周 望

摘要：將“協(xié)作性公共服務(wù)”作為一種創(chuàng)新型策略和政策工具引入中國(guó)地方政府間關(guān)系的發(fā)展實(shí)踐中，既是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展、回應(yīng)城市化進(jìn)程中的問(wèn)題外溢、縮小地區(qū)間差距的客觀需要，同時(shí)還可產(chǎn)生資源聚集、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)驗(yàn)共享、責(zé)任共擔(dān)等主觀效應(yīng)。而實(shí)現(xiàn)協(xié)作性公共服務(wù)的基本路徑，則包括以項(xiàng)目導(dǎo)向型的協(xié)作模式作為政策工具選擇、構(gòu)建政府間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、完善政府間協(xié)作的法律框架、構(gòu)建政府間公共信息互通網(wǎng)絡(luò)等四個(gè)維度的路徑設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：協(xié)作性公共服務(wù)；政府間關(guān)系；公共服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-1502(2010)05-0030-05

一、問(wèn)題的提出

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，地方政府的經(jīng)濟(jì)力量和主體性在不斷增強(qiáng)，如何既能維護(hù)中央政府的政治權(quán)威，又能促進(jìn)政府間通力合作來(lái)共同處理公共管理事務(wù)，成為各國(guó)政府都在關(guān)切的一個(gè)緊要議題。雖然各國(guó)政府間關(guān)系的發(fā)展模式與過(guò)程有很大的差別，聯(lián)邦制與單一制國(guó)家亦有其不同的演化歷程，在復(fù)雜情境中尋找各自的模式，但大體而言，均朝分權(quán)與合作的方向演進(jìn)。通覽世界典型國(guó)家政府間關(guān)系的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)各政府主體之間正在從科層關(guān)系(Bureaucratic relations)或雙元分立(Dual system)的輔助與分工關(guān)系，向著伙伴關(guān)系(Partnerships)嬗變，強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)力與對(duì)等的互助模式，不約而同地興起“府際合作”(intergovemmental cooperation)或“跨域治理”(interregionalgovernance)之風(fēng)潮，在政府間形成縱橫交錯(cuò)的公共事務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)發(fā)展更為積極的互相依存與分享關(guān)系，各政府主體在公共政策與管理上的合作已是共同的趨勢(shì)，政府間關(guān)系正在走向更加多元化、動(dòng)態(tài)型的伙伴協(xié)作與共治的形態(tài)。這其中各國(guó)政府間關(guān)系創(chuàng)新方案中重要的共同趨勢(shì)之一，就是政府間“協(xié)作性公共服務(wù)”機(jī)制的廣泛發(fā)展。

協(xié)作性公共服務(wù)(collaborative public service)的機(jī)制為各國(guó)政府間關(guān)系的發(fā)展提供了適宜的生長(zhǎng)點(diǎn)，日益成為政府間關(guān)系演變的一項(xiàng)新策略。以有效協(xié)作為基礎(chǔ)的政府間相互依存的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)框架，是啟動(dòng)政府間公共服務(wù)中的協(xié)作行動(dòng)，乃至整合政府間關(guān)系發(fā)展的核心所在。協(xié)作性公共服務(wù)模式注重通過(guò)政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的整合，即在各政府主體保持分離性狀態(tài)的前提下，為著共同的公共服務(wù)事業(yè)目標(biāo)一起進(jìn)取，共享收益。這種新型的協(xié)作性公共服務(wù)供給體系是服務(wù)型政府建設(shè)中新的政策執(zhí)行模式和主導(dǎo)性政策工具，是政府間協(xié)作履行公共服務(wù)職責(zé)的最佳實(shí)踐模型，并已經(jīng)成為世界典型國(guó)家中跨區(qū)靖陛公共服務(wù)傳遞的普遍機(jī)制。

