楊思斌

社會(huì)保險(xiǎn)立法的關(guān)鍵問題

楊思斌

社會(huì)保險(xiǎn)法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，對于維護(hù)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，保障勞動(dòng)者共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和國家長治久安具有重要意義。因此，應(yīng)當(dāng)抓住有利時(shí)機(jī)，早日出臺(tái)。2008年《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》（以下簡稱《草案》）面向社會(huì)廣泛征求意見。社會(huì)保險(xiǎn)立法的最終目標(biāo)是使社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)納入法律調(diào)整的軌道，社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)容系統(tǒng)完善，各方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰，能夠切實(shí)滿足廣大勞動(dòng)者乃至全體公民的社會(huì)保險(xiǎn)需求。

1 細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的規(guī)定

社會(huì)保險(xiǎn)法的立法宗旨就是維護(hù)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、解除勞動(dòng)者的后顧之憂，促進(jìn)社會(huì)公平、正義與和諧。社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)者的權(quán)益法和福利法。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是我國憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，保障公民基本權(quán)利已是政府的義務(wù)與責(zé)任。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)充分完整地反映保障公民社會(huì)保險(xiǎn)這一基本權(quán)利的立法宗旨。但總的來看，在《草案》中，沒有從公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利角度來構(gòu)建整個(gè)制度，如對參保人享有何種權(quán)利，如何行使權(quán)利等，缺乏細(xì)致的規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該在總則中把保護(hù)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益作為其立法宗旨。在具體法律規(guī)范設(shè)計(jì)方面對參保人的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，具體包括：參保人有權(quán)依法按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)金等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，并依法享受社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)；社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于全體參保人共有；參保人個(gè)人賬戶的本金和利息歸個(gè)人所有，可以依法結(jié)轉(zhuǎn)，使用和繼承；參保人有權(quán)查詢與其權(quán)利相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)信息，要求社會(huì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)；參保人有權(quán)依法參加社會(huì)保險(xiǎn)決策與監(jiān)管；用人單位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)由于違法行為給參保人造成損失的，參保人或其親屬有權(quán)請求損害賠償；參保人有權(quán)對違反社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的行為進(jìn)行投訴，有關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)調(diào)查處理并為舉保人保密。

2 確立社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則

社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則是貫穿于社會(huì)保險(xiǎn)法始終的根本規(guī)則，它對于社會(huì)保險(xiǎn)立法以至于社會(huì)保險(xiǎn)法體系的建立起著至關(guān)重要的作用。它不僅體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法理念和精神，而且在法律適用中還能發(fā)揮彌補(bǔ)法律空白的作用?！恫莅浮芬?guī)定了接近于法律原則的“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，在法律原則方面僅僅規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則，其他的社會(huì)保險(xiǎn)法律原則如公平性原則、強(qiáng)制性原則、權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)原則、責(zé)任分擔(dān)原則等雖在制度設(shè)計(jì)中有所反映，但并沒有明確規(guī)定在總則部分，需要作為法律原則明確下來。

社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該確立公平原則。維護(hù)個(gè)人在發(fā)展過程中的公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧是各國社會(huì)保險(xiǎn)法的重要功能。社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該確立公平原則，強(qiáng)調(diào)打破各種身份限制，公平地對待每個(gè)勞動(dòng)者并保證其實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，避免因職業(yè)、身份、地區(qū)的不同而導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距過大。

社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該體現(xiàn)強(qiáng)制性原則。社會(huì)保險(xiǎn)制度是通過國家立法，借助于國家權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，雇主與勞動(dòng)者都沒有自由選擇是否參保及繳費(fèi)多少等權(quán)利。只有規(guī)定強(qiáng)制性原則，才能約束政府、用人單位、勞動(dòng)者履行自己的法定義務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)威性和穩(wěn)定性，保證社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施。為了更好地體現(xiàn)強(qiáng)制性，在具體法律規(guī)范方面必須明確相應(yīng)的法律強(qiáng)制措施，賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制手段。

