王 志，袁志祥，吳艷杰

(1.西安工程大學，陜西西安 710048;2.陜西省地震局，陜西西安 710068)

農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理問題研究*
——基于汶川8.0級地震綿陽災區(qū)的調(diào)研報告

王 志1，袁志祥2，吳艷杰1

(1.西安工程大學，陜西西安 710048;2.陜西省地震局，陜西西安 710068)

分析了國外突發(fā)公共事件應急管理經(jīng)驗，建立了汶川8.0級地震農(nóng)村受災地區(qū)突發(fā)公共事件應急管理系統(tǒng)評價模型。調(diào)研了汶川8.0級地震農(nóng)村受災地區(qū)，綜合評價了地震災區(qū)災前預警能力、災中應急能力、災后恢復能力，分析了其中的問題和不足，提出了相應對策。

農(nóng)村;突發(fā)公共事件;應急管理;汶川8.0級地震

進入21世紀以來，各種突發(fā)公共事件層出不窮，影響公共安全因素增多，對人類的危害也越來越嚴重。我國的突發(fā)公共事件應急管理主要是從1998年的洪水和2003年的SARS之后開始有了一定的發(fā)展，其管理突出重點，抓住核心，建立制度，打牢基礎，圍繞應急預案、應急管理體制、機制、法制建設，構(gòu)建起了“一案三制”為核心框架的應急管理體系。這一體系在汶川8.0級地震的應急處理中，發(fā)揮了重要的作用。但是我國應急管理仍存在策略針對性和可操作性不強，難以解決不同地區(qū)的實際問題，城市與農(nóng)村之間應急管理水平差距大的問題。我國農(nóng)村人口約9.2億，在廣大農(nóng)村對于突發(fā)公共事件應對和處置，則基本上處于不設防的狀態(tài)。同城市相比，農(nóng)村公共應急形式更復雜多樣，應急意識更淡薄，應急能力更差，對突發(fā)公共事件的承受能力更脆弱。這些情況不利于提升農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共事件應急管理的水平和構(gòu)建現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)結(jié)合的危機管理體系。本文在相關(guān)理論和現(xiàn)實發(fā)展的基礎上，建立了一個完整的應急管理綜合評價的理論模型，并通過實地調(diào)查分析和統(tǒng)計分析予以驗證，提出了構(gòu)建農(nóng)村應急管理體系具有可操作性的對策建議。

1 突發(fā)公共事件應急管理

1.1 突發(fā)公共事件

郭興旺認為:“突發(fā)公共事件主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財產(chǎn)損失和重大社會影響，是對公共安全、社會穩(wěn)定、國家政權(quán)有較大影響的突發(fā)公共事件或狀態(tài)?！保?］

1.2 應急管理的界定

應急管理作為一門新興的學科，目前還沒有一個被普遍接受的定義，筆者認為應急管理是一個和突發(fā)公共事件緊密相聯(lián)的概念。應急管理是在應對突發(fā)公共事件的過程中，為了降低危害、達到優(yōu)化決策的目的，基于對突發(fā)公共事件的原因、過程及后果進行分析，有效地集成社會各方面的相關(guān)資源，對突發(fā)公共事件進行有效預警、控制和處理的過程。應急管理的內(nèi)容包括:事故分析、預測和預警，資源計劃、組織、調(diào)配，事件的后期處理，應急體系的建設等。應急管理的主體指的是處理突發(fā)公共事件的人員、組織和機構(gòu)?？腕w指的是處置對象，即各類突發(fā)公共事件。應急管理體系中的各要素相互聯(lián)系，相互作用，共同構(gòu)成應急管理體系這一有機整體。應急管理各項方針的制定必定要符合風險辨別、風險評價、風險控制本身的特征、性質(zhì)。

1.3 國外的應急管理體系及經(jīng)驗

經(jīng)過多年的探索發(fā)展，世界上的部分發(fā)達國家已經(jīng)逐步建立起一套適合本國國情的應急管理體系，體系里不僅包括應急方針，還明確了職責，對各國處理危機情況起到積極的作用。表1為美國、韓國、日本應急管理體系的比較。

