王興杰張騫之劉曉雯溫武軍

(1.山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心,山東濟南250014;

2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京100101;3.濟南高新技術(shù)開發(fā)區(qū)征地拆遷收儲中心,山東濟南 250101)

生態(tài)補償?shù)母拍?、?biāo)準(zhǔn)及政府的作用＊
——基于人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析

王興杰1,2張騫之3劉曉雯1溫武軍1

(1.山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心,山東濟南250014;

2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京100101;3.濟南高新技術(shù)開發(fā)區(qū)征地拆遷收儲中心,山東濟南 250101)

將人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的作用分為10種可能的類型,其中,未引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化的人類活動、生態(tài)系統(tǒng)破壞行為、不可更新資源開發(fā)利用及對具有非公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)利用不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂?。生態(tài)補償通過調(diào)節(jié)對具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的作用過程中相關(guān)方的利益關(guān)系,實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化,以可持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。理論上,受損者依據(jù)其受損的成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值獲得補償;受益者依據(jù)其開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的獲利或其享用的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值而付費。其中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的計算應(yīng)從總的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量中區(qū)分存量價值和增量價值,從增量價值中區(qū)分自然資本和人造資本,從人造資本中提取出外部性價值;受損成本包括直接成本、機會成本和發(fā)展成本。實踐中往往通過利益相關(guān)方的談判確定最終補償標(biāo)準(zhǔn)。政府的介入顯著提高了生態(tài)補償?shù)倪\行效率,降低了交易成本,保障了公平和諧,但政府不是生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)方。政府站在利益相關(guān)方之外,有利于更好地發(fā)揮政府在生態(tài)補償中的職能,促進生態(tài)補償高質(zhì)量、高效率地實施。

生態(tài)補償;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);外部性;利益相關(guān)方;補償標(biāo)準(zhǔn);政府

我國的生態(tài)補償實踐始于20世紀(jì)70年代。四川青城山的保護區(qū)生態(tài)補償可看作我國較早的生態(tài)補償實踐之一[1]。1998年,長江流域的特大洪水對我國片面追求經(jīng)濟增長的不可持續(xù)的發(fā)展方式敲響了警鐘,中國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)已刻不容緩。在這一宏觀背景下,我國啟動了以退耕還林、天然林保護為代表的一系列大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程,涉及范圍之廣,政府投入力度之大,史無前例,我國政府主導(dǎo)的生態(tài)補償實踐隨之全面展開。21世紀(jì)以來,生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐已經(jīng)擴展到包括森林、濕地、草地、流域、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)、海洋、農(nóng)田、公路建設(shè)、區(qū)域和土地征用等在內(nèi)的越來越廣泛的領(lǐng)域,生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵也在實踐中不斷豐富和發(fā)展。但是,對生態(tài)補償基本概念、補償標(biāo)準(zhǔn)、政府的作用等生態(tài)補償重要問題的認識和理解不一,影響了生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч?。本文在查閱大量文獻和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,基于人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析,得出生態(tài)補償?shù)幕靖拍?闡述了生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定中受益或受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和受損成本的計算方法;列舉了生態(tài)補償中政府介入的領(lǐng)域及作用,簡要說明政府不是生態(tài)補償利益相關(guān)方的原因,以期為我國的生態(tài)補償實踐提供一定的理論支持。

1 人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析

當(dāng)代某一人群的活動作用于生態(tài)系統(tǒng),可能會引起一定程度的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的改變,導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化,該變化可能會對當(dāng)代其他人群產(chǎn)生一定的影響,從而使當(dāng)代人群之間因享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化而產(chǎn)生一定的相互關(guān)系。同時,當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的改變,會使后代人享有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的機會發(fā)生變化,從而使當(dāng)代人和后代人因生態(tài)系統(tǒng)這一共同的載體而聯(lián)系在一起。上述人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的作用涉及當(dāng)代人與生態(tài)系統(tǒng)、后代人與生態(tài)系統(tǒng)、當(dāng)代人與人之間和當(dāng)代人與后代人之間的錯綜復(fù)雜的相互關(guān)系;更由于價值取向、權(quán)利分配和倫理道德等因素的影響,使得人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的作用愈加復(fù)雜。人與生態(tài)系統(tǒng)和人與人之間關(guān)系的研究是一項巨大的系統(tǒng)工程,非本篇文章所能闡明。為探索生態(tài)補償問題而分析人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型,有必要設(shè)置一定的假設(shè)條件,將某些因素(或許是非常重要的因素)界定在研究邊界之外,在此前提之下,方有可能展開本文的分析。

假設(shè)條件1:研究對象是具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。2003年,在由聯(lián)合國和相關(guān)機構(gòu)發(fā)起和贊助的國際合作項目“千年生態(tài)系統(tǒng)評估(Millennium Ecosystem Assessment)”中,將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定義為:人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的各種收益。該定義把自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)都作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的來源,使用“服務(wù)”這一術(shù)語來概括人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的有形收益和無形收益。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)只有一小部分能夠進入市場被買賣,該部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有非公共物品屬性,按照供求關(guān)系所確定的價格進行交易,不存在補償?shù)膯栴}。大多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品,無法進入市場,對其的恢復(fù)、維持、改善、保護和利用通常會使相關(guān)各方利益關(guān)系扭曲,應(yīng)該通過某種手段使利益相關(guān)方利益均衡;同時,屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品、無法進入市場的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)仍然是可以描述、測度和估價的[2]。所以,本文以具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為研究對象,探索通過補償手段,使相關(guān)各方利益均衡的可行之道。

假設(shè)條件2:人類利用既定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利均等。即當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與后代人之間具有同等的利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利。

假設(shè)條件3:不考慮對后代人的影響。因為在當(dāng)代,后代人缺位,當(dāng)代人無法得知后代人對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值取向。只要在滿足當(dāng)代人需求的同時,能夠恢復(fù)、維持和保護生態(tài)系統(tǒng),后代人便可以擁有同當(dāng)代人均等的利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的機會,實現(xiàn)人類對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)利用。因而,以下僅分析當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響。

