適應當?shù)貧夂驐l件的生態(tài)系統(tǒng)，以此為依托開展旅游度假等商業(yè)性活動，雖然投入資金較大，技術要求較高，但潛在價值極大，遠期收益率也十分驚人。

從海南無居民海島資源分布的具體情況看，具有以下明顯特征：一是無居民海島分布廣泛，散落在200多萬平方公里的海面上，水深，淤積很少，海域寬闊，障礙物少，這不僅可以成為重要的港口資源，還可以促進旅游、船舶修造等多種產業(yè)的發(fā)展。二是熱帶海洋性氣候突出，風大，波浪強，年降雨量為2000毫米左右，風能、太陽能資源十分豐富。三是地貌類型多樣，特殊的氣候條件造就了特殊的地貌形態(tài)和土壤、植被類型，在很多情況下可以轉化為旅游資源，這是其他地方的無居民海島無法比擬的，也是海南無居民海島開發(fā)的優(yōu)勢所在。四是面積狹小，淡水匱乏。全省無居民海島絕大多數(shù)都是小島，珊瑚島的礁盤大，土地面積狹小，陸地資源有限。由于島嶼四周皆海，淡水缺乏，陸域持水能力差，自然水容量小，供水困難。這種自然條件不宜發(fā)展農牧業(yè)。五是生態(tài)脆弱，受災頻繁。每個無居民海島都是一個獨立而完整的生態(tài)環(huán)境地域系統(tǒng)，有自身的特殊生物群落，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生物多樣性指數(shù)小，穩(wěn)定性差，易受到損害并帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。無居民海島遠離大陸的地理位置就決定其自然災害發(fā)生較多，臺風、地震、海嘯等海洋災害頻發(fā)。

由于海南無居民海島的這些特殊性決定了其資源一旦受到破壞，其危害是無法彌補的。實踐證明“先開發(fā)，后治理”的開發(fā)利用模式在大陸地區(qū)是不可行的，同樣對無居民海島的開發(fā)利用更是不可行的。按照可持續(xù)發(fā)展的要求，海南省無居民海島開發(fā)利用可以根據(jù)每一個無居民海島自身的具體條件，通過選擇適當?shù)拈_發(fā)形式走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。目前，最適宜的開發(fā)利用方式是發(fā)展旅游業(yè)，這也契合了建設海南國際旅游島大的戰(zhàn)略。

開發(fā)無居民海島促進國際旅游島建設

海南無居民海島建省前基本沒有開發(fā)，處于自然發(fā)展的狀態(tài)。1988年建省后，在省委、省政府的重視下，采取靈活措施，發(fā)展了一些旅游、海水養(yǎng)殖等。2003年，國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布的《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》正式實施，首次明確提出無居民海島屬國家所有，允許個人和單位履行申請審批程序后可以開發(fā)利用無居民海島，租用期最長為50年。該規(guī)定出臺使我省有關沿海市縣無居民海島開發(fā)、保護和管理工作進入了新階段。目前，已在蜈支洲、大洲島等無居民海島開發(fā)了海島探險、潛水等觀光旅游項目，建立旅游度假中心，成為我省重要的旅游勝地。但目前，海南利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)還遠遠不夠，且開發(fā)的數(shù)量、模式、方式及層次與發(fā)達地區(qū)相比還有較大差距。

當今世界上開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)最成功的要屬印度尼西亞的巴厘島、馬爾代夫共和國、馬來西亞的藍卡威島和泰國的普吉島等，這些地方利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)，已成為世界上最受歡迎的度假地。這些國家和地區(qū)對無居民海島的開發(fā)利用方式方法不一，各具特色，但有一條是共同的，那就是都十分重視環(huán)境保護，對無居民海島保護和開發(fā)的關系處理得比較好。如馬爾代夫共和國對無居民海島開發(fā)實行“一島一酒店”方式，被稱為馬爾代夫開發(fā)模式。這種開發(fā)模式強調政府主導，公司運作，一般是由一個經(jīng)濟主體（投資公司）向政府租賃一個無居民海島及周邊海域，以一座無居民海島建設一個酒店，建成一個完整、獨立、封閉式度假村的模式經(jīng)營發(fā)展。這種“一島一酒店”的“小、清、靜”的開發(fā)模式使馬爾代夫海島開發(fā)取得了極大的成功。馬爾代夫的有關部門主要職責是代表政府對外出租無居民海島、組織審查開發(fā)規(guī)劃和各開發(fā)無居民海島的建設布局、制訂政策法規(guī)和進行日常監(jiān)督管理。為此，馬爾代夫成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國家旅游委員會，及時解決旅游發(fā)展中遇到的問題，并協(xié)同制訂相關法律規(guī)范等。馬爾代夫對無居民海島開發(fā)實行嚴格的審查批準制度，海島上所有建筑都必須經(jīng)旅游部門批準才能建設，并明確規(guī)定無居民海島建筑面積不能超過其總面積的20%。