表1 美國、韓國、日本應急管理體系比較

美國、韓國、日本等國家的突發(fā)公共事件應急管理體系［2－3］具有如下經(jīng)驗［4］:①法律體系健全。如日本有完善的防災減災法律法規(guī)體系，分為五大類，共52部法律，規(guī)定了從每一個災民到國家首相，從基層單位到中央政府在災難發(fā)生整個過程中的職責和具體應對措施。②注意提高國民應急意識。伊朗全國的中小學每年都要舉行為期一天或兩天的應對地震災害的培訓活動，平時也會學習有關(guān)地震的理論和實踐知識;日本每年也有法定的防災日，全國上下都動員市民參與大規(guī)模的地震防災演練，這些舉措均取得良好的效果。③應急管理體系呈現(xiàn)多元化的管理趨勢。突發(fā)公共事件的發(fā)生，不是某一個部門或機構(gòu)單獨可以應對，它們需要來自不同部門和機構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，故多元化的管理體系在這些國家的應急管理體系中均有體現(xiàn)。④多形式的災后重建支援模式。災后重建支援模式是保障災后管理工作的關(guān)鍵。日本神戶市建立了重建基金，分為基本基金(主要是政府投入建設基礎設施和基本的公共設施項目)和投資基金(商業(yè)性項目);新西蘭地震保險制度被譽為全球現(xiàn)行最成功的災害保險制度之一，國家以法律形式采取多渠道巨災風險分散體系，靠政府行為與市場行為相結(jié)合的方式來分散巨災風險，減輕了國家災后重建的巨大財政壓力。

1.4 農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理綜合能力評價體系的建立

結(jié)合我國農(nóng)村的實際情況建立了農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理綜合能力評價體系，作為研究的理論模型(圖1)。該體系是以農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理系統(tǒng)為評價對象，以全面應急管理為指導，通過對災害事件的事前預警、災中應急處置、災后恢復與重建進行系統(tǒng)設計［5］。最終通過災前預警能力評價、災中應急能力評價、災后恢復能力評價取得總體應急能力的評價結(jié)果，并在評價結(jié)果的基礎上對應急系統(tǒng)進行改進和提高。

圖1 農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理能力綜合能力評價體系

2 基于汶川地震災區(qū)的調(diào)查研究

2.1 調(diào)研地區(qū)基本概況

調(diào)研選擇綿陽市三個級別的災區(qū)作為主要調(diào)研區(qū)域，區(qū)域選擇及樣本危害程度見表2和表3。

表2 區(qū)域選擇分布圖

2.2 調(diào)研樣本情況

調(diào)查共分兩階段進行:第1階段為2008年7月，共發(fā)放問卷 181份，收回 169份，回收率93.40%，其中有效問卷162份，有效率89.50%;第2階段為2009年2月份，共發(fā)放問卷156份，收回150份，回收率96.10%，其中有效問卷147份，有效率94.20%。調(diào)查采取了分層抽樣和簡單隨機抽樣的混合抽樣方式，為全面了解此次地震中農(nóng)村應急管理狀況，首先按災區(qū)等級劃分進行分層抽樣，再在每一級別災區(qū)中進行隨機抽樣。兩次問卷發(fā)放地均為:綿陽市北川縣小壩、擂鼓等村鎮(zhèn)(Ⅰ級重災區(qū))，綿陽市安縣安昌鎮(zhèn)和秀水鎮(zhèn)(Ⅱ級重災區(qū))，綿陽市安縣塔水鎮(zhèn)團結(jié)村和綿陽市江油市(縣級市)新鄉(xiāng)村(Ⅲ級重災區(qū))。按災區(qū)級別發(fā)放問卷，可使樣本更具有代表性，可保障更為全面地了解災區(qū)的應急管理狀況。

表3 樣本危害程度分布圖［6］

地質(zhì)災害按危害程度和規(guī)模大小分為特大型、大型、中型、小型地質(zhì)災害險情和地質(zhì)災害災情四級［7］。本次調(diào)研樣本涉及前3級。

3 農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理能力的實證研究

在現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎上，本次調(diào)研問卷依據(jù)突發(fā)公共事件應急管理能力評價指標體系，對村民的災前應急管理意識、災前應急資源、村鎮(zhèn)災前應急管理組織;災中自救能力、災中救援條件、災中救援的組織管理能力;災后重建意愿、災后重建支持、災后工作組織管理等9個方面設計問題，做以調(diào)查。