二、發(fā)展協(xié)作性公共服務(wù)的客觀理由

從目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的政策訴求來(lái)看，在地方政府間發(fā)展協(xié)作性公共服務(wù)是基于以下幾點(diǎn)客觀理由：

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的必然要求

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，地方政府在這一過(guò)程中面臨著一系列新型社會(huì)事務(wù)與公共管理問(wèn)題。它既不限于純粹的地方政府轄制范圍內(nèi)，亦不完全屬于中央政府的轄制范圍內(nèi)，即是說(shuō)并非往常的單一政府管理范圍內(nèi)的公共事務(wù)，其解決之道涉及到兩個(gè)以上的地方政府間組織的行為交往與關(guān)系協(xié)調(diào)，需要多主體間的多邊聯(lián)合行動(dòng)與協(xié)作，以及建立在各主體協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的多邊政策協(xié)商。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地緣關(guān)系對(duì)社會(huì)成員的束縛作用逐漸降低，社會(huì)成員的集中和遷徙已成為社會(huì)的常態(tài)。同時(shí)由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，越來(lái)越多的公共服務(wù)超越了原有行政區(qū)單元政府的功能范圍，各種跨行政區(qū)域或經(jīng)濟(jì)區(qū)域的區(qū)域性公共服務(wù)問(wèn)題交疊叢生。于是社會(huì)公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，更多地需要各政府主體通力合作才能完成。在這種情況下，有必要通過(guò)調(diào)適政府間關(guān)系，尤其是在政府間某一特定公共服務(wù)領(lǐng)域中建立起合作關(guān)系，以推動(dòng)政府間關(guān)系模式發(fā)生質(zhì)的變化，并使之成為推進(jìn)政府間關(guān)系良性發(fā)展，最終形成互利雙贏的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。政府間公共服務(wù)協(xié)作關(guān)系的確立，有助于在政府間進(jìn)行合理的分工，打破阻隔政府間在多個(gè)領(lǐng)域合作的藩籬，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大化。在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域越來(lái)越多的協(xié)同行動(dòng)已成為政府間關(guān)系的高度黏合劑，是提高政府間相互依賴(lài)程度的客觀基礎(chǔ)。

(二)對(duì)城市化進(jìn)程中“問(wèn)題外溢”的有效回應(yīng)

城市化推動(dòng)人類(lèi)生活方式從“田園時(shí)代”進(jìn)入“都市時(shí)代”，使得社會(huì)生態(tài)環(huán)境愈加復(fù)雜。隨著三十余年間經(jīng)歷了快速的工業(yè)化與市場(chǎng)化，中國(guó)的城市化進(jìn)程已得到極大推動(dòng)，政府面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境。在一個(gè)開(kāi)放、信息傳輸發(fā)達(dá)和高度流動(dòng)性的社會(huì)里，不同地域之間的交互滲透愈發(fā)加深，以往“單位”行政區(qū)域或公共部門(mén)的所謂“內(nèi)部”公共問(wèn)題和公共事務(wù)，變得越來(lái)越“外溢化”和“無(wú)界化”，跨行政區(qū)域的“跨界公共問(wèn)題”日益凸顯，它們都明顯地跨越了單位行政區(qū)劃，具有“不可分割性”。傳統(tǒng)的基于行政區(qū)劃剛性約束的治理模式，囿于其“封閉性”和“內(nèi)向型”，愈發(fā)顯得捉襟見(jiàn)肘和不合時(shí)宜。因此政府間必須摒棄農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)化早期的傳統(tǒng)關(guān)系模式，以一種新的發(fā)展模式適應(yīng)以城市化為引擎推動(dòng)而形成的復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境。