假設(shè)條件4:人類活動對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的作用分為恢復(fù)、維持、改善、保護和利用5種方式。對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用對應(yīng)著從生態(tài)系統(tǒng)中獲取物質(zhì)和能量,包括在生態(tài)系統(tǒng)閾值之內(nèi)的利用行為和超過生態(tài)系統(tǒng)閾值、對生態(tài)系統(tǒng)的破壞行為兩個層面,對生態(tài)系統(tǒng)相對有害;恢復(fù)、維持、改善和保護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)則需要向生態(tài)系統(tǒng)輸入物質(zhì)和能量,對生態(tài)系統(tǒng)相對有利。其中,對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的恢復(fù)、維持和保護能夠使人類(當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與后代人之間)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的機會均等。對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的改善可以使當(dāng)代人享用更好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),但也意味著在一定程度上對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的改變,但這種改變一般不會超過生態(tài)系統(tǒng)閾值且容易逆轉(zhuǎn),假如后代人對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值取向與當(dāng)代人不同,后代人可以相對容易地將生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到原有的水平。如植樹造林對當(dāng)代人來說是對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的改善,如果后代人不這樣認為,可通過大規(guī)模的砍伐將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)到原有水平。因而,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的改善對當(dāng)代人有利,不會危及后代人對需求的滿足。

假設(shè)條件5:全體當(dāng)代人分為當(dāng)代人群A和當(dāng)代人群B,且A≠B。

假設(shè)條件6:當(dāng)代人類活動作用于生態(tài)系統(tǒng)過程中,能夠明確地界定出受益者和受損者。

在上述假設(shè)條件下,當(dāng)代人群A的某種活動作用于生態(tài)系統(tǒng),在人力(人類向生態(tài)系統(tǒng)輸入或獲取物質(zhì)和能量)和自然力(生態(tài)系統(tǒng)自我維持和調(diào)節(jié))的綜合作用下,對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響將出現(xiàn)如下4種可能的結(jié)果:第一,當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)沒有影響;第二,當(dāng)代人對生態(tài)系統(tǒng)施加有利影響,使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持或在原有基礎(chǔ)上提高;第三,當(dāng)代人對生態(tài)系統(tǒng)施加的不利影響未超過生態(tài)系統(tǒng)閾值,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在原有基礎(chǔ)上下降;第四,當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的不利影響超過生態(tài)系統(tǒng)閾值,生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生次生演替。上述4種結(jié)果作用于當(dāng)代人群B,將對B產(chǎn)生不同的效應(yīng)。以下針對上述4種結(jié)果,分析當(dāng)代人群A對生態(tài)系統(tǒng)的作用及相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對B的作用效果。

1.1 當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)沒有影響

類型1:當(dāng)代人群A向生態(tài)系統(tǒng)輸入(或獲取)物質(zhì)和能量,實施了對生態(tài)系統(tǒng)有利(或有害)的行為。由于生態(tài)系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)和自我維持的能力,在人力和自然力的共同作用下,生態(tài)系統(tǒng)不發(fā)生變化,從而當(dāng)代人群B享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不變。在此情景下,雖然存在受損者(向生態(tài)系統(tǒng)輸入物質(zhì)和能量)或受益者(從生態(tài)系統(tǒng)中獲取物質(zhì)和能量),但由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不變,A對生態(tài)系統(tǒng)的作用對B不產(chǎn)生影響,從而A和B之間不存在補償?shù)年P(guān)系。該情景或可稱為自然生態(tài)補償[3]。如A在非生態(tài)敏感區(qū)栽植或砍伐一棵小樹而受損或受益,但一棵小樹的增減對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)幾乎沒有什么影響,B所享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)幾乎沒有變化。A和B之間不存在補償問題。

類型2:當(dāng)代人群A對太陽能、風(fēng)能、潮汐能等恒定性資源的開發(fā)和對陽光、空氣等非競爭性、非排他性環(huán)境的利用,不影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量,也不會影響他人對該類資源和環(huán)境的利用,不用承擔(dān)任何責(zé)任和義務(wù)。既不存在人類對自然的補償,也沒有受益者和受損者之間的補償。

1.2 當(dāng)代人對生態(tài)系統(tǒng)施加有利影響,使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持或在原有基礎(chǔ)上提高

所謂有利影響,是指當(dāng)代人恢復(fù)、維持、改善和保護生態(tài)系統(tǒng),使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持①維持也看作有利行為,因為維持也需要投入物質(zhì)和能量。如果沒有上述物質(zhì)和能量的投入,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可能會下降?；蛟谠谢A(chǔ)上有所提高。假設(shè)當(dāng)代人群A投入成本α(包括直接成本、機會成本和發(fā)展成本),向生態(tài)系統(tǒng)輸入物質(zhì)和能量。在人力和自然力的共同作用下,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)H恢復(fù)、維持或在原有的基礎(chǔ)上提高,A因投入成本α而受損。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有公共物品屬性,難以避免“搭便車”行為;同時生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可以自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)空間流轉(zhuǎn)時,隨著A、B所處空間位置的不同(見圖1)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流轉(zhuǎn)程度和影響范圍的不同,A的投入所帶來的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)②該額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人力和在人力作用下由自然力所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之和。可能對當(dāng)代人群B產(chǎn)生不同的影響,即A的行為具有外部性。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持或提高,B至少不會受損。所以,只存在B受益和不變兩種情況。

在A受損,B受益,H維持或提高的情況下,因A和B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的競爭性和非競爭性利用而區(qū)分為類型3和4。