社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該確立權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)原則。堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)原則是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度有別于社會(huì)救助與社會(huì)福利制度的重要標(biāo)志。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在這一關(guān)系中，就個(gè)人而言，當(dāng)他符合法定條件而取得社會(huì)保險(xiǎn)金時(shí)，他居于權(quán)利主體的地位；但他取得社會(huì)保險(xiǎn)金的前提條件是必須依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)，這時(shí)，他則處于義務(wù)主體的地位。權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)意味著不參保當(dāng)然不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不繳費(fèi)也通常不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該確立責(zé)任分擔(dān)原則。勞資雙方分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)以及政府參與分擔(dān)一定責(zé)任是各國社會(huì)保險(xiǎn)制度通行的規(guī)則。社會(huì)保險(xiǎn)法只有確立這一原則，并規(guī)定各法律主體的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（責(zé)任），社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系與法律結(jié)構(gòu)才不至于模糊不清，社會(huì)保險(xiǎn)制度才能夠可持續(xù)運(yùn)行。

3 合理規(guī)定法律的適用范圍

社會(huì)保險(xiǎn)法的適用范圍直接關(guān)系到不同社會(huì)群體的利益?！恫莅浮犯鶕?jù)五大險(xiǎn)種分別設(shè)計(jì)了覆蓋人群的范圍，但是仍然不夠清晰。《草案》第89條規(guī)定，“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”，這一規(guī)定過于抽象，并未明確農(nóng)民工是否與城鎮(zhèn)居民一樣享有各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。目前我國有些地方出臺(tái)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的特別規(guī)定，2009年2月5日人保部公布《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，向全民征求意見。依據(jù)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊政策，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工，對于農(nóng)民工而言，同樣的勞動(dòng)關(guān)系卻不能享受相同的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，明顯違反了公平原則。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇存在差別不利于城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，我國的《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》并沒有把勞動(dòng)者區(qū)分為農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工應(yīng)當(dāng)享有同等的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，履行同樣的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。建議取消把農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)單立制度的規(guī)定，從法律層面消除對農(nóng)民工的歧視。

從《草案》第9條和第12條的規(guī)定看，公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)由國務(wù)院規(guī)定，而事業(yè)單位則與企業(yè)一樣被納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這樣的規(guī)定既缺乏法理依據(jù)，也與國際經(jīng)驗(yàn)相悖。將公務(wù)員保障納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)保障制度接軌，已是世界各國較為通行的做法。即使將公務(wù)員單立制度的國家，事業(yè)單位職工也與公務(wù)員實(shí)行同一種制度，享受同樣的待遇，如日本1948年頒布的《國家公務(wù)員互助會(huì)法》將被保險(xiǎn)人覆蓋到公立學(xué)校的教職員工。在我國，由財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位如高等院校、中小學(xué)等單位的職工與公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)如果實(shí)現(xiàn)兩套制度且差距懸殊，不僅會(huì)損害事業(yè)單位職工利益，有違社會(huì)保險(xiǎn)的公平原則，而且容易造成事業(yè)單位職工心理的巨大落差甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，因此，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位（全額撥款履行社會(huì)公共服務(wù)職能的事業(yè)單位）應(yīng)該實(shí)行同樣的制度，要么都由國務(wù)院另行規(guī)定，要么都納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如果立法將公務(wù)員和事業(yè)單位職工都納入了國家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，公務(wù)員與事業(yè)單位職工的優(yōu)待問題，可以通過補(bǔ)充保險(xiǎn)如職業(yè)年金的方式來解決。