主要由城市化所引發(fā)的社會(huì)公共問(wèn)題“外溢”，為政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)型和調(diào)整提供了方向指南，同時(shí)也給政府間關(guān)系提供了新的發(fā)展與活動(dòng)空間，其顯著標(biāo)志就是以政府間協(xié)作為重心的現(xiàn)代公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系的逐步建立、完善和更為嚴(yán)格、規(guī)范的政府間協(xié)作性管理。面對(duì)城市發(fā)展帶來(lái)的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，原來(lái)行之有效的政府間關(guān)系模式需要進(jìn)一步提升其層次。城市化對(duì)中國(guó)地方政府間合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力與水平提出了更高的要求，發(fā)展協(xié)作性公共服務(wù)就是城市化背景下中國(guó)地方政府間關(guān)系模式在不斷進(jìn)化過(guò)程中的最新動(dòng)向與路徑選擇。

(三)縮小地區(qū)間差距的重要路徑

就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律而言，由于受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)特別是市場(chǎng)機(jī)制所引發(fā)的“累積因果效應(yīng)”的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)現(xiàn)象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，不僅表現(xiàn)為地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，同時(shí)還表現(xiàn)為地區(qū)間政治、文化、社會(huì)發(fā)展的非均衡上。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論理論研究還是政策層面更多關(guān)注的是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距問(wèn)題，中央和地方政府為縮小地區(qū)間差距而做出的政策努力也更多地集中于經(jīng)濟(jì)層面?？墒窃谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是受?chē)?yán)格限制的，政府調(diào)控地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的空間相對(duì)狹小，效果也并不明顯?？s小地區(qū)間差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不應(yīng)只是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)，更不是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的等量齊一，而是需要統(tǒng)籌達(dá)到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的總體均衡。因此縮小地區(qū)間差距的更深一層次的內(nèi)涵在于：并非只是著力于縮小地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)總量上的差距，而是要更注重縮小各地區(qū)間

在基本公共服務(wù)和生活水平方面的差距，將“以均衡公共服務(wù)水平來(lái)縮小差距、增進(jìn)公平”作為公共政策的主要操作路向。政府間通過(guò)在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作與互助，使區(qū)域之間公共服務(wù)水平的差距明顯小于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化發(fā)展。

三、協(xié)作性公共服務(wù)的主觀效應(yīng)

協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作、共贏是協(xié)作關(guān)系的基本要義，成長(zhǎng)于這一載體之上的協(xié)作性公共服務(wù)也是基于這一邏輯，致力于實(shí)現(xiàn)各政府主體的共同利益。在公共服務(wù)供給的組織間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)里，各個(gè)主體在相互依存的環(huán)境中通過(guò)彼此間的合作，能夠產(chǎn)生一系列有益效應(yīng)，從而為實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益而共同提供可持續(xù)的整合型公共服務(wù)。尤其是在中國(guó)正致力于構(gòu)建服務(wù)型政府的主導(dǎo)戰(zhàn)略背景下，政府間通過(guò)協(xié)作以提供公共服務(wù)將成為配合這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最佳切入點(diǎn)。

(一)資源聚集的規(guī)模效應(yīng)

政府間通過(guò)協(xié)作以提供公共服務(wù)的首要優(yōu)勢(shì)，當(dāng)在于能通過(guò)對(duì)多主體公共服務(wù)資源的有效整合，取得聚集公共物品和服務(wù)資源的規(guī)模效應(yīng)。各政府主體通過(guò)協(xié)作供給公共服務(wù)，對(duì)區(qū)域性公共服務(wù)問(wèn)題謀求共同解決之道，能夠使政策實(shí)施的最終結(jié)果充分發(fā)揮政府間協(xié)作的整體優(yōu)勢(shì)，使各個(gè)參與方均衡受益；同時(shí)還可以消減區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的外部性，獲取區(qū)域性公共服務(wù)供給的最佳效益。