圖1 A、B空間位置圖Fig.1 Spatial positon of A and B

類型3:A受損,B受益,H維持或提高,并假設(shè)B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用會減少A所享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,即A和B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用具有競爭性。則:①當(dāng)A、B同區(qū)時(見圖1),B人群享用到的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值提高為ω人,由于B的利用而導(dǎo)致的A的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失為ν人,利益相關(guān)方為A,B;②當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)擴展到B1時(見圖1),B人群中只有B1人群享用到增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值ω人B1,A的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失為ν人AB1,利益相關(guān)方為A,B1;③當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流轉(zhuǎn)到A1和B1時(見圖1),B1人群享用的增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為ω人A1B1,A1和A2人群損失的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值分別為ν人A1B1和ν人A2B1,利益相關(guān)方為A1,B1;④當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)擴展到A1和B時(見圖1),B人群享用的增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為ω人A1B,A1和A2人群的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失分別為ν人A1B和ν人A2B,利益相關(guān)方為A1,B;⑤當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)擴展到A和B時(見圖1),B人群享用的增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為ω人AB,A人群的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失為ν人AB,利益相關(guān)方為A,B;⑥當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)跨區(qū)由A流轉(zhuǎn)到B時(見圖1),B人群享用的增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為ω人,A人群的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失為u人,利益相關(guān)方為A,B(見表1)。理論上講,如果沒有受損者的投入,受益者就享用不到增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。為使利益均衡,受益人群應(yīng)依據(jù)其享用的額外增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,受損人群依據(jù)其額外受損的成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,由受損方對受益方實施補償。

流域上下游生態(tài)補償基本體現(xiàn)了類型3所述內(nèi)容。流域上游植樹造林、保持水土、改善環(huán)境而投入成本,使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得以改善和提高;流域下游享用到了上游投入所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流轉(zhuǎn)和影響范圍的變化,上游可能產(chǎn)生生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的損失,下游應(yīng)依據(jù)享用的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值對上游投入的成本和損失的價值實施補償。如閩江、九龍江流域上下游各設(shè)區(qū)市通過協(xié)商、簽訂協(xié)議等方式,以保護流域水環(huán)境、改善水質(zhì)、保障生態(tài)需水量為考核要求,實施上下游生態(tài)補償機制。流域下游的福州、廈門、三明、南平、漳州、龍巖6市政府每年共出資4 000萬元,通過上下級財政結(jié)算上繳省財政,用于補償上游地區(qū)為保護水源、治理污染承擔(dān)的成本。

表1 A和B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用具有競爭性Tab.1 Competitiveness in utilization of ecological system service of A and B

類型4:A受損,B受益,H維持或提高,并假設(shè)B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用不會對A所享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值產(chǎn)生影響,即A和B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用具有非競爭性。則:①該額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人力和在人力作用下由自然力所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之和。AB同區(qū)、A+B和A到B三種情況下,B人群享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加為ω人,A人群沒有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失,利益相關(guān)方為A,B。②A+B1時,B1人群享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加為ω人AB1,B2人群沒有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加,A人群不產(chǎn)生價值損失,利益相關(guān)方為A,B1。③A1+B1時,B1人群享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加為ω人A1B1,B2人群沒有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加,A1人群不產(chǎn)生價值損失,A2人群的價值損失為ν人A2B1,利益相關(guān)方為A1,B1。④A1+B時,B人群享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增加為ω人,A1人群不產(chǎn)生價值損失,A2人群的價值損失為ν人A2B,利益相關(guān)方為A1,B(見表2)。與情景3同理,受益人群應(yīng)依據(jù)其享用的額外增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,對受損人群的成本和額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失實施補償。

我國三北及長江流域等重點防護林體系建設(shè)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、天然林保護工程、森林生態(tài)效益補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償、退耕還林工程中的生態(tài)補償?shù)然倔w現(xiàn)了類型4的內(nèi)容。特定人群A的投入使B受益,但B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用一般不會對A所享用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值產(chǎn)生影響。

類型5:A受損,B不變,H維持或改善。即A的行為導(dǎo)致的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提高對B沒有影響,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得以維持和改善。這種情況可看作A為了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維持或改善而自覺約束自身的行為,并投資于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),是A為了獲取良好的自然生態(tài)環(huán)境而對生態(tài)系統(tǒng)的自愿投資。

1.3 當(dāng)代人對生態(tài)系統(tǒng)施加的不利影響未超過生態(tài)系統(tǒng)閾值,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在原有基礎(chǔ)上下降

假定當(dāng)代人群A從生態(tài)系統(tǒng)中獲取物質(zhì)和能量,在人力和自然力的共同作用下,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在原有的基礎(chǔ)上下降,但人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響未超過生態(tài)系統(tǒng)閾值,生態(tài)系統(tǒng)可恢復(fù)。A因?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)而受益δ。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品屬性,A的開發(fā)造成的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)①下降就可能對當(dāng)代人群B產(chǎn)生影響,即A的行為具有外部性。降低的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作用于當(dāng)代人群B,使B至少不會直接受益。但是B可以通過與A的某種交易而間接受益。因而,B可能存在受益、受損和不變3種類型。A的行為導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)下降也會使A所享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受損,但顯然其損失的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值不應(yīng)得到補償。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)空間流轉(zhuǎn)對A和B的影響與類型3和4基本類似,在此不再分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)空間流轉(zhuǎn)的影響。

類型6:B受益,H受損。A和B之間應(yīng)存在著一定的交易,使雙方都受益,但卻使H受損,利益相關(guān)方為A和B。假定B的受益為ζ。為了使H恢復(fù),A和B必須分別依據(jù)其獲利δ和ζ,支付一定的恢復(fù)費用,由A,B或委托他人實施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)恢復(fù)行為。

排污權(quán)交易制度可看作類型6的典型案例。A和B首先通過購買等手段,向政府有關(guān)部門購得排污權(quán),然后在總量控制的前提下,A和B可以就各自的排污權(quán)進行交易,使A,B皆獲利。但即使有總量控制,A,B依然排污,所以A和B依然共同損害了H。由于排污總量控制在生態(tài)系統(tǒng)閾值內(nèi),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可逐步恢復(fù)。