4 提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次

根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)越多，統(tǒng)籌層次越高，保障效率越高，分散基金風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。統(tǒng)籌層次的提高有利于發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)和調(diào)劑功能，有利于促進(jìn)勞動(dòng)力市場的統(tǒng)一和勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，有利于提高公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的公平性。目前世界各國的社會(huì)保險(xiǎn)都是全國統(tǒng)籌的。我國目前的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，不符合社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，不能保證待遇支付，也容易形成地方政府利益，阻礙社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)。統(tǒng)籌層次低也使得費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)各地極不統(tǒng)一，造成保險(xiǎn)待遇地區(qū)差異大的弊端。因此，提高社會(huì)保險(xiǎn)尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢。

《草案》第62條第4款規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定”，這一規(guī)定體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該是一國統(tǒng)一的法律制度的必然要求，也是發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)互助共濟(jì)作用，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的必然要求，相對于現(xiàn)行的制度是一個(gè)重大進(jìn)步。但是，統(tǒng)籌層次的提高涉及到各地利益的再分配和利益均衡問題，中央和地方將為此展開博弈。如果法律不作明確的規(guī)定，這一過程勢必漫長。如果法律規(guī)定了一個(gè)明確的時(shí)間表，則法律出臺(tái)后，政府機(jī)構(gòu)不得不完成從地方統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌最終上升為全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌的進(jìn)程就會(huì)加快。全國統(tǒng)籌后，個(gè)人異地就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移續(xù)接的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，建議法律直接規(guī)定一個(gè)全國統(tǒng)籌的時(shí)間表，即把“逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”修改為“2012年實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”。

5 明確社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳體制

社會(huì)保險(xiǎn)基金是采用“費(fèi)”的形式還是采用“稅”的形式，應(yīng)該由何種機(jī)關(guān)征收是社會(huì)保險(xiǎn)立法爭論中的激烈問題?！恫莅浮返?7條第2款對此問題規(guī)定為“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定”，實(shí)際上是對社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳體制采取了回避態(tài)度。社會(huì)保險(xiǎn)立法有些問題可以作授權(quán)性規(guī)定，為將來的改革留有空間，有些問題則必須解決。社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收體制是社會(huì)保險(xiǎn)立法的核心問題之一，應(yīng)該由法律規(guī)定。如果作為社會(huì)保險(xiǎn)的基本法不能有效解決此問題，那么作為下位法的行政法規(guī)解決力度也不容樂觀。在這一問題上，立法應(yīng)該正視矛盾，解決矛盾，而不是回避矛盾。社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳體制，一方面確實(shí)是人保部門和財(cái)稅部門的利益之爭，另一方面也涉及到社會(huì)保險(xiǎn)制度的理性發(fā)展和可持續(xù)運(yùn)行，涉及到記賬是否清晰等與勞動(dòng)者權(quán)益息息相關(guān)的問題。對這一問題的解決不妨采用立法聽證的方式即由利益各方陳述各自的理由并進(jìn)行辯論，最終由全國人大常委會(huì)決定。

6 規(guī)制社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與監(jiān)管

社會(huì)保險(xiǎn)基金被視為職工群眾的“保命錢”，它的籌集、使用和管理是一個(gè)敏感問題，稍有疏漏就會(huì)影響群眾生活，乃至成為社會(huì)問題。社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值是國家對參保人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也是社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的內(nèi)在要求是在投資風(fēng)險(xiǎn)可以有效控制的前提下，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行市場化的運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)保值增值的目的?！恫莅浮返?7條規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定通過投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值?！钡珜τ诰唧w的操作細(xì)節(jié)，并未作出具體規(guī)定，建議增加規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金的年收益率不得低于同期的通貨膨脹率”。

《草案》第77條規(guī)定，“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位代表、個(gè)人代表，以及工會(huì)代表、法律專家、精算專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督?！边@條規(guī)定旨在強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督，但是，該法對社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的法律定位、職權(quán)與責(zé)任、咨詢意見和建議的法律效力等仍然不明確，需要作出明確的規(guī)定。