由于地方政府具有強(qiáng)烈的屬地觀念，在地際競(jìng)爭(zhēng)中，往往視行政邊界和戶籍邊界為“服務(wù)邊界”，有意識(shí)地限制公共物品和服務(wù)要素的跨行政區(qū)自由流動(dòng)，并通過(guò)排他性的制度設(shè)置，人為地阻隔非本地戶籍人口進(jìn)入公共服務(wù)覆蓋領(lǐng)域，致使區(qū)域性的有序統(tǒng)一的公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系難以形成。為擺脫因剛性行政環(huán)境所造成的公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的“零散化”困境，地方政府間有必要通過(guò)系統(tǒng)地協(xié)調(diào)地區(qū)間公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并通過(guò)有效的協(xié)作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而達(dá)到政府間公共服務(wù)資源的有機(jī)整合。政府間公共服務(wù)協(xié)作供給的整體效益要從區(qū)域內(nèi)整體范圍來(lái)考察，使政府間資源得到更為有效的配置以及獲得更高的效率。當(dāng)下中國(guó)政府間交流合作頻繁的一些活躍區(qū)域，都已意識(shí)到公共服務(wù)協(xié)作發(fā)展的重要性，越來(lái)越多地將公共服務(wù)的協(xié)調(diào)與合作視為彼此間各項(xiàng)合作領(lǐng)域中的核心議題與理性選擇；不但合作服務(wù)的意識(shí)開(kāi)始形成，同時(shí)還產(chǎn)生一批具有相當(dāng)政策價(jià)值的協(xié)作實(shí)踐，并已達(dá)到制度層面的整合，用以探求和確立能取得最佳社會(huì)效益和福祉的適度公共服務(wù)協(xié)作規(guī)模。

(二)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同效應(yīng)

按照麥金托什的定義，政府間合作所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)是指兩個(gè)或更多的合作者為了共同(或宣稱(chēng)是共同的)目標(biāo)而一起行動(dòng)時(shí)所獲得的增值效益。咯政府主體可以在合作中充分利用各自?xún)?yōu)勢(shì)資源，互通有無(wú)；雙方或多方在獨(dú)立的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的特長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)和高效地完成公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給。資源交換的相互依賴(lài)特征意味著介入其中的所有參與者在某種程度上都會(huì)獲益，多數(shù)情況下會(huì)達(dá)到一個(gè)雙贏抑或多贏的效應(yīng)。

通過(guò)協(xié)作以獲得協(xié)同性效應(yīng)、達(dá)到“雙贏”或“多贏”，在目前已經(jīng)成為政府間公共服務(wù)合作領(lǐng)域的主導(dǎo)政策話語(yǔ)，亦是政府間協(xié)同治理社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。各政府主體在公共服務(wù)領(lǐng)域中的相互協(xié)作，就是要通過(guò)運(yùn)用合理的流通機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源互換，配置給有需求的合作方，使他們發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)共同提供某項(xiàng)公共服務(wù)，以聯(lián)合或協(xié)作的方式采取集體行動(dòng)來(lái)滿足多元的社會(huì)公共需求。換言之，就是多元層級(jí)或不同政府主體之間通過(guò)協(xié)調(diào)各自的政策系統(tǒng)，擴(kuò)展優(yōu)勢(shì)資源的受益面和及時(shí)補(bǔ)充缺失資源。各政府主體通過(guò)這一路徑超越了以往各自為政的單向度公共服務(wù)供給模式，以相互間達(dá)成“雙贏”、“多贏”為首選目標(biāo)，可以為社會(huì)公眾提供更加豐富、更具品質(zhì)的協(xié)作性公共服務(wù)。

(三)經(jīng)驗(yàn)共享的標(biāo)桿效應(yīng)