表2 A和B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用具有非競爭性Tab.2 Non-competitiveness in utilization of ecological system service of A and B

類型7:B受損,H受損。由于A的行為,B和H皆受損,利益相關(guān)方為A和B。為恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并使A,B利益均衡,A應(yīng)依據(jù)其獲利δ,自己投資或向他人支付一定的費用,實施對H的恢復(fù),通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的恢復(fù)彌補B因生態(tài)環(huán)境受損而造成的損失。

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中造成的生態(tài)環(huán)境問題及其恢復(fù)補償可看作為類型7的典型案例。1983年,云南省以昆陽磷礦為試點,對每噸礦石征收0.3元的資源費,用于采礦區(qū)植被恢復(fù)及其他生態(tài)破壞的恢復(fù)治理[4]。1989年,江蘇省制定并實施《江蘇省集體礦山企業(yè)和個體采礦業(yè)收費試行辦法》,規(guī)定對集體礦山和個體采礦業(yè)開始征收礦產(chǎn)資源費和環(huán)境整治基金;1990年,福建省決定對國營、集體和個體煤礦征收“生態(tài)環(huán)境保護費”。1992年我國政府在《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策》的報告中指出:按照資源有償使用的原則,要逐步開征資源利用補償費,并開展征收環(huán)境稅的研究。研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國民經(jīng)濟活動核算體系,使市場價格準(zhǔn)確反映經(jīng)濟活動造成的環(huán)境代價。1992年廣西自治區(qū)開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山和個體采礦企業(yè)實行排污費征收制度;1993年國務(wù)院批準(zhǔn)在晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地試行生態(tài)環(huán)境補償政策等[5]。1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》對礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護做出了具體規(guī)定,要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護責(zé)任的采礦人,應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費用,即礦山開發(fā)的押金制度[6]。

類型8:B不變,H受損。A獲利,并造成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的下降,但由于危害較小,不對B造成影響,利益相關(guān)方僅有A?？梢杂纱砉怖娴恼块T依據(jù)其獲利對A采取經(jīng)濟性懲罰,如罰款,約束和規(guī)范A的行為,以可持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

1.4 當(dāng)代人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的不利影響超過生態(tài)系統(tǒng)閾值,生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生次生演替

特定人群作用于生態(tài)系統(tǒng)的行為超過了生態(tài)系統(tǒng)閾值,導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的改變,不可能通過人力和自然力的共同作用而恢復(fù),生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生次生演替。可區(qū)分為不可更新資源開發(fā)活動和生態(tài)系統(tǒng)破壞行為兩種類型。

類型9:不可更新資源開發(fā)。對于不可更新資源(如礦產(chǎn)資源),A的開發(fā)利用會導(dǎo)致B開發(fā)利用的機會減少;同時,由于不可更新資源的不可更新性,一旦開發(fā),不能恢復(fù),原生生態(tài)發(fā)生次生演替,因而對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也存在損害。但限于人類現(xiàn)有生產(chǎn)力水平,對部分不可更新資源的開發(fā)又勢在必行。可以收取資源礦區(qū)使用費或稀缺性資源租,亦即資源影子價格或資源凈價格,使資源品價格等于資源品邊際生產(chǎn)成本和資源影子價格;同時,隨著時間的推移,礦區(qū)使用費須以利率相同的比率增長,使任何時點的資源耗用獲利水平相同,亦即資源耗用的時間機會成本為零[7],以實現(xiàn)不可更新資源的可持續(xù)利用。

類型10:生態(tài)系統(tǒng)破壞行為。生態(tài)系統(tǒng)破壞行為會顯著改變生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能,是對生態(tài)系統(tǒng)的不可持續(xù)利用,屬于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)開發(fā)的嚴(yán)格禁止層面;或為維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的穩(wěn)定或改善而應(yīng)嚴(yán)格限制的行為。應(yīng)該有強有力的剛性手段,如法律,對生態(tài)系統(tǒng)破壞行為進行約束。建國以來,我國在加強資源保護立法方面做了大量工作,已經(jīng)制定了較為完整的資源環(huán)境保護法律法規(guī),明確規(guī)定了對人類利用生態(tài)環(huán)境過程中違法行為實施行政法律懲罰。

隨著全球化進程的加快,當(dāng)今人類活動已經(jīng)遠遠超出了一國的范圍,與之伴隨的是日益嚴(yán)峻的全球生態(tài)環(huán)境問題,生態(tài)補償領(lǐng)域的國際合作也因之全面展開。主要表現(xiàn)為兩種方式:其一是跨國組織(如各類基金會)發(fā)起的生態(tài)補償實踐,主要是向特定國家的政府和社區(qū)提供資金和技術(shù)的援助,開展有利于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能改善的活動;其二是世界各國通過共同簽署的國際協(xié)議而采取統(tǒng)一的行動,按照各國對全球生態(tài)系統(tǒng)的影響、發(fā)展水平、具體國情等確定各國所應(yīng)承擔(dān)的份額,以保護、恢復(fù)、維持、改善和可持續(xù)利用全球生態(tài)系統(tǒng)。

2 生態(tài)補償?shù)母拍?、?biāo)準(zhǔn)及政府的作用

2.1 生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

通過對上述人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析,解析出生態(tài)補償?shù)幕緦傩院突靖拍?

