吳錦旗

論公民參與過(guò)程中公共政策否決點(diǎn)的形成

吳錦旗

在現(xiàn)代民主社會(huì)中,公民參與是公共政策過(guò)程中不可或缺的重要因素,它不僅可以增強(qiáng)公共政策的合法性、有效性和可接受性,而且還可以成為公共政策的否決點(diǎn),阻礙或促進(jìn)公共政策的變遷和創(chuàng)新。

公民參與 公共政策 否決點(diǎn) 公民社會(huì)

公共政策過(guò)程中的公民參與不僅是工具理性的要求,而且也是價(jià)值理性的要求,它是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域、參與政治和社會(huì)治理、對(duì)公共政策施加影響的基本途徑。每項(xiàng)公共政策的制定和執(zhí)行都不可能滿足所有人的偏好和需求,有可能使一部分社會(huì)成員的利益受損,那些利益受損的群體將會(huì)拿起參與的武器,成為公共政策的“否決者”,進(jìn)而制造出公共政策的“否決點(diǎn)”,阻礙或促進(jìn)公共政策的變遷和創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)公共政策在利益相關(guān)者之間的動(dòng)態(tài)平衡。強(qiáng)勢(shì)民主模式轉(zhuǎn)變,“一種強(qiáng)勢(shì)民主模式應(yīng)該促進(jìn)和造就強(qiáng)勁的公民資格和強(qiáng)有力的公民社會(huì),它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機(jī)會(huì),可以促使政府從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理,不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì),能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中,而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民,這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用?！雹酃駞⑴c成為強(qiáng)勢(shì)民主的基本內(nèi)容和重要標(biāo)志,“公民參與,通常又稱為公共參與、公眾參與,就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)?！駞⑴c最主要的就是參與國(guó)家的政治生活和政治決策?！雹芤话闱闆r下,人們把公民參與與政治參與視為相同,而嚴(yán)格說(shuō)來(lái),公民參與與政治參與之間不能完全劃等號(hào),政治參與是公民參與的核心部分,公民參與的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政治參與,除了參與政治生活外,公民參與還包括對(duì)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活的參與。

現(xiàn)代社會(huì)中,公民的地位通常是以國(guó)家根本大法——憲法的形式得以確認(rèn)的。從總體上看,憲法規(guī)定的公民權(quán)利大致有“消極”和“積極”兩種表現(xiàn)形式。⑤“消極”權(quán)利的意義主要在于禁止他人或政府的不法干涉,對(duì)種種外在的無(wú)理強(qiáng)制說(shuō)“不”,因而具有防御性特征?！胺e極”權(quán)利則能使公民走到政治生活的前臺(tái),主動(dòng)參與公共權(quán)力的行使和國(guó)家意志的構(gòu)成,因而具有能動(dòng)性的特征。⑥公民是現(xiàn)代民主社會(huì)中的主人,現(xiàn)代國(guó)家不是國(guó)家權(quán)力本位,而是公民權(quán)利本位,現(xiàn)代民主政治必然要求在政治生活中訴諸有效的公民參與。公民參與的實(shí)現(xiàn),不僅在于公民身份、地位和權(quán)利的法律確認(rèn),還有賴于健康的、發(fā)育成熟的公民社

一、公共政策過(guò)程中的公民參與

按照拉雷·N·格斯頓的定義,公共政策是指“由那些掌握或影響官方政府職能的人們所作的基本決策、承擔(dān)的義務(wù)與行為的結(jié)合”①。其目的在于解決或緩和政治和社會(huì)生活中所出現(xiàn)的各種危機(jī)。公共政策必然具有公共性,公共性的表現(xiàn)就是公共利益的存在,公共利益是公共政策的前提和基礎(chǔ)。“公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益,它基于這樣一種思想,即公共政策應(yīng)該最終提高大多數(shù)人的福利,而不只是少數(shù)人的福利?！雹诙怖鎰t是通過(guò)廣泛的、有序的、積極的公民參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的,也只有在公民參與過(guò)程中才可能形成利益的表達(dá)、聚集和綜合。