各政府主體在公共服務(wù)領(lǐng)域中的協(xié)作活動(dòng)，其指向不僅限于短期內(nèi)快速提升績(jī)效層面上的硬性量化指標(biāo)和數(shù)據(jù)，更重要的還在于通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的經(jīng)驗(yàn)共享活動(dòng)，彼此間學(xué)習(xí)交流先進(jìn)、高效的做法和理念，加快創(chuàng)新性政策的設(shè)計(jì)，打造提供公共物品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)“軟環(huán)境”。正如黑斯廷斯所言：“結(jié)合不同的視角不光是為了實(shí)現(xiàn)額外的利益或增值，還為了創(chuàng)造革新性的政策和方案?！眳f(xié)作對(duì)雙方來(lái)說(shuō)都是轉(zhuǎn)變對(duì)方的一個(gè)工具，有助于一個(gè)參與者影響另一個(gè)參與者的世界觀和行為方式。

政府間分享各自在公共服務(wù)領(lǐng)域中有益經(jīng)驗(yàn)與方案的要義，在于通過(guò)破除交流有限的政策情境，促使各政府主體在公共服務(wù)政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中共同工作，進(jìn)行制度創(chuàng)新以更好地使用各類(lèi)資源，出臺(tái)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化樣式。政府間通過(guò)發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略，可以增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和方案的交流與共享，有利于形成協(xié)同的工作方式。各政府主體在制度創(chuàng)新方面的交流，有助于形成要素自由流動(dòng)的制度環(huán)境，促進(jìn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置。在協(xié)作性公共服務(wù)模式中，公共服務(wù)的主體通過(guò)互享各自先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與方案，以相互間已取得良好社會(huì)績(jī)效的制度安排或政府流程等為參照標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)桿，主動(dòng)提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和水平。這種公共服務(wù)模式致力于組織整合和工作協(xié)同，講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，從而極大地深化和提升了公共服務(wù)供給的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨。

(四)責(zé)任共擔(dān)的彈性效應(yīng)

政府間通過(guò)協(xié)作以提供公共服務(wù)，還可以拓展政府管理的彈性空間。政策變遷能力的提升、選擇空間的增加與策略靈活運(yùn)用作為公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制下所追求的彈性?xún)r(jià)值所在，是政府主體可以據(jù)以應(yīng)對(duì)不確定性環(huán)境沖擊的有效法則。各政府主體在協(xié)作機(jī)制下的公共服務(wù)供給方式，以及貫穿于這一模式中的大量協(xié)同性政策行動(dòng)，有助于減少外部環(huán)境對(duì)政府過(guò)多的要求，特別是能創(chuàng)造更廣泛和更分散的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從而有效減少每級(jí)政府處于矛盾中心的可能性，將風(fēng)險(xiǎn)分散給每個(gè)參與者并逐步將其“稀釋”，降低了政府管理的機(jī)會(huì)成本。

協(xié)作性公共服務(wù)模型中，公共服務(wù)參與主體的多元化，公共服務(wù)傳輸機(jī)制的多樣化，都成為各政府主體用以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任的交互機(jī)制和有力工具。政府間通過(guò)在不同層級(jí)或?qū)I(yè)政府機(jī)構(gòu)之間達(dá)成策略上的合作關(guān)系，從而擁有了一整套有選擇性的政策工具與方案組合。在網(wǎng)狀思維和多邊治理模式下，政府間可以構(gòu)建起多個(gè)層次的公共服務(wù)交疊生產(chǎn)和供應(yīng)方式以及各個(gè)參與方相互支持的制度安排，通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判、契約等確定集體行動(dòng)的共同目標(biāo)，以實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這使其在面臨某種嶄新情境時(shí)，能夠發(fā)展出適應(yīng)該情境的多樣化解決方案，或擁有可以尋求不同路徑的行為空間。公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制推動(dòng)著政府間合作的微觀政策工具不斷擴(kuò)展并更具彈性，既減輕了單個(gè)政府主體的財(cái)政負(fù)擔(dān)和政策成本，又增進(jìn)了社會(huì)的整體福利。

四、協(xié)作性公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)以項(xiàng)目導(dǎo)向型的協(xié)作模式作為政策工具選擇

項(xiàng)目導(dǎo)向型的協(xié)作方式，是能使政府間公共服務(wù)