2.1.1 不屬于生態(tài)補償?shù)娜祟惢顒?/p>

(1)未引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化的人類活動。人類活動要能夠引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化①A對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的維持和保護也可看作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化。因為,如果沒有A的投入,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)就不會維持。,自然生態(tài)補償和對恒定性資源及非競爭性、非排他性生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用不屬于生態(tài)補償。

(2)破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為。人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的作用不能超過其閾值,即在人力和自然力的作用下,生態(tài)系統(tǒng)能夠恢復(fù)和改善,這種情況下才存在補償?shù)目赡?。因?超出生態(tài)系統(tǒng)閾值的生態(tài)環(huán)境破壞行為不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂牎?/p>

(3)不可更新資源開發(fā)利用。由于不可更新資源開發(fā)利用后不能恢復(fù),因而不可更新資源的開發(fā)利用不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂?但不可更新資源開發(fā)造成的受損生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、改善和保護屬于生態(tài)補償)。

(4)對具有非公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)利用。具有非公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)按照供求關(guān)系所確定的價格進行交易,相關(guān)方利益均衡,不存在補償?shù)膯栴}。

2.1.2 生態(tài)補償?shù)谋匾獥l件

(1)生態(tài)補償?shù)淖饔脤ο蟀ó?dāng)代人和可更新的自然生態(tài)環(huán)境(包括可更新資源),二者缺一不可。生態(tài)補償通過調(diào)整人與人之間的關(guān)系達到可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目的。在人類作用于生態(tài)系統(tǒng)的某一過程中,只有對人的影響而沒有對生態(tài)環(huán)境的影響或僅有對生態(tài)環(huán)境的影響而沒有對人的影響,都不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂牎?/p>

(2)當(dāng)代人類活動要具有外部性。生態(tài)補償?shù)难芯繉ο笫蔷哂泄参锲坊驕?zhǔn)公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),當(dāng)代人群對生態(tài)系統(tǒng)的作用要通過對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化對他人產(chǎn)生外部影響,即要具有外部性。

(3)生態(tài)補償要能夠使外部效應(yīng)內(nèi)部化。生態(tài)補償按照“受益者付費、受損者獲補”的原則,通過合理調(diào)整利益相關(guān)方的關(guān)系,實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化。其中,受損者獲補的依據(jù)為其受損的成本(直接成本、機會成本和發(fā)展成本)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值之和;受益者付費的依據(jù)為其開發(fā)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的獲利或其享用的由于受損者的外部經(jīng)濟性所增加的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。

綜上所述,生態(tài)補償是調(diào)節(jié)相關(guān)方的利益關(guān)系,使保護、恢復(fù)、維持、改善和利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為外部效應(yīng)內(nèi)部化,以可持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種手段或制度安排。具體而言,生態(tài)補償是按照受益者付費、受損者得到補償?shù)脑瓌t,受益者依據(jù)其開發(fā)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的獲利或其享用的由于受損者的外部經(jīng)濟性所額外增加的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值向受損者支付費用,受損者依據(jù)其受損成本(直接成本、機會成本和發(fā)展成本)和受損的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值獲得補償,使保護、恢復(fù)、維持、改善和利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為外部效應(yīng)內(nèi)部化,以可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、促進代內(nèi)和諧(人與人的和諧,人與自然的和諧)和代際公平的一種手段或制度安排。因而,上述類型3,4,6,7屬于生態(tài)補償?shù)姆懂?其余不是。

2.2 生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

理論上講,應(yīng)分別計算受益者額外受益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、受損者承擔(dān)的成本和額外受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,作為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

2.2.1 額外受益或受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值

以當(dāng)代人群A的投入使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持或提高而導(dǎo)致B受益時,B額外受益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或由于B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用而使A額外減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的計算過程為例,說明額外受益或受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值計算過程:

第一,區(qū)分存量價值與增量價值,計算當(dāng)代人群A對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的作用結(jié)果。假設(shè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)原有的總價值為R,即價值存量為R,該部分價值在A投入之前已經(jīng)存在。當(dāng)代人群A的成本投入α使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維持或提高,假設(shè)維持或提高的價值為μ,則A投入后的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值Q為存量價值與增量價值之和,即Q=R+μ。計算A的投入對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的作用應(yīng)首先從Q中將A投入之前已經(jīng)存在的存量價值R剔除,只計算由于A的投入而產(chǎn)生的增量價值μ。

第二,區(qū)分自然資本與人造資本,計算增量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值μ作用于B的總數(shù)額(或由于B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作用于A的總數(shù)額)。增量價值μ由兩部分組成,其一為A向生態(tài)系統(tǒng)輸入的物質(zhì)和能量與生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合所形成的人造資本的價值u人;其二為生態(tài)系統(tǒng)在外界干擾下通過自我調(diào)節(jié)和維持能力而形成的自然資本的價值μ自,即μ是人力和自然力綜合作用的結(jié)果,μ=u人+μ自。計算增量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值μ作用于B的總數(shù)額應(yīng)將μ自剔除,僅計算u人。如某地原有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為R,當(dāng)A投入成本α植樹造林后,森林使該地增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為μ。μ中不僅凝結(jié)了u人(人類勞動)的價值,而且凝結(jié)了光、熱、水、土等生態(tài)系統(tǒng)對該森林所提供的價值μ自。即只有u人可以歸功于α,而μ自應(yīng)歸功于自然生態(tài)系統(tǒng)(當(dāng)然,如果沒有α的投入,就不會有μ的產(chǎn)出,可將人類α的投入看作μ產(chǎn)出的前提條件)。同理,假設(shè)B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用會使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)減少,減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為ν,ν=ν人+ν自,其中ν人是因B的利用而減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,ν自是由于B的利用引起自然生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)整而減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。計算由于B對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作用于A的總數(shù)額應(yīng)將ν自剔除,僅計算ν人。