20世紀(jì) 60年代以來(lái),自美國(guó)興起的新公民參與運(yùn)動(dòng)逐漸在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展,伴隨著公民社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng),公民越來(lái)越多地進(jìn)入公共政策過(guò)程中表達(dá)自己的利益訴求、影響政府公共政策的走向,并在公共政策過(guò)程中成為政府的合作伙伴,與政府分享決策的權(quán)力,由此開始了從傳統(tǒng)的民主代表負(fù)責(zé)制的反饋循環(huán)民主模式向新式的會(huì)和公民文化。

關(guān)于公民社會(huì)的提法很多,C.泰勒認(rèn)為,公民社會(huì)的特征是：“(1)最基本意義的公民社會(huì)：當(dāng)存在著不受國(guó)家力量支配的民間團(tuán)體時(shí),這就是公民社會(huì)了;(2)較嚴(yán)格意義的公民社會(huì)：當(dāng)通過(guò)不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體、社會(huì)完全可以自我建設(shè)及自我協(xié)調(diào)時(shí),這才是公民社會(huì);(3)作為對(duì)第二重意義的補(bǔ)充,我們可以說(shuō),當(dāng)這些公民團(tuán)體能夠有效地影響國(guó)家政策的方向時(shí),這就是公民社會(huì)了?！雹吖裆鐣?huì)有自己的公眾和意見,由于公共產(chǎn)品一般是由政府提供的,那些關(guān)系到公民切身利益的公共政策,往往會(huì)受到公民社會(huì)的高度關(guān)注,公民社會(huì)對(duì)于公共政策過(guò)程承擔(dān)著積極、主動(dòng)的參與責(zé)任,使政府提供的公共物品不會(huì)偏離大眾的要求,公民社會(huì)的本質(zhì)和權(quán)力就是參與。公民社會(huì)的意義不僅在于它對(duì)國(guó)家政權(quán)而言所具有的相對(duì)獨(dú)立性,而且更重要的是它能對(duì)現(xiàn)實(shí)的政治制度和公共政策過(guò)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。公民社會(huì)還必須具備參與型的政治文化,按照加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴的看法,“在參與型政治文化中,社會(huì)成員傾向于明確地取向作為一個(gè)整體的制度,同時(shí)取向政治機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)及其程序。換句話說(shuō),就是同時(shí)取向政治制度的輸入部分和輸出部分兩個(gè)方面。參與政體的個(gè)體成員可能愿意或者不愿意取向政治目標(biāo)的各個(gè)種類。他們?cè)谡w中傾向于適應(yīng)一種自我‘活動(dòng)者’角色。雖然他們對(duì)這樣一個(gè)角色的情感或評(píng)價(jià)可能差異很大?！雹嗨枪衽c政體之間的一種互動(dòng)關(guān)系,其內(nèi)容就是承認(rèn)或同意?！肮裾挝幕瘜?duì)公民政治行為的影響是深層及隱蔽的,同時(shí)又是顯現(xiàn)而難以捕捉的?！雹?/p>

我國(guó)改革開放的不斷深入,帶來(lái)了國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的新變化,“政企分開”、“政社分開”、“政事分開”的過(guò)程是全能國(guó)家向有限國(guó)家轉(zhuǎn)變,將原來(lái)屬于國(guó)家的一部分權(quán)力讓渡給社會(huì),造成了社會(huì)自由空間的不斷擴(kuò)展,直接推動(dòng)和促進(jìn)了公民社會(huì)的生長(zhǎng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立打破了我國(guó)傳統(tǒng)的單一公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),形成了以公有制為主、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,與多種經(jīng)濟(jì)成分相對(duì)應(yīng)的是新社會(huì)階層的崛起,在社會(huì)各階層中出現(xiàn)了利益分化的趨勢(shì)。公民的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒了、主體意識(shí)加強(qiáng)了,公民的利益意識(shí)開始形成了,“在社會(huì)利益體系中,具有相同利益地位、共同利害關(guān)系和需求、相似境遇和命運(yùn)的群體趨于聚合。”⑩其用意在于實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和利益聚合的組織化,參與同自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程,甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題與政府討價(jià)還價(jià),使政府在制定公共政策時(shí)盡量考慮自己的利益訴求,避免因?yàn)樾碌墓舱叱雠_(tái)而使自己的利益受到傷害。