的協(xié)作模型有效運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)政策工具選擇，是政府間提供協(xié)作性公共服務(wù)的適宜操作方式和有效途徑?？绲赜蛐缘墓卜?wù)具有復(fù)合性、動(dòng)態(tài)性、非常規(guī)性等特質(zhì)，總是以“新情況、新問(wèn)題”的形態(tài)出現(xiàn)，其供給方式不宜簡(jiǎn)單遵循特定行政區(qū)域范圍內(nèi)公共服務(wù)供應(yīng)的固有邏輯。而基于項(xiàng)目導(dǎo)向的政府間公共服務(wù)協(xié)作供給模式，是政府通過(guò)在戰(zhàn)略上按照項(xiàng)目管理的內(nèi)在要求對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行安排和管理，把涉及跨地域性的公共服務(wù)歸結(jié)為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的協(xié)作項(xiàng)目并逐一破解。分計(jì)劃、按步驟、有重點(diǎn)地滿足社會(huì)公共需求，能夠?qū)崿F(xiàn)最大可能地滿足社會(huì)公共需求的政府間協(xié)作價(jià)值。

政府間主要以項(xiàng)目合作為導(dǎo)向的公共服務(wù)協(xié)作模式的創(chuàng)設(shè)，可以在政府間構(gòu)筑起多個(gè)政策通道，能用之于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化。這種方式往往是針對(duì)難以由單個(gè)政府主體解決的某一具體區(qū)域性公共問(wèn)題，一般是地方政府及相關(guān)職能部門(mén)就某一方面的事項(xiàng)通過(guò)協(xié)調(diào)后簽訂協(xié)議來(lái)組織相互合作，如針對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河流湖泊整治工程等。政府間公共服務(wù)協(xié)作過(guò)程中，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府應(yīng)主動(dòng)提出并設(shè)置一些公共服務(wù)項(xiàng)目合作議題，通過(guò)建立起一系列合作項(xiàng)目和長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，切實(shí)幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善基本公共服務(wù)狀況。在未來(lái)的時(shí)期，發(fā)達(dá)地區(qū)在加強(qiáng)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等項(xiàng)目合作的同時(shí)，要進(jìn)一步重點(diǎn)加強(qiáng)與關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作與支持，協(xié)作性項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)應(yīng)集中于基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等方面。

(二)構(gòu)建地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是基于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化而設(shè)計(jì)的—種財(cái)政工具。建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，縮小政府間基本公共服務(wù)水平的差距，是協(xié)作性公共服務(wù)能夠得以切實(shí)實(shí)現(xiàn)的核心環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)行的不同政府主體間的對(duì)口支援、幫扶等舉措，雖能替代發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的部分效用，但還沒(méi)有上升到嚴(yán)格意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的層面，不能充分體現(xiàn)這些地區(qū)間內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)與生態(tài)交換的內(nèi)在聯(lián)系。一般來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付，才能達(dá)成政府間在公共服務(wù)等多個(gè)方面的相互支持和協(xié)調(diào)發(fā)展，從而激活均衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。再者，通過(guò)再分配手段來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的成本分?jǐn)偤屠婀蚕?，建立一種政府間的穩(wěn)定的橫向均衡機(jī)制，不但可以遏制政府間差距尤其是公共服務(wù)水平差距的拉大，同時(shí)還能獲得實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)、區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展等衍生效益。