第三,區(qū)分外部性價值與非外部性價值,計算B受益的價值或A受損的價值。上述u人同樣由兩部分組成,其一為A的投入使B額外受益的價值或A的投入能夠產(chǎn)生外部性的價值ω外,稱為外部性價值;其二為B沒有享用的價值或A的投入對B沒有產(chǎn)生外部性的價值ω非外,μ人=ω外+ω非外。因而,計算B受益的價值應(yīng)僅計算ω外,不應(yīng)將B原來享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和ω非外計算在內(nèi)。同理,ν人也由兩部分組成,其一為A額外減少的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或B的行為對A具有外部性的價值為Y外;其二為A原本沒有享用的價值或B的行為對A沒有產(chǎn)生外部性的價值為Y非外,ν人=Y外+Y非外。因而,計算A受損的價值應(yīng)僅計算Y外,不應(yīng)將A原來享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和Y非外計算在內(nèi)。

綜上所述,計算B額外受益或A額外受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,應(yīng)首先從變化后總的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值中剝離出增量價值,然后從增量價值中區(qū)分出人造資本的價值,最后從人造資本的價值中提取外部性價值。外部性價值才是真實的B額外受益或A額外受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估過程中,原本計算R的難度就非常大,再區(qū)分μ、u人或ν人、ω外或Y外的難度可想而知。由于存在上述難點,A的投入所導(dǎo)致的B享用的增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量的計算往往非常困難,不同類型、不同計算方法的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值差異極大,計算結(jié)果可信度不高,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估方法和手段亟待改進。

2.2.2 受損成本

受損成本一般包括直接成本、機會成本和發(fā)展成本。直接成本包括直接投入和直接損失。直接投入是為保護、恢復(fù)、維持和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而投入的人力、物力和財力。直接損失是為糾正生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利用外部性或?qū)崿F(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)交易時給當(dāng)?shù)卦斐傻膿p失。機會成本則是由資源選擇不同用途而產(chǎn)生的。機會成本是各國生態(tài)補償主要考慮的因素。發(fā)展成本主要是為保護、恢復(fù)、維持和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、放棄部分發(fā)展權(quán)而導(dǎo)致的損失,也可能是個人因保護、恢復(fù)、維持和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而犧牲的發(fā)展機會[2,8]。直接成本通過對生態(tài)系統(tǒng)作用過程中投入的人力、物力、財力等衡量,尚可計算;而機會成本和發(fā)展成本是未發(fā)生的,更由于社會經(jīng)濟環(huán)境及市場的復(fù)雜性和不確定性而難以計算。

實踐中,受益、受損的影響因素、利益界定和成本與價值的計算極其復(fù)雜。第一,受益者和受損者地域邊界界定的高成本。一方面由于部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有全球效應(yīng)或大的區(qū)域效應(yīng),其服務(wù)范圍往往遠遠超出提供服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)所在的地域范圍,如溫室氣體減排,森林生態(tài)效益等,從而無法確定真實的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和受損者的地域范圍;另一方面,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有流動性,如生態(tài)系統(tǒng)所提供的食物、原材料等的流動,使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和受損者的地域范圍也隨之變動。上述兩方面都導(dǎo)致了受益者和受損者地域邊界界定成本極高。第二,社會、經(jīng)濟、文化、倫理道德等因素的影響。不同地區(qū)、不同時間,不同人群所處自然、經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境會有很大的不同,風(fēng)俗習(xí)慣、價值觀、社會文化網(wǎng)絡(luò)等對于特定的生態(tài)補償實踐中受益、受損的界定會出現(xiàn)較大的差異,導(dǎo)致了受益、受損界定的復(fù)雜性?；谏鲜鲈?實踐中,往往通過利益相關(guān)方的談判確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)[2]。因而,相關(guān)方的談判能力對補償標(biāo)準(zhǔn)的制定至關(guān)重要。

2.3 政府的作用

人類活動作用于生態(tài)系統(tǒng)類型分析中經(jīng)常需要政府的介入,世界各國的生態(tài)補償實踐中,也不時閃現(xiàn)政府的影子。生態(tài)補償中,政府究竟扮演了什么樣的角色?

2.3.1 生態(tài)補償中政府介入的領(lǐng)域及作用

(1)制定規(guī)則。政府的重要職能之一是制定各項社會經(jīng)濟活動規(guī)則,對社會經(jīng)濟運行做出宏觀的規(guī)劃、指導(dǎo)和調(diào)控。我國各級政府為了保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境,制定了一系列規(guī)則,其中與生態(tài)補償相關(guān)的有:2000年國務(wù)院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發(fā)建設(shè)的重要政策文件明確提出要建立我國的生態(tài)保護補償機制。其中《生態(tài)環(huán)境保護綱要》指出:“堅持誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰恢復(fù),誰使用誰付費制度。要明確生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)、責(zé)、利,充分運用法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)手段保護生態(tài)環(huán)境?！?004年,十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀,強調(diào)人與自然的和諧發(fā)展。十六屆五中全會發(fā)表的關(guān)于“十一五”規(guī)劃的公報中明確提出“按照誰開發(fā)誰保護,誰受益誰補償,加快建立生態(tài)補償機制”的要求。2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出,“我國推行有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策……要完善生態(tài)補償政策,盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素,國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點?！?005年6月溫家寶在中央民族工作會議上也提出了生態(tài)補償問題,當(dāng)時主要是解決老少邊窮地區(qū),特別是少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展與保護的關(guān)系問題。2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件都明確提出,要盡快建立生態(tài)補償機制;《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律;《退耕還林條例》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》、《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》、《生態(tài)環(huán)境保護綱要》、排污收費制度、排污權(quán)交易制度、水權(quán)交易制度、《浙江省生態(tài)建設(shè)財政激勵機制暫行辦法》、《浙江省礦產(chǎn)資源管理條例》、《浙江省礦山自然生態(tài)環(huán)境保護與治理規(guī)劃》、《浙江省關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》、《廣東省環(huán)境保護規(guī)劃》、《江蘇省集體礦山企業(yè)和個體采礦業(yè)收費試行辦法》、《農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目管理辦法(試行)》、《小型農(nóng)田水利和水土保持補助費管理規(guī)定》、《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法(試行)》、《黃河可供水量分配方案》、《黃河可供水量年度及干流水量調(diào)度方案》、《黃河水量調(diào)度管理辦法》等與生態(tài)補償直接或間接相關(guān)的條例、規(guī)定、意見、辦法、制度、方案及生態(tài)補償相關(guān)經(jīng)濟合作政策等。世界各國的生態(tài)補償實踐都是在政府規(guī)則框架下展開的,隨著實踐的不斷深入,新的問題、新的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn),新的規(guī)則和制度也就不斷出現(xiàn),以適應(yīng)實踐發(fā)展的需求。