總之,在現(xiàn)代民主社會(huì)中,公民參與是公共政策過(guò)程中不可或缺的重要因素,它不僅可以增強(qiáng)公共政策的合法性、有效性和可接受性,而且還可以成為公共政策的否決點(diǎn),阻礙或促進(jìn)公共政策的變遷和創(chuàng)新。

二、公共政策否決點(diǎn)的分布

公民參與總是處于特定的制度環(huán)境中的行為,制度塑造和制約著公民參與方式的選擇。歷史制度主義者在制度中心論的視角下,以公共政策或集團(tuán)活動(dòng)為對(duì)象來(lái)考察制度的作用,他們所指稱的制度就并不是整個(gè)國(guó)家的宏觀結(jié)構(gòu),也不是社會(huì)學(xué)家們所偏愛(ài)的宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu),而是在社會(huì)的宏觀結(jié)構(gòu)與國(guó)家的宏觀結(jié)構(gòu)之間起著聯(lián)結(jié)和紐帶作用的中層意義上的具體的制度安排。?因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)對(duì)具體制度安排的考察才能看到制度對(duì)行動(dòng)的真實(shí)影響,才能發(fā)現(xiàn)制度在國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中所扮演的角色。政治制度并不是象人們通常認(rèn)為的那樣,是客觀的、中立的和公正的,“要知道正是制度使得公共政策偏袒于某些利益而損害另外一些利益,因?yàn)橹贫纫阅撤N方式引導(dǎo)著參與的方向。”?制度的作用不僅在于它改變了參與者之間的權(quán)力分布,而且它還影響著公共政策過(guò)程中是誰(shuí)起著主導(dǎo)作用,決定著公共政策發(fā)展的方向。

制度和公共政策不會(huì)永遠(yuǎn)不變,隨著時(shí)間和空間的改變,它們遲早會(huì)走向變遷,一種公共政策經(jīng)過(guò)一段穩(wěn)定的時(shí)間和穩(wěn)定的狀態(tài)后,會(huì)被周期性的危機(jī)打斷,產(chǎn)生突發(fā)性的制度變遷,歷史制度主義認(rèn)為,影響公共政策變遷最重要的制度性因素是“否決點(diǎn)”和“否決者”的分布結(jié)構(gòu),否決者或否決點(diǎn)就是一系列政治行為者或組織,如政黨領(lǐng)袖、資深官僚、專業(yè)部門、專業(yè)團(tuán)體、利益集團(tuán)等,否決點(diǎn)是由憲法、政治制度和政黨體系決定的,不同的制度結(jié)構(gòu)有不同的否決點(diǎn),因?yàn)樘囟ǖ闹贫冉Y(jié)構(gòu)為政府官僚和利益集團(tuán)在公共政策決策中尋求公共政策影響提供了通道和機(jī)會(huì)。在特定的制度結(jié)構(gòu)中,有一些否決者有設(shè)定公共政策議程的能力,有一些否決者擁有否決和修改公共政策主張的能力,由于他們?cè)诠舱咧贫ㄟ^(guò)程中占據(jù)著關(guān)鍵位置,政治行為者必須重視他們,為推動(dòng)公共政策順利通過(guò),還必須爭(zhēng)取他們的支持?？梢?制度性的否決點(diǎn)對(duì)公共政策決策具有制約作用,否決點(diǎn)越多,公共政策決策的困難越大。否決點(diǎn)是公共政策創(chuàng)制過(guò)程中的重要力量,而否決點(diǎn)又取決于制度結(jié)構(gòu)。