建立基于政府間利益補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，既需要一些特定地區(qū)如空間相鄰的地區(qū)、流域、產(chǎn)業(yè)間達(dá)成共識(shí)并采取集體行動(dòng)，更需要中央政府在宏觀層面上做好協(xié)調(diào)和配套的制度供給工作。而地方政府則應(yīng)主動(dòng)做好三方面的安排：一是樹(shù)立“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的利益共享觀念，改變狹隘的地區(qū)觀念；二是確立明晰的產(chǎn)權(quán)，明確各種區(qū)域資源、環(huán)境產(chǎn)權(quán)的歸屬，從而為建立以市場(chǎng)交換為基礎(chǔ)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供基礎(chǔ)保障；三是成立相對(duì)完善的組織來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，并通過(guò)預(yù)算的手段加以平衡，即根據(jù)地方間利益轉(zhuǎn)移的程度和地方財(cái)力的強(qiáng)弱，由中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政、省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政，在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，從獲益地區(qū)提取部分財(cái)力補(bǔ)償受損地區(qū)，從而構(gòu)筑一個(gè)省際之間和縣際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，保證地方政府間跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行。

(三)完善地方政府間協(xié)作的法律框架

在地方政府間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，各政府主體是主節(jié)點(diǎn)，而政府間協(xié)議和契約則是串聯(lián)線，它們一起構(gòu)成了區(qū)域內(nèi)多主體聯(lián)合治理的多元圖譜。通過(guò)一致性公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議的建立，可以打破政府間的僵化界限，將不同的政策建議演進(jìn)融合為一項(xiàng)共識(shí)，使各個(gè)主體之間的協(xié)同工作得以實(shí)現(xiàn)，提升公共服務(wù)的品質(zhì)和效能。生發(fā)于同一法律法規(guī)框架和標(biāo)準(zhǔn)下的演進(jìn)結(jié)果是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)功能的有效整合，使各單個(gè)政府主體在某些公共服務(wù)的供給中須遵守共同的規(guī)則，受制于共同約定的條款。

在世界典型國(guó)家，為保障和規(guī)范政府間公共管理與服務(wù)協(xié)作行為的相關(guān)法律已經(jīng)相當(dāng)完善并運(yùn)轉(zhuǎn)成熟。他們?cè)诒舜撕献鞯幕セ菖c誘因結(jié)構(gòu)設(shè)定之后，在市場(chǎng)化、協(xié)作制概念操作之下，制定了各種政府間的合力管理協(xié)議(joint--power agreements)、協(xié)調(diào)與咨詢(xún)機(jī)制(mechanism for co-ordination and consultation)，用以凝合各政府主體共同參與決策、監(jiān)督或管理，形成多元治理格局，從而構(gòu)建起政府彼此間合作的決策網(wǎng)絡(luò)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，為保障政府間在公共服務(wù)領(lǐng)域協(xié)作治理的有效展開(kāi)，也必須及時(shí)制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)，以有效的制度安排促進(jìn)政府間合作和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。一是基于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，從法律上規(guī)定中央與地方政府事務(wù)管理范圍和相應(yīng)擁有的權(quán)力，用諸如《中央與地方關(guān)系法》等法律來(lái)規(guī)范、界定和保障權(quán)力的調(diào)整界限及其運(yùn)作過(guò)程，明確規(guī)定中央與地方政府的事權(quán)，為地方政府問(wèn)合作治理的順利進(jìn)行奠定必要的宏觀基礎(chǔ)。二是及時(shí)制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法》和修訂相關(guān)法律，依法保障中央關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)的總體布局、合理分工、配套政策、目標(biāo)責(zé)任的監(jiān)督實(shí)施。三是為地方政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制確立明確的法律規(guī)范，既可在《地方財(cái)政法》中，也可在《預(yù)算法》中清楚地闡明政策目標(biāo)、原則、各方義務(wù)、規(guī)模、信息公開(kāi)以及其他事項(xiàng)。

(四)構(gòu)建地方政府間公共服務(wù)信息互通網(wǎng)絡(luò)