工會(huì)是代表職工利益、反映職工意愿的群眾組織，它作為最有實(shí)力的勞動(dòng)者群體利益的代表，對社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行產(chǎn)生著重大影響。工會(huì)以法律為依據(jù)，以維護(hù)勞動(dòng)者利益為最高宗旨，在社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督中發(fā)揮重要作用是國際慣例。社會(huì)保險(xiǎn)基金來源于勞動(dòng)者的勞動(dòng)收入，本質(zhì)上屬于勞動(dòng)者的共有財(cái)產(chǎn)。作為勞動(dòng)者權(quán)益代表的工會(huì)也應(yīng)在社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督中發(fā)揮更大的作用。建議強(qiáng)化工會(huì)的監(jiān)督作用，把工會(huì)規(guī)定為社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的第一監(jiān)督人。此外，還應(yīng)規(guī)定，由工會(huì)代表負(fù)責(zé)牽頭履行監(jiān)督職能，同時(shí)，細(xì)化監(jiān)督程序，明確責(zé)任追究制。

《草案》雖然規(guī)定國家對社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，并且創(chuàng)建立了“社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)”，但卻沒有建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，這就使得社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的工作無所依歸。社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算編制規(guī)范，要求社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并且報(bào)請社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)審查批準(zhǔn)。如果沒有預(yù)算編制和審查批準(zhǔn)制度，那么，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理制度就難以落到實(shí)處。

7 強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)中的政府責(zé)任

由政府承擔(dān)責(zé)任是社會(huì)保險(xiǎn)制度有別于商業(yè)保險(xiǎn)制度的主要標(biāo)志，社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)該凸顯政府責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)中政府責(zé)任包括制度信用擔(dān)保、財(cái)政責(zé)任和管理責(zé)任?！恫莅浮返?條、第6條、第12條對社會(huì)保險(xiǎn)中的政府責(zé)任有所涉及，然而，從整體而言，政府的責(zé)任仍然是一種概括性責(zé)任，而不是一種具體的責(zé)任。政府的補(bǔ)助既缺乏明確的計(jì)算基準(zhǔn)，又缺乏明確的責(zé)任條款。政府對社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政投入、中央與地方各級政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的規(guī)定仍有不足。我國雖有中央政府和地方政府組織法，但對于中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)并未作規(guī)范化、科學(xué)化的制度安排。在這樣的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)法更有必要依據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，對于中央和地方各級政府的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任作出明確的規(guī)定，加大財(cái)政投入力度。惟有如此，公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益才能夠真正實(shí)現(xiàn)，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略和憲法原則才能夠在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域得以貫徹。

8 規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中起著重要的作用，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對社會(huì)保險(xiǎn)對象“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”，沒有一個(gè)職責(zé)分明的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)制度不可能成功實(shí)施?！恫莅浮冯m然以專章的形式規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦，但其性質(zhì)、地位、權(quán)責(zé)仍然不夠清晰，尤其是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與征繳機(jī)構(gòu)的關(guān)系比較模糊，需要法律進(jìn)一步明確。征繳應(yīng)該是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基本職能而不應(yīng)該與經(jīng)辦分離，這是提高社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行效率，確保社會(huì)保險(xiǎn)參加人權(quán)益，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)問責(zé)的必然要求。此外，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與國務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門各自的性質(zhì)、職能及組織形式，以及這兩者之間的關(guān)系，在草案當(dāng)中沒有確定性的安排?！恫莅浮返?9條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置與經(jīng)費(fèi)保障，但關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位，是法律法規(guī)授權(quán)的組織還是受行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)構(gòu)的規(guī)定不夠明確，這樣，不利于法律的具體實(shí)施和實(shí)際操作。