由上圖可知,公共政策的否決點(diǎn)在任何一個(gè)國(guó)家的政治制度中的分布是極為廣泛的,既可以是立法機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的否決,也可以是選民對(duì)立法機(jī)關(guān)決策的否決,而在公共政策否決者中,最重要的、最有能量的主體就是公民?了?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》總綱第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”,“人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！比嗣翊泶髸?huì)制度實(shí)際上是一種代議制民主制度,人民代表大會(huì)是由人民通過(guò)選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),它對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督,代表了人民的意志和利益。而各級(jí)人民代表大會(huì)代表必須要密切聯(lián)系群眾,接受群眾監(jiān)督,收集群眾意見,參加各級(jí)人民代表大會(huì),提出議案,審議和決定重大問(wèn)題,把廣大人民群眾的意見變成國(guó)家的法律和規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)中,由于人民代表大會(huì)代表與人民群眾缺乏必要的、經(jīng)常的聯(lián)系,人民群眾對(duì)人民代表大會(huì)代表的影響力并不大,而且我國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉本身也存在很多問(wèn)題,人民代表大會(huì)代表的民意基礎(chǔ)不顯著。這就使人民群眾很難通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)影響和左右國(guó)家和政府的公共政策。除了間接參與政治外,人民也可以直接參與政治,即通過(guò)各種途徑和形式去管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。但這樣的規(guī)定過(guò)于原則和模糊,缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性。近年來(lái),隨著改革的不斷深入,黨和政府對(duì)公民的政治參與十分關(guān)注,將公民參與看成是社會(huì)主義民主政治的突破口,黨的十七大報(bào)告對(duì)此有十分明確的闡述：“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè);……要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！娜庖揽抗と穗A級(jí),完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度,推進(jìn)廠務(wù)公開,支持職工參與管理,維護(hù)職工合法權(quán)益?！笔叽髨?bào)告提出的“擴(kuò)大公民有序參與”既有對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中公民參與的承認(rèn),同時(shí)也暗示當(dāng)前我國(guó)公民參與需要新的制度供給,需要開辟新的渠道。而在今天的中國(guó)社會(huì)中,公民參與作為體制外的社會(huì)力量,通過(guò)制度化或非制度化的政治參與,往往會(huì)成為公共政策過(guò)程中最現(xiàn)實(shí)的、也是最有效的否決者。

三、公民參與過(guò)程中公共政策否決點(diǎn)的形成

一個(gè)國(guó)家的政治制度中公共政策的否決點(diǎn)到底位于何處,與各國(guó)的具體政治制度有著密切的關(guān)系?！叭绻麘椃ê头梢?guī)定某些政策的通過(guò)要經(jīng)過(guò)議會(huì)同意,同樣也會(huì)存在兩種情況,即政府成員如果與議會(huì)多數(shù)黨一致,并且政黨紀(jì)律嚴(yán)明的話,則議會(huì)的否決機(jī)會(huì)也相當(dāng)少;如果政府沒(méi)有獲得議會(huì)多數(shù)的支持,如果政黨紀(jì)律作用不大,那么議會(huì)就很可能成為某一政策的否決點(diǎn)?！?在伊莫伽特看來(lái),關(guān)鍵是去識(shí)別政治體系中的“否決點(diǎn) (veto points)”,而不是“否決集團(tuán) (veto guoups)”。否決點(diǎn)是制度的薄弱環(huán)節(jié),即在公共政策過(guò)程中反對(duì)的動(dòng)議能夠阻撓公共政策創(chuàng)新的地方。但問(wèn)題是如果沒(méi)有否決集團(tuán),否決點(diǎn)也就無(wú)法形成。否決集團(tuán)是否決點(diǎn)形成的前提和基礎(chǔ)。這種否決點(diǎn)的位置因國(guó)家而異,依據(jù)一國(guó)決策系統(tǒng)各部分之間的連接方式而定。雖然總體上這種否決點(diǎn)相當(dāng)穩(wěn)固,但它們也并不具備在政治系統(tǒng)中持久不變的特征。權(quán)力總體均勢(shì)的變化,會(huì)導(dǎo)致否決點(diǎn)的產(chǎn)生、消失和位移,并開創(chuàng)“戰(zhàn)略上的突破口”,使政治行動(dòng)者能夠據(jù)此而力求實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。?決策過(guò)程的通過(guò)機(jī)會(huì)和否決點(diǎn)決定了各國(guó)公共政策制定過(guò)程中的否決點(diǎn)到底位于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部還是在議會(huì)之中,或在司法機(jī)構(gòu)、公民參與過(guò)程中,否決點(diǎn)所處的位置不同,為社會(huì)中的各個(gè)利益集團(tuán)設(shè)置了活動(dòng)的機(jī)會(huì)和限制,為這些利益集團(tuán)的目標(biāo)確立和手段選擇提供了指導(dǎo)。