他山之石，可以攻玉。根據(jù)海南建設國際旅游島的需要和無居民海島普遍比較小，開發(fā)強度不宜過大的實際情況，是可以借鑒馬爾代夫模式即“一島一酒店”模式來開發(fā)我省無居民海島的，并以此豐富國際旅游島建設的內涵，打造海南旅游業(yè)發(fā)展新的增長點。為此，需要抓緊作好以下幾項工作：

一是要盡快制定海南無居民海島保護與開發(fā)利用總體規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃，高水平、高起點、高標準作好規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的劃分，該開發(fā)的開發(fā)、該保護的保護。嚴把無居民海島開發(fā)規(guī)劃設計，把可持續(xù)發(fā)展作為開發(fā)利用的第一要務，避免出現(xiàn)一哄而上、低層次重復開發(fā)、野蠻開發(fā)等情況。在無居民海島保護與開發(fā)利用總體規(guī)劃出臺之前，應當暫停一切開發(fā)利用無居民海島的活動。在無居民海島保護與開發(fā)利用總體規(guī)劃制定過程中，對于具備合法手續(xù)的已建和在建項目，盡可能將其納入規(guī)劃，補辦相關手續(xù)，并根據(jù)規(guī)劃對項目進行相應調整，但與規(guī)劃相沖突的項目必須停建。

二是要進一步加強政府對無居民海島的管理。開發(fā)利用我省無居民海島發(fā)展旅游業(yè)離不開政府部門的有效管理，綜觀世界利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)，加強政府管理無一例外。根據(jù)決策理論，管理權力主體越分散，管理責任就越是趨于松弛。反之，權力越統(tǒng)一，責任就越大；權力越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確。鑒于我省無居民海島管理上“多龍治島，群龍無首”的混亂局面，必須理順無居民海島的管理關系，設立高規(guī)格、強有力的管理部門，整合資源，加強協(xié)調，依法行政。無居民海島不開發(fā)則已，要開發(fā)就要選擇高水平、高起點、高投入的項目，項目的投資方必須是知名企業(yè)集團，具備雄厚經(jīng)濟實力和高級資質，有無居民海島開發(fā)經(jīng)驗，注重長期投資，信譽良好，而且要繳納無居民海島生態(tài)環(huán)境保證金。且在開發(fā)利用之初就明確企業(yè)僅具有一定期限的使用權，期限屆滿后一并收回，政府可以酌情給予適當經(jīng)濟補償或者采取BOT等方式回收，無居民海島上的基礎設施不辦理產權手續(xù)。無居民海島收回以后，可以根據(jù)具體情況封閉保護、開辟為公共場所或者繼續(xù)通過出租和出讓等方式使用。

三是要抓緊制定我省開發(fā)利用無居民海島的法規(guī)和培養(yǎng)人才，為有序開發(fā)利用活動提供制度和組織保障。目前，需要盡快制定相應的地方性法規(guī)，完善有利于加快無居民海島開發(fā)利用的政策和體制環(huán)境，保證無居民海島開發(fā)利用沿著法制軌道有序進行。開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)是一個新的領域，旅游業(yè)的綜合性又特別強，需要大量專業(yè)人才，要研究有利于人才集聚的機制，制定吸引各類高層次人才的配套措施，營造良好、便利的工作和生活環(huán)境，為我省開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)建設提供人才支撐?！?/p>