(2)組織實施。我國中央政府組織實施的重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程,如退耕還林(草)工程、天然林保護工程、三北及長江流域等重點防護林體系建設(shè)工程、京津風(fēng)沙源治理工程等。各級地方政府積極推動生態(tài)補償,如北京、浙江、江蘇、廣東、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等省、市、自治區(qū)的森林生態(tài)效益補償、流域生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償、水權(quán)和排污權(quán)交易等生態(tài)補償相關(guān)實踐。各級地方政府還積極參與生態(tài)補償利益相關(guān)方談判和費用支付,如流域上下游補償中地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付等。

(3)財政支持。①國務(wù)院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見(2002年)。財政轉(zhuǎn)移支付。如以中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式實施的退耕還林、天然林保護、退牧還草、三北及長江流域等重點防護林體系建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理等大型生態(tài)工程建設(shè)中的生態(tài)補償。地方政府組織的流域上下游財政轉(zhuǎn)移支付等。②建立專項基金。如中央財政森林生態(tài)效益補償基金,各省、市、自治區(qū)的森林生態(tài)效益補償基金等。③實行稅收優(yōu)惠。④支持生態(tài)補償和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估等的科學(xué)研究等。

(4)國際合作。如參與生態(tài)補償領(lǐng)域國際談判與合作,接受國際組織捐贈等。

政府的介入顯著提高了生態(tài)補償?shù)倪\行效率,降低了交易成本,保障了公平,促進了和諧,政府的監(jiān)督執(zhí)行也有力地杜絕了利益相關(guān)方部分漁利行為。

2.3.2 政府是否是利益相關(guān)方

雖然生態(tài)補償實踐中政府發(fā)揮了極其重要的作用,但政府不是生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)方。因為生態(tài)補償中,政府的作用表現(xiàn)在上述制定規(guī)則、組織實施、財政支持、國際合作和監(jiān)督執(zhí)行等領(lǐng)域,但政府既非生態(tài)補償受益者,也非受損者。財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金屬于政府的費用支付,表面上政府受損了。但是深入考察政府資金來源可知,政府(包括中央政府)的資金來源于當(dāng)代人(后代人缺位,自然不能付費)社會經(jīng)濟活動中的各項稅費收入,即政府的財政資金來源于當(dāng)代人,包括生態(tài)補償范疇內(nèi)的受益者和受損者,也包括生態(tài)補償范疇之外的其他人。政府集中全民(中央政府)或區(qū)域內(nèi)相關(guān)人群(地方政府)不同來源的資金,進行必要的、高效率的生態(tài)補償投入,使一國(中央政府的作用)或區(qū)域(地方政府的作用)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)得以保護、恢復(fù)、維持和改善,使全民(中央政府)或區(qū)域內(nèi)相關(guān)人群(地方政府)享受到更優(yōu)良的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。即當(dāng)代人的稅費上繳通過政府又投資給了納稅人或繳費人,政府相當(dāng)于生態(tài)補償中利益相關(guān)方的代理人。但生態(tài)補償實踐中,政府的高效、公平卻發(fā)揮了生態(tài)補償效益倍增器的作用,促進了生態(tài)補償高質(zhì)量、高效率地實施。

如退耕還林工程明顯改善了生態(tài)環(huán)境,受益者是全區(qū)域乃至全國的當(dāng)代人,受損者是參與退耕還林的農(nóng)民。中央政府補償資金來源于全體受益者因受損者對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的投入受益而增加的產(chǎn)出,將上述補償資金補償給受損者,在此過程中,中央政府既未受益、也未受損,但卻發(fā)揮了中央政府高效、公平和生態(tài)補償效益倍增器的作用。地方政府是工程執(zhí)行機構(gòu),沒有從中受益;至于地方政府因退耕財政收入受損問題,應(yīng)屬于國家實施退耕還林工程這一重大的戰(zhàn)略舉措的實施成本或運行成本,或者說地方政府退耕還林中的財政收入受損是由于中央政府的戰(zhàn)略決策而導(dǎo)致的。事實上,中央政府已經(jīng)就此對地方政府實施了補償。實施退耕還林的縣,其農(nóng)業(yè)稅收入減收部分,由中央財政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當(dāng)補助①。再比如,流域下游的地方政府通過橫向轉(zhuǎn)移支付向上游政府支付費用,表面上看,流域下游地方政府損失了大筆的財政收入。但事實上,流域上下游生態(tài)補償中,下游受益者是流域的個人、企業(yè)和組織,地方政府僅僅是他們的代理人,所支付的費用應(yīng)來源于上述個人、企業(yè)和組織因享用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而增加產(chǎn)出的稅收等(如沒有相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),可能就沒有這部分財政收入)。因此,下游地方政府不存在受損問題;同樣,上游地方政府接受的下游的補償也應(yīng)該全部發(fā)放到上游因維護和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而受損的群體手中,上游地方政府也僅僅是該過程的執(zhí)行機構(gòu)而非利益相關(guān)方。礦產(chǎn)資源開發(fā)補償中,各級政府將來自于礦產(chǎn)資源開發(fā)受益者的各類資源稅費投資于因礦產(chǎn)資源開發(fā)而受損的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和改善,彌補了受損者的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失。森林生態(tài)效益補償中,各級政府將來自享用森林生態(tài)效益而受益者的資金,補償給因經(jīng)營生態(tài)林而受損的人群,以激勵其改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為。等等。