從我國(guó)的制度結(jié)構(gòu)看,公共政策否決點(diǎn)的分布相當(dāng)廣泛,政黨、政府、人民代表大會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院和公民參與都可以成為公共政策的否決點(diǎn),似乎公共政策的創(chuàng)新阻力重重,但由于我國(guó)是以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為核心的政治制度,政黨、立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)彼此之間有著根本利益的一致性,這些否決點(diǎn)形同虛設(shè),很少能真正發(fā)揮作用。而伴隨著社會(huì)變遷和公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,為了追求和維護(hù)自己的利益,公民參與則成為中國(guó)公共政策過(guò)程中一個(gè)重要的否決點(diǎn)。

公民參與作為直接民主的一種表現(xiàn)形式,其作用和影響究竟有多大?是否能真正成為公共政策的否決點(diǎn)?薩托利對(duì)此曾有過(guò)深入的研究。他認(rèn)為,參與式民主存在著致命的缺陷,“直接民主的規(guī)模越大,其真實(shí)性就越小?！币?yàn)?“它的強(qiáng)度——即真實(shí)性和有效性——和參與者的數(shù)量成反比?！瓍⑴c可以作為一個(gè)以分?jǐn)?shù)表示的概率加以操作。隨著分母的增大,每個(gè)參與者的作用 (份額、影響力、重要性)會(huì)相應(yīng)地減少?！?參與式民主不足以維持一個(gè)巨型國(guó)家政治民主制度,不值得推崇。但是,薩托利也承認(rèn)：“只有在小團(tuán)體的范圍內(nèi),參與才是有意義的和真正的參與。”?緊密結(jié)合的、達(dá)到一定規(guī)模的且有組織的公民參與還是很有威力的,公民參與可以成為地方政府公共政策創(chuàng)制過(guò)程中的否決點(diǎn)。

