劉星翰 江蘇大學

淺析我國遭受的反補貼問題

劉星翰 江蘇大學

自從加拿大在2004年對我國實施3起反補貼措施，從而終止了我國不受反補貼措施影響的歷史；美國商務部和國際貿(mào)易委員會在 2008年雙雙對我國環(huán)狀焊接碳素鋼管（也稱標準管）做出了肯定性裁決，并在7月頒布征收最高達 615.92%反補貼稅的第一令，也開啟了成功對中國使用反補貼措施的先河。原先對華是否可實施反補貼措施的僵持和疑問，在加拿大和美國的成功應用面前，已經(jīng)得到了事實的回應，而關(guān)于中國非市場經(jīng)濟不適用反補貼措施的規(guī)定，也在美加對華的反補貼裁決面前變得無足輕重。WTO《補貼與反補貼協(xié)定》（簡稱SCM協(xié)定）規(guī)定了嚴格的反補貼措施的紀律，同時WTO比以往更為有效的爭端解決機制也遏制了反補貼措施的濫用。但是中國卻在近年遭受著全球半數(shù)以上的反補貼調(diào)查，如此嚴峻的形勢，發(fā)人深省。本文將從中國遭受的反補貼調(diào)查形勢著手，分析可能的原因，并提出相應建議。

一、中國遭受反補貼問題的現(xiàn)狀分析

世貿(mào)組織的反補貼規(guī)則是發(fā)達國家建立在完全市場經(jīng)濟體制上的一套游戲規(guī)則，同反傾銷一樣，都是WTO針對不公平貿(mào)易的補救措施，但反傾銷是針對企業(yè)產(chǎn)品的不公平貿(mào)易價格，反補貼則是針對外國政府的不公平貿(mào)易價格。2004年是WTO成立以來中國遭受反補貼調(diào)查的第一年，同時也是世界反補貼格局發(fā)生重大變化的一年。在此之前，印度是遭受反補貼調(diào)查最多的國家，而中國是與反補貼調(diào)查絕緣的。但是當加拿大成功對中國進行反補貼調(diào)查之后，經(jīng)過兩年的緩沖期，從此世界反補貼調(diào)查的矛頭就指向了中國。反補貼措施已經(jīng)成功被運用到中國這個原本受《補貼與反補貼措施》保護的國家，并對中國的被調(diào)查企業(yè)打擊嚴重。表1是全球及針對中國的反補貼情況，從中我們可以看出世界反補貼發(fā)展趨勢。

國際多邊貿(mào)易體制下，永遠是制定“游戲規(guī)則”的一方獲益，而發(fā)達國家正在用其一起又一起的調(diào)查和判例，慢慢建筑著對華實施反補貼措施的規(guī)則，也生動地告訴中國究竟什么樣的補貼才是西方發(fā)達國家認為需要遏制和打擊的對象。下面通過世界貿(mào)易組織官網(wǎng)的反補貼數(shù)據(jù)及國外對華反補貼的案件情況的分析，對中國的反補貼問題進行總結(jié)歸納：

1.中國已經(jīng)成為世界反補貼調(diào)查的重災區(qū)。從04年開始，針對中國的反補貼立案數(shù)逐漸增加，占全球立案數(shù)的比重為50%，而在07年后更是達到67%。中國占世界出口總量的9.6%，卻遭受著世界超過半數(shù)的反補貼調(diào)查，中國面對的反補貼形勢可見一斑。

2.反補貼與反傾銷合并調(diào)查占據(jù)較大比例。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，在中國所遭受的29起反補貼案件中，屬于反傾銷和反補貼合并調(diào)查的超過20起。

3.高比例的反補貼措施實施率。全球的反補貼措施實施率為53%，而中國則為71%（因為反補貼立案申請到裁決通常一年，故將95年采取措施數(shù)和09年立案數(shù)剔除）。另外根據(jù)商務部最新統(tǒng)計總結(jié)，截止2010年6月2日，又有2起反補貼立案，3起案件采取征稅措施。

4.美大地區(qū)是主要的反補貼發(fā)起者和措施采取者。在 29起立案中，美國、加拿大、澳大利亞分別發(fā)起16起、8起、3起，共為27起，約占總數(shù)的93%；而在17起采取措施的案件中，則全部由美國和加拿大實施，美國略多為10起，加拿大為7起。值得注意的是雖然美加是反補貼的主要發(fā)起者，但是南非、印度、歐盟等已經(jīng)對華開始采取反補貼調(diào)查，并且有不斷擴大的趨勢。

表1 全球及針對中國的反補貼情況

5.賤金屬及其制品是遭受調(diào)查最多的行業(yè)。在 29起案件中有 16起是對賤金屬及其制品的調(diào)查，占到50%以上，而其中9起已經(jīng)被裁定為采取措施。據(jù)商務部最新通報的3起案件中有2起也是針對該類，4起已采取征稅措施的案件則全部都是。