綜上所述,中央政府和各級地方政府都不是生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)方。有時各級地方政府屬于中央生態(tài)補償決策的具體執(zhí)行機構(gòu),中央政府應(yīng)激勵地方政府,以充分發(fā)揮其在生態(tài)補償實踐中的作用;并應(yīng)調(diào)動各方力量,如受益者、受損者、非政府組織等監(jiān)督地方政府,避免其尋租行為[2]。總之,政府站在利益相關(guān)方之外,有利于更好地發(fā)揮其在生態(tài)補償中的職能,促進生態(tài)補償高質(zhì)量、高效率地實施。

3 簡短的結(jié)論

通過人類活動對生態(tài)系統(tǒng)作用類型分析,首先將人類活動作用于生態(tài)系統(tǒng)過程中不屬于生態(tài)補償?shù)?類活動界定在生態(tài)補償邊界之外,即未引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化的人類活動、生態(tài)系統(tǒng)破壞行為、不可更新資源開發(fā)利用及對具有非公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)利用不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂牎Ｈ缓笸ㄟ^歸納生態(tài)補償所應(yīng)具備的必要條件,在剩余的人類作用于生態(tài)系統(tǒng)的活動中,篩選出具備條件的可能屬于生態(tài)補償?shù)娜祟惢顒?即當(dāng)代人群作用于生態(tài)系統(tǒng)的某類活動要能對當(dāng)代其他人群和可更新的自然生態(tài)環(huán)境(包括可更新資源)共同產(chǎn)生影響,當(dāng)代人類活動一定要具有外部性,生態(tài)補償通過調(diào)節(jié)相關(guān)方的利益關(guān)系,要能夠使該外部效應(yīng)內(nèi)部化。在上述基礎(chǔ)上,得出生態(tài)補償?shù)幕靖拍?認為生態(tài)補償是調(diào)節(jié)相關(guān)方的利益關(guān)系,使保護、恢復(fù)、維持、改善和利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為外部效應(yīng)內(nèi)部化,以可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種手段或制度安排。

補償標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補償實踐中的核心問題之一。理論上,受損者獲補的依據(jù)為其額外受損的成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值之和;受益者付費的依據(jù)為其開發(fā)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的獲利或其享用的由于受損者的外部經(jīng)濟性所增加的額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。其中,額外受益或受損的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的計算要區(qū)分存量價值和增量價值、自然資本與人造資本、外部性價值與非外部性價值。受損成本包括直接成本、機會成本和發(fā)展成本。但由于受益者和受損者地域邊界界定的高成本、受損成本計算的復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估的高難度和社會、經(jīng)濟、文化、倫理道德等因素的影響,實踐中往往通過利益相關(guān)方的談判確定最終的補償標(biāo)準(zhǔn)。

政府的介入顯著提高了生態(tài)補償?shù)倪\行效率,降低了交易成本,保障了公平和諧,政府的監(jiān)督執(zhí)行也有力地杜絕了利益相關(guān)方部分漁利行為。通過對政府的作用和政府生態(tài)補償資金來源的分析,認為政府不是生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)方。政府站在利益相關(guān)方之外,有利于更好地發(fā)揮政府在生態(tài)補償中的職能,促進生態(tài)補償高質(zhì)量、高效率地實施。

致謝:感謝中國21世紀(jì)議程管理中心周海林研究員、劉榮霞博士、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所譚秋成研究員、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所謝高地研究員、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所張其仔研究員、北京師范大學(xué)毛顯強教授對論文初稿提出了寶貴的修改意見。

(編輯:李 琪)

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AbstractRolesof human activities to ecological system can be divided into ten possible types.Human activities,destroyof ecological system and development and utilization of non-reweable resources that have not changed ecological system service and development and utilization of ecological system service with non-public article attribute,are not ecological compensation.Through adjusting relations of stakeholders in ecological system service with public article attribute and quasi-public article attribute,ecological system service realizes interalization of external effect and sustainable utilization of ecological system.Theoretically,sufferer obtains compensation according to the cost of loss and ecological service value.Beneficiary pays according to benefits from developing ecological system service or enjoying extra ecological system service value.When evaluting ecological system service value,ecological system service value can be divided into stock value and incremental value in total ecological system service value.Incremental value can be divided into natural capital and artificial capital.External value is obtained from artifical capital.The cost of loss consists of direct cost,opportunity cost and devlopment cost.The final compensation standard is determined through negotiation of stakeholders in practice.Intervening of government obviously improves running efficiency of ecological compensation,reduces trade cost and ensures equity and harmony.However,government is not the stakeholder of ecological compensation.The government playing a role beyond stakeholds is better to realize its function in ecological compensation,improve ecological compensation quality and improve efficiency of implementaion.

Key wordsecological compensation;ecological system service;externality;stakeholder;compensation standard;government

Concept and Standard of Ecological Compensation,and Role of Government:Based on Types of the Roles of Human Activities to Ecological System

WANG Xing-jie1,2ZHANG Qian-zhi3LIU Xiao-wen1WEN Wu-jun1
(1.Research Center for Sustainable Development of Shandong Province,Jinan Shandong 250014,China;
2.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,CAS,Beijing 100101,China;
3.Land Expropriation and House Demolition Center of High-tech Development Z one of Jinan City,Jinnan Shandong 250101,China)

F062.2,X22

A

1002-2104(2010)05-0041-10

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.008

2010-03-06

王興杰,博士生,助理研究員,主要研究方向為資源經(jīng)濟與資源政策。

溫武軍,博士,副教授,主要研究方向為生物資源及其可持續(xù)利用。

＊“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“提高區(qū)域協(xié)調(diào)度的多尺度計算機仿真技術(shù)研發(fā)”(No.2006BAC18B00)“生態(tài)補償關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)與示范應(yīng)用”課題(No.2006BAC18B04)成果。