在現(xiàn)實(shí)性上,政策網(wǎng)絡(luò)是政策研究領(lǐng)域的一種制度,政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)中觀層面的概念,指在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中,政府和其他行為者圍繞共同利益而結(jié)成的一種制度性關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中,權(quán)力和利益處于重要地位,而利益和權(quán)力又該如何界定呢?豪爾指出,制度因素發(fā)揮了兩個(gè)基本作用,一方面通過(guò)政策制定組織來(lái)影響政治行為者在政策結(jié)果中的權(quán)力分布狀況,另一方面通過(guò)政治行為者的組織地位來(lái)影響利益的界定,建立制度性責(zé)任和關(guān)系。?政策網(wǎng)絡(luò)中各相關(guān)行為者基于利益的劇烈沖突而無(wú)法達(dá)成合作、妥協(xié)的意向,反對(duì)公共政策創(chuàng)設(shè)的一方如果在力量上占據(jù)優(yōu)勢(shì),就可以成為公共政策的否決點(diǎn),由此,進(jìn)一步影響公共政策走向。從我國(guó)的實(shí)際情況看,在地方政府的公共政策過(guò)程中,公民參與充當(dāng)了實(shí)際否決者的角色。我國(guó)的一些地方政府在公共政策制定過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)程序倒置現(xiàn)象,即不是在吸收和整合民意的基礎(chǔ)上制定公共政策,而是在公共政策制定和推行過(guò)程中遇到民眾的反對(duì)才考慮著手對(duì)原有公共政策的修正甚至是否決?，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)公民參與的新時(shí)代,公民參與在地方政府公共政策過(guò)程中的作用日益加大。王紹光依據(jù)民眾參與程度的高低和議程主體的不同,將我國(guó)公共政策議程的設(shè)置模式劃分為六種,即“關(guān)門模式 ”、“動(dòng)員模式 ”、“內(nèi)參模式 ”、“借力模式 ”、“上書模式”、“外壓模式”,在今日中國(guó),六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存,但與毛澤東和鄧小平時(shí)代相比,強(qiáng)人政治的色彩已經(jīng)銷聲匿跡。在公共政策議程設(shè)置過(guò)程中,隨著專家、媒體、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大,“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微,“內(nèi)參模式”成為常態(tài),“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞,“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。?“外壓模式”實(shí)際上就是以公民參與為主要表現(xiàn)。從傳統(tǒng)看上,我國(guó)的公共政策就是一種典型的“關(guān)門模式”,在這種模式里,沒(méi)有公眾議程的位置;議程提出者是決策者自身,他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒(méi)有、或者認(rèn)為沒(méi)有必要爭(zhēng)取大眾的支持。整個(gè)決策過(guò)程基本取決于權(quán)力精英的作用,在決策過(guò)程中不存在大的社會(huì)集團(tuán)從事利益表達(dá)活動(dòng),公共政策的制定完全由政權(quán)組織中的權(quán)力精英把握,而且重大決策往往取決于政權(quán)組織的領(lǐng)袖。這種模式在本質(zhì)上是排斥公民參與的,盡管近年來(lái)在各級(jí)政府的公共政策過(guò)程逐漸開始引入公民參與活動(dòng),但由于歷史的慣性,“關(guān)門模式”在地方政府的公共政策過(guò)程中時(shí)有發(fā)生,與“外壓模式”形成了對(duì)峙和沖突,“外壓模式”的側(cè)重點(diǎn)就在于“壓”,“在‘外壓模式’里,議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式,但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持,目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程。”?這就導(dǎo)致公民參與與政府公共政策之間的緊張,在雙方之間的博弈中,容易形成公民參與對(duì)地方政府公共政策的否決點(diǎn)。