公共服務(wù)信息正日益成為現(xiàn)時(shí)代政府公共服務(wù)傳遞的前端和績(jī)效晴雨表，是反映公共服務(wù)供給現(xiàn)代化和便捷性程度的風(fēng)向標(biāo)。以構(gòu)建政府間公共服務(wù)信息互通網(wǎng)絡(luò)為起點(diǎn)，逐步建立起跨地域的統(tǒng)一的公共服務(wù)信息應(yīng)用平臺(tái)，是擴(kuò)展政府間公共服務(wù)協(xié)作范圍的有力助推器。在各政府主體間建立高度暢通性的公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)為核心，以統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)信息架構(gòu)為基礎(chǔ)，建設(shè)和完善具備業(yè)務(wù)辦理、政策發(fā)布、服務(wù)信息傳遞功能的公共服務(wù)信息應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多方共享、服務(wù)雙向延伸”，不同政府主體之間的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，為全面提升政府間協(xié)作供給公共服務(wù)能力和水平提供重要技術(shù)支撐，是建立健全政府間協(xié)同管理公共事務(wù)的系統(tǒng)工程。

當(dāng)前，在泛珠三角區(qū)域合作、粵港澳區(qū)域合作、長(zhǎng)三角城市群合作、長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)以及京津冀都市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等較有代表性的國(guó)內(nèi)地方政府間協(xié)作過(guò)程中，都設(shè)立有穩(wěn)定的信息交流渠道和網(wǎng)絡(luò)。這些區(qū)域中的各政府主體通過(guò)政務(wù)協(xié)作服務(wù)平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境共治機(jī)制、生態(tài)環(huán)境一體化管理系統(tǒng)等一系列交流通道的打造，初步建立起各式各樣的政府間信息共享模式。而提高政府間公共服務(wù)協(xié)作程度的目標(biāo)指向，要求未來(lái)的接續(xù)性工作應(yīng)以加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)信息資源的整合力度為主要關(guān)注點(diǎn)，特別是探索建立發(fā)布公共服務(wù)信息的跨地域?qū)ｉT(mén)性門(mén)戶網(wǎng)站。通過(guò)強(qiáng)化政府間互動(dòng)交流及加大反饋信息平臺(tái)建設(shè)力度，深層挖掘政府網(wǎng)站針對(duì)跨地域特征明顯的特定領(lǐng)域和人群的特色公共服務(wù)信息，爭(zhēng)取在環(huán)境監(jiān)測(cè)、公共交通安全信息、公共衛(wèi)生安全共享系統(tǒng)等最可能涉及協(xié)作的重點(diǎn)方面，實(shí)現(xiàn)“一站式”、“一網(wǎng)式”的數(shù)據(jù)傳遞與信息服務(wù)，同時(shí)為區(qū)域內(nèi)民眾聯(lián)合提供所需的其他政務(wù)和服務(wù)信息，更快速、廣泛、低成本地完成政府間公共服務(wù)信息的互動(dòng)與協(xié)作。

五、結(jié)語(yǔ)

協(xié)作性公共服務(wù)，作為地方政府間關(guān)系發(fā)展的一項(xiàng)創(chuàng)新型策略和政策工具，是探討中國(guó)地方政府間關(guān)系未來(lái)進(jìn)展方向的一種全新推導(dǎo)和演練。發(fā)展協(xié)作性公共服務(wù)擴(kuò)展了政府間關(guān)系的操作與行動(dòng)空間，尤其是對(duì)于開(kāi)辟政府間關(guān)系發(fā)展中新的實(shí)踐場(chǎng)所而言，是既現(xiàn)實(shí)又理想的策略選擇。它為到頃并重塑中國(guó)地方政府間關(guān)系提供了一種新的方式和設(shè)想，亦與中國(guó)加強(qiáng)建設(shè)服務(wù)型政府這一政府發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略走向相契合。在未來(lái)的政府發(fā)展戰(zhàn)略期內(nèi)，中國(guó)應(yīng)以發(fā)展協(xié)作性公共服務(wù)為目標(biāo)，進(jìn)而有效調(diào)整政府間關(guān)系，并最終鋪設(shè)出一條適宜于本土政府間關(guān)系模式發(fā)展的創(chuàng)新之路。

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