6.補貼幅度的判定在應訴和非應訴企業(yè)之間差別很大。例如2008年7月31日，美國商務部收到起訴書，對來自中國的廚房用擱板和網(wǎng)架進行反補貼調(diào)查，2009年9月14日發(fā)布反補貼令，廣東偉經(jīng)日用五金制品有限公司積極配合調(diào)查，最終征收的反補貼稅率是13.3%，而等其他企業(yè)由于沒有配合美國商務部的反補貼調(diào)查，所以被賦予高額補貼稅率，中山立輝為 170.82%，其他五家為149.91%。高額懲罰性關(guān)稅意味著完全丟失國外市場，企業(yè)生存更為困難。

7.案件中，適用反補貼措施的補貼多屬于可訴補貼。補貼項目種類幾乎涵蓋了SCM協(xié)定第1條下“稅收豁免”、“資金直接轉(zhuǎn)移”、“政府物資提供”的各種類型，其中“稅收豁免”類型補貼項目數(shù)較多。

8.“替代國基準”和“專向性”的界定是兩個關(guān)鍵問題。美國商務部在其對華反補貼調(diào)查中，多處使用了“替代基準”，如其在復合編織袋案中就采用了泰國的土地價格來比較涉案中國政府供地的價格，并采用了WORLDTRADE ALTAS DADA的國際價格來比較涉案石化產(chǎn)品的采購價格；美國商務部對涉案稅收政策在SCM協(xié)定“專向性”的認定解釋上顯得比較隨意，如認定外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策都屬于專向性補貼，開創(chuàng)了一個特殊的專向性標準。以上兩點都加大了中國企業(yè)的應訴難度。

二、中國遭受反補貼問題的原因分析

1.中國的國情確定了補貼的存在。中國是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，且地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡等使補貼存在成為一種必然；而貿(mào)易量增長后，貿(mào)易摩擦也隨之增加，都為反補貼埋下隱患。已故著名的世貿(mào)組織專家趙維田教授曾說，“中國的政府對企業(yè)補貼…千頭萬緒、五花八門、形形色色，自己也意識難以理出個頭緒”。這是實情，我國的出口補貼政策、進口替代政策、外資稅收政策、外資產(chǎn)業(yè)政策、財政轉(zhuǎn)移支付政策、信貸資金政策等都與補貼密切相關(guān)，這些很大程度上都是SCM協(xié)議中的禁止性補貼和可訴補貼。

2.反補貼與反傾銷本身的關(guān)聯(lián)，使兩者的合并調(diào)查成為主流。

兩者有天然的聯(lián)系性，包括WTO相關(guān)的法律文件，兩者也常常沒有嚴格的區(qū)分，而針對我國產(chǎn)品較低端的特點，往往是在有傾銷的跡象時才會導致反補貼調(diào)查；同時，在各國對國際經(jīng)濟利益的關(guān)系及其調(diào)適進行了全面的更深層的思考，“雙反”為隱藏在貿(mào)易摩擦表象后的財政、貨幣、國際收支等政策領(lǐng)域中的差異進行了一攬子的綜合解決提供了方案。

3．補貼與反補貼主要涉及政府行為，所以措施嚴厲強硬。反補貼常常是一國政府按照國內(nèi)法律程序發(fā)起調(diào)查，以確認本國國內(nèi)的相同或者類似產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)是否因出口國的補貼而受到損害，指向性明確，所以只要認定補貼行為與存在的損害有因果關(guān)系，所采取的救濟措施往往十分嚴厲，對補貼國的企業(yè)和政府是雙重打擊。

4．產(chǎn)品出口地區(qū)集中，出口結(jié)構(gòu)單一，使問題更加嚴重。我國產(chǎn)品出口集中于歐盟、美國和日本等少數(shù)國家和地區(qū)，集聚攀升的出口量嚴重沖擊了當?shù)厥袌?，加之出口產(chǎn)品多為原料和勞動力成本低、研發(fā)投入少的勞動密集型產(chǎn)品，這必然導致如果國外對華反補貼訴訟一旦成功，案例法下將會使調(diào)查和裁決變得簡單，那么中國整個出口產(chǎn)業(yè)將面臨遭遇反補貼調(diào)查的風險。

5．SCM附件1對可訴補貼的規(guī)定卻不明確，容易轉(zhuǎn)為禁止性補貼。因為起訴方在裁定損害時有很大的自由度，也成為雙方據(jù)理力爭的焦點。對于可訴補貼的認定，SCM協(xié)定僅給出一個模糊性的判定方法，即損害另一成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；是其他成員的直接或間接利益喪失或減損；嚴重侵害另一成員的利益。這造成了雙方對補貼是否存在的問題產(chǎn)生分歧，也容易擴大申訴和裁定的范圍。