“大眾民主主義者則認(rèn)為,政策重要服務(wù)對(duì)象是公眾,政策制定過(guò)程中要鼓勵(lì)公眾的參與,只有公眾才真正知道自己的需要,只有公眾參與的政策才能體現(xiàn)公平與正義,政策制定過(guò)程應(yīng)該是民眾的對(duì)話和交流過(guò)程?！挥性谡咧贫ㄟ^(guò)程中充分對(duì)話與交流,各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、民眾的利益訴求才能得到表達(dá)和滿足?！?既然公共政策過(guò)程需要公民參與,但是我國(guó)的公民參與缺少相應(yīng)的制度供給,這就不得不迫使公民參與在制度化與非制度化政治參與的邊緣行走。公民參與如果想要取得效果,只能是通過(guò)人群聚集和組織,形成利益集團(tuán),假如是分散或個(gè)體的參與,將會(huì)被惰性和遲鈍的官僚體制化解于無(wú)形,根本不起作用。但群體性的公民參與也存在難題,如我國(guó)憲法明確規(guī)定公民有集會(huì)、結(jié)社、游行示威的政治權(quán)利,但現(xiàn)實(shí)中公民的集會(huì)往往受很多的限制,甚至很可能帶來(lái)政治的風(fēng)險(xiǎn)和意識(shí)形態(tài)的陷阱,為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),公民參與只能采取變通的方式。如,2007年廈門的 PX事件中,公眾把上街示威游行稱為是“散步”,最終迫使當(dāng)?shù)卣鞒?PX項(xiàng)目易地重建的決定,這是一起典型的公民有序參與形成公共政策否決點(diǎn)的范例。公民無(wú)序參與或非制度化參與主要表現(xiàn)為一些所謂的群體性事件,其中彌漫著對(duì)腐敗的痛恨和對(duì)政府的不信任,是新的歷史條件下社會(huì)矛盾尖銳化的表現(xiàn)。與群體性事件相伴的是暴力的運(yùn)用、社會(huì)的動(dòng)蕩和秩序的混亂,如 2009年 7月 24日,因?yàn)楣蓹?quán)調(diào)整,民營(yíng)企業(yè)建龍集團(tuán)以10億元現(xiàn)金和其持有的通鋼集團(tuán)旗下的通鋼礦業(yè)公司股權(quán),向通鋼集團(tuán)增資擴(kuò)股,持股 66%,通鋼煉軋廠工人覺(jué)得自己的利益受損從而引發(fā)了群體性事件,導(dǎo)致建龍集團(tuán)派駐通鋼股份公司的總經(jīng)理陳國(guó)軍被圍毆致死,吉林省國(guó)資委在第一時(shí)間宣布停止建龍集團(tuán)重組決定。公民參與過(guò)程中自發(fā)性的、群體性的、有組織的、大規(guī)模的活動(dòng)向來(lái)被政府方面視為重大問(wèn)題,一旦公共群體性參與事件爆發(fā)后,政府就無(wú)法置之不理了,因?yàn)楦鞯氐胤焦賳T都擔(dān)負(fù)著維護(hù)穩(wěn)定的重大責(zé)任,但運(yùn)用武力手段平息官方一直宣稱屬于內(nèi)部矛盾問(wèn)題的群體性事件顯然不是明智之舉,因而,為了追求和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定,政府不得不在公共政策方面退讓、妥協(xié),公共政策的否決點(diǎn)由此形成,公民參與之所以能夠成為公共政策的否決點(diǎn),就在于參與群體的形成,造成了一種強(qiáng)大的聲勢(shì)和壓力,迫使地方政府出于維護(hù)地方穩(wěn)定和秩序的需要,不得不對(duì)原有的公共政策進(jìn)行修改或廢止。

總而言之,當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)民主的時(shí)代,公民參與則成為強(qiáng)勢(shì)民主最突出的表現(xiàn)形式之一。在公共政策過(guò)程中引入公民參與,公民參與就可能成為公共政策的否決點(diǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行的政治制度設(shè)計(jì)中,盡管表面上存在著眾多的否決點(diǎn),但實(shí)際上真正有效的否決點(diǎn)主要是公民參與,尤其是在地方政府的公共政策過(guò)程中公民參與的否決點(diǎn)最為突出。但是我們必須看到,公民參與作為公共政策否決點(diǎn)往往是以非制度化的形式出現(xiàn)的,是一種非常態(tài)事件,其中蘊(yùn)藏著難以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)和缺陷。如果國(guó)家無(wú)法提供合法的、有序的、正當(dāng)?shù)?、制度化的公民參與通道,那么伴隨著公民參與不斷成為公共政策否決點(diǎn)的累積,最后帶來(lái)的必然是政府執(zhí)政的合法性政治資源的流失以及社會(huì)陷入動(dòng)蕩不安的境地。有鑒于此,政府要進(jìn)行制度創(chuàng)新,為公民參與提供有效的、可操作的制度供給,積極、主動(dòng)地對(duì)公民參與進(jìn)行引導(dǎo),使之在公民社會(huì)的建設(shè)和公民精神的培養(yǎng)中發(fā)揮作用,同時(shí)也使公民能夠與政府分享公共決策的權(quán)力,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、有序和公正。