9 公開社會(huì)保險(xiǎn)信息

社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、征收、運(yùn)用、監(jiān)管的整個(gè)過程都應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)公開的信息查詢網(wǎng)。社會(huì)保險(xiǎn)的所有信息中，幾乎不涉及個(gè)人隱私與國家機(jī)密，不存在需要保密的內(nèi)容，應(yīng)該全部公開。這種公開機(jī)制一方面是《政府信息公開條例》的基本要求，另一方面也是防止社會(huì)保險(xiǎn)基金腐敗的有效機(jī)制。因此，在這個(gè)制度建構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)貫徹“信息公開”的原則。建立社?；鹣蛏鐣?huì)公開制度，一方面尊重社會(huì)保險(xiǎn)參加人的知情權(quán)，另一方面有利于社會(huì)監(jiān)督，防患于未然。建議《草案》增加規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要按季度將社?；鹗罩?、結(jié)余、投資運(yùn)營以及參保單位的社?；鶖?shù)、繳費(fèi)情況等向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督?！?/p>

10 完善法律責(zé)任制度

《草案》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定主要偏重于行政責(zé)任，對相關(guān)主體對被保險(xiǎn)人（勞動(dòng)者）的責(zé)任如用人單位沒有及時(shí)足額繳費(fèi)而影響到勞動(dòng)者不能享受社保待遇的法律責(zé)任沒有明確、具體的規(guī)定。

為了保障勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，需要通過立法加大違法行為人的違法成本，因此，有必要增加用人單位沒有依法給勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而導(dǎo)致勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損的民事責(zé)任和刑事責(zé)任?！恫莅浮芬?guī)定職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，不影響個(gè)人享受工傷保險(xiǎn)待遇。但對醫(yī)療保險(xiǎn)，只是規(guī)定，“職工及其所在用人單位已經(jīng)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的，職工的醫(yī)療費(fèi)用按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定從基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中支付”。對生育保險(xiǎn)，也只是規(guī)定，“用人單位已經(jīng)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的，其職工和未就業(yè)的配偶享受生育保險(xiǎn)待遇。所需資金從生育保險(xiǎn)基金中支付”。對失業(yè)保險(xiǎn)，規(guī)定也類似。醫(yī)療、生育、失業(yè)保險(xiǎn)等待遇，都是給參保人救急的基本保障，法律應(yīng)該明確，如果用人單位沒有依法為職工參加醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的，其相應(yīng)的待遇則應(yīng)由用人單位支付。至于用人單位沒有依法給勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的民事責(zé)任，應(yīng)該規(guī)定：企業(yè)不參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者由于不按期繳納、拒繳、漏繳或者少繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)給勞動(dòng)者造成損失的，勞動(dòng)者有權(quán)要求企業(yè)補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)或賠償損失。

11 構(gòu)建高效的糾紛解決機(jī)制

隨著公民社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)制顯得日益重要?！恫莅浮穼ι鐣?huì)保險(xiǎn)糾紛解決規(guī)定了舉報(bào)、投訴，仲裁、行政復(fù)議和行政訴訟等途徑。但是，不同性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛應(yīng)該有不同的解決方式，因此，社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的類型化和糾紛解決機(jī)制仍有需要進(jìn)一步明確的地方。比如，依據(jù)現(xiàn)行的制度，工傷認(rèn)定糾紛進(jìn)入訴訟程序后法院只能判決維持或撤銷工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)的工傷認(rèn)定，或者責(zé)令重新作出工傷認(rèn)定，卻不能直接判決確認(rèn)工傷，判決工傷申請人依法應(yīng)享受各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇，這既與司法最終解決糾紛的現(xiàn)代法治理念不相吻合，也背離了《草案》中提到的工傷認(rèn)定以及勞動(dòng)能力鑒定應(yīng)當(dāng)簡捷、方便的規(guī)定。因此，建議增設(shè)工傷認(rèn)定條款司法審查制度，把工傷認(rèn)定的最終確認(rèn)權(quán)賦予人民法院，使工傷認(rèn)定行為接受司法審查，勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)能夠獲得司法的最終救濟(jì)。

欄目主持：紀(jì) 元