6．“替代基準”是歧視性條款，“專向性”的解釋不明確?！吨袊胧雷h定書》第15條（b）款允許WTO進口成員方“考慮使用中國以外的價目和條件”為基準，降低了進口國對中國補貼項目的認定難度，提高了其自由裁量的空間；專向性是認定補貼是否存在的關(guān)鍵，但是法律法規(guī)雖然提出了一些明確的認定標準和條件，卻對其中的關(guān)鍵性詞語都沒有明確的定義，故而不能保證解釋和裁決的公正性，也不利于應訴方的抗辯。

三、應對國外反補貼的對策建議

針對我國在反補貼調(diào)查中遇到的問題及其原因，從長期和短期兩個方面對我國反補貼調(diào)查提出對策建議。

（一）長期對策

中國的反補貼問題任重而道遠，所造成的危害程度較反傾銷而言有過之而無不及，反補貼作為對付中國經(jīng)濟的新武器將發(fā)揮更大的作用。中國最大的反傾銷訴訟地——歐盟在2010年4月20日也已經(jīng)加入了對華反補貼的隊伍，印度和南非雖然最終取消了反補貼調(diào)查，但其針對中國的反補貼意圖已經(jīng)非常明顯。所以中國必須以SCM協(xié)定為基點，規(guī)范我國的補貼機制。

1．加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)整出口結(jié)構(gòu)是應對貿(mào)易救濟措施的根本出路。我國經(jīng)濟的發(fā)展要求各產(chǎn)業(yè)不能僅停留在產(chǎn)業(yè)鏈低端分享微薄利潤，必須依靠就夠調(diào)整，加快自主創(chuàng)新，掌握核心技術(shù)，增加產(chǎn)品附加值，進入產(chǎn)業(yè)價值鏈高端。這是一個不斷革新的過程，在這方面，日本的經(jīng)驗值得借鑒。

2．反補貼立法刻不容緩。我國對反補貼的法律條文僅有2004年的《中華人民共和國反補貼條例》，但僅針對出口到我國的補貼產(chǎn)品進行限制，卻沒有對我國的出口補貼進行限制，容易遭到他國的反補貼調(diào)查；而且立法層次低，僅是行政法規(guī)，權(quán)威性不足。所以，在時機漸漸成熟之際，反補貼立法已迫在眉睫。

3．逐步取消禁止性補貼，合理利用一些可訴補貼，向不可訴補貼靠攏。對出口補貼和進口替代補貼，我國已經(jīng)承諾取消；可訴補貼是各國間爭議較大的地方，需要把握好應用的范圍和度量，如政府對產(chǎn)品實行不超過從價總額5%的補貼、對某項產(chǎn)業(yè)實行小額補貼以彌補經(jīng)營性虧損等都可合理利用。另外，SCM協(xié)定規(guī)定了兩種不可訴補貼：一是所有的非專向補貼，二是雖有專向性確屬例外的補貼，主要指研發(fā)補貼、貧困地區(qū)補貼和環(huán)保補貼，盡管從專向性角度都毫無疑問屬于專向性補貼，但由于不會對國際貿(mào)易和資源配置產(chǎn)生扭曲作用或者影響十分有限，而且對于經(jīng)濟水平較低的發(fā)展中國家其對于推動經(jīng)濟社會良性發(fā)展意義重大。因此不論是長期機制還是短期政策，我國都需要利用SCM規(guī)則使補貼合法化。

（二）短期對策

我國正在遭受著或?qū)⒃馐芨嗟姆囱a貼調(diào)查，這對我國的政府和應訴企業(yè)必將是一個嚴酷的考驗，尤其在經(jīng)驗不足的情況下，應訴能力的考驗是重中之重。對于反補貼調(diào)查的應訴，我們需要一個基本的假設前提：一是相信起訴國國內(nèi)法律的公正性；二是相信 SCM規(guī)則的有效性。以摒除應訴的消極心態(tài)，轉(zhuǎn)以積極的態(tài)度應對反補貼調(diào)查，爭取在反補貼領(lǐng)域參與“游戲規(guī)則”的制定。

1．對由于體制性問題而引發(fā)的補貼。我們在現(xiàn)階段只有通過積極應訴和有力答辯來降低認定的補貼率機會，卻無法從根本上撤銷這些補貼。

2．鑒于專向性問題解釋的重要性和模糊性，將其作為應訴重點積極運作。

3．應訴中要積極援引相關(guān)案例，同時也為后續(xù)企業(yè)提供案例支持。

4．尋求爭端解決機制解決問題。利用 SCM在救濟手段上的雙軌制，將反補貼置于WTO多邊機制之下，以便維護我國企業(yè)的合法權(quán)益。

5．關(guān)注其他成員國的補貼措施，加大我國的反補貼調(diào)查力度。目前，我國僅在2009年提出一起“雙反”調(diào)查，比較所遭受的調(diào)查而言，數(shù)量上差距明顯。發(fā)起反補貼調(diào)查對我國有格外重要的意義。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2010.10.012