注 釋：

①拉雷·N·格斯頓 (美)：《公共政策的制定——程序和原理》[M],朱子文譯,重慶,重慶出版社,2001年,第 5頁(yè)。

②E.R.克魯斯克、B·M.杰克遜 (美)：《公共政策詞典 》[K],上海,上海遠(yuǎn)東出版社,1992年,第 30頁(yè)。

③約翰·克萊頓·托馬斯 (美)：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》[M],孫柏瑛等譯,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005年,第 7頁(yè)。

④賈西津編著,《中國(guó)公民參與案例與模式》[A],俞可平：《公民參與民主政治的意義》(代序)[C],北京,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008年,第 1～2頁(yè)。

⑤雅諾斯基：《公民與文明社會(huì)》[M],柯雄譯,沈陽(yáng),遼寧教育出版社,2000年,第 12頁(yè)。

⑥張鳳陽(yáng)等著,《政治哲學(xué)關(guān)鍵詞》[M],南京,江蘇人民出版社,2006年,第 140頁(yè)。

⑦轉(zhuǎn)引自張靜的《法團(tuán)主義》[M](北京,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2005年)第 10頁(yè)。

⑧加布里埃爾·A·阿爾蒙德.西德尼·維巴 (美)：《公民文化——五國(guó)的政治態(tài)度和民主》[M],馬殿軍、閻華江、鄭孝華、黃素娟譯,夢(mèng)熊校,杭州,浙江人民出版社,1989年,第 21～22頁(yè)。

⑨魏星河等,《當(dāng)代中國(guó)公民有序政治參與研究》[M],北京,人民出版社,2007年,第 93頁(yè)。

⑩張宇：《我國(guó)公民參與政策制定的社會(huì)背景分析》[J],《理論探討 》2007年第 5期 ,第 161頁(yè)。

?Ira Katznelson,Structure and Configuration in Comarative Politics,inMark IrvingLichbach andAlan S.Zuckerman edited,Comparative Politcs,Rationality,Cultue,and Structure,New York,Cambridge University,1997,pp.103～104.

??何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對(duì)政治科學(xué)的重構(gòu)》[M],上海,復(fù)旦大學(xué)出版社,2004年,第 179頁(yè) ,第 198～199頁(yè)。

?資料來(lái)源：Ellen M. Immergut,The Rules of the Game：The Logic of Health Policy-making in France,Switzerland,and Sweden,in Seven Steinmo,Kathleen Thelen,and Frank Longsreth,eds.,Struturing Politics：Historical Institutionali sm in Comparative Analysis,Canmbridge University Press,1992,p.66.

?公民和人民并不等同,公民是一個(gè)法律概念,而人民是一個(gè)政治概念,具有濃厚的革命意味。公民的內(nèi)涵要大于人民,我國(guó)現(xiàn)階段,公民中的絕大部分都屬于人民的范疇。

?凱瑟琳·絲蓮、斯文·史泰默：《比較政治學(xué)中的歷史制度學(xué)派》[J],張海青等譯,寧騷等校,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較 》2003年第 5期 ,第 48頁(yè)。

??薩托利(美)：《民主新論 》[M],馮克利、閻克文譯,上海,世紀(jì)出版集團(tuán)、上海出版社,2009年,第 113～114頁(yè),第 115頁(yè)。

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? ?王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式 》[J],《開放時(shí)代 》2008年第 2期 ,第 44～53頁(yè) ,第 49頁(yè)。

?江明生：《政策制定過(guò)程的對(duì)話與交流》[J],《行政論壇 》2007年第 4期 ,第 37頁(yè)。

說(shuō)明：本文是江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公民參與和公共政策制定”(項(xiàng)目編號(hào)：07SJD810011)的階段性成果。

金陵科技學(xué)院人文學(xué)院副教授)

〔責(zé)任編輯：君 敏〕