3.1 問卷維度驗證

根據(jù)表4，兩份調(diào)查問卷的內(nèi)部一致性信度檢驗結(jié)果都在0.8以上，表明這兩份問卷的穩(wěn)定性都較好。

表4 信度檢驗

根據(jù)表5，兩份調(diào)查問卷的構(gòu)造效度檢驗結(jié)果都在0.8以上，表明兩份問卷的效度都很高，并且適合做因子分析。

表5 效度檢驗

3.2 農(nóng)村應急管理能力因子分析

因子分析是一種降維技術(shù)，它的目的是用有限個不可觀測的隱變量來解釋原始變量之間的相關(guān)關(guān)系［8］。

3.2.1 第1階段調(diào)查

當原始變量的單位不同或者雖然單位相同，但各變量的數(shù)值相差較大時，應首先對原始變量做標準化變換，本例基本不存在這樣的問題。又經(jīng)KMO檢驗，得分為0.890(表5)，所以該樣本較適合做因子分析。通過表6可以看出，前6個因子的累積貢獻率達到了77.5%，已經(jīng)包含了原始變量大部分信息，滿足要求。

表6 說明的總方差

表7對6個公共因子作出解釋，因子一為村民的災前應急管理意識;因子二為村內(nèi)災前應急資源情況;因子三為災前村內(nèi)應急管理組織情況;因子四為災害發(fā)生應對的過程中村民自我援救能力;因子五為災中救援條件;因子六為災中救援的組織管理情況。

表7 旋轉(zhuǎn)成分矩陣

經(jīng)上述因子分析，從災害發(fā)生前到災中應急管理的能力歸結(jié)到上述6個公共因子上，據(jù)此建立評價農(nóng)村應急管理能力的模型。表8可以得出評價災前應急管理能力的19個變量在各因子上的得分情況，根據(jù)這些得分即可建立評價的函數(shù)。

3.2.2 第2階段調(diào)查

由表9可以看出，前3個因子的累積貢獻率達到了75.9%，已經(jīng)包含了原始變量大部分信息，并且從第四個變量開始，特征值已經(jīng)小于0.7，因此我們選擇用3個公共因子。第二次調(diào)查與第一次調(diào)查所得數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)相似，經(jīng)KMO檢驗，得分為0.887(表10)，適合做因子分析。

表8 成分得分系數(shù)矩陣

表9 說明的總方差

根據(jù)表10旋轉(zhuǎn)成分矩陣可以對公共因子作出解釋，“因子一”表示村民災后重建意愿，“因子二”表示災后重建外界支持情況，“因子三”表示災后重建工作的組織管理。

表10 旋轉(zhuǎn)成分矩陣

參照災前應急管理能力的評價模型，利用表11中的得分系數(shù)，可以建立評價災后應急管理能力的模型。

表11 成分得分系數(shù)矩陣

3.3 農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理能力的不足

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)應急管理能力主要存在以下不足。

(1)村民在災害發(fā)生前的預防準備不足。對數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)研地村民對常見災害有較多了解的僅占19.7%，參加過災害應急培訓的僅占13.6%，掌握基本急救知識的僅占19%;與之對應，在災害發(fā)生后，村民能意識到是地震發(fā)生的僅占25%，能夠保持冷靜、正確處理的占11.8%，可知村民在災害發(fā)生前的預防準備不足。

(2)當?shù)卣跒暮Πl(fā)生前的準備工作不夠充分。17.9%的村民認為當?shù)鼗A設施滿足防災要求，18.1%的村民認為當?shù)剡M行了較好的災害應對知識宣傳，僅5%的村民認為當?shù)赜型晟频臑暮鳖A案。

(3)救援體系不完善，救援組織效力不足。在救援的過程中，僅有17.32%的群眾自發(fā)地參與到救援過程中，僅有47.32%的群眾認為基層組織的救援效果有效，同時受訪群眾多認為自救和外界救援缺乏有效的溝通與協(xié)作。

(4)災害補助體系不完善，國家社會壓力過大。僅20.4%的人在災后重建中對其獲得貸款支持感到滿意，由于我國現(xiàn)行社會保障制度尚不完善，現(xiàn)行補助形式較為單一，主要集中在貸款和國家直接發(fā)放補助上。

(5)農(nóng)村基礎設施落后，災害造成損失嚴重。由于房屋倒塌所造成的經(jīng)濟和人員損失占全部損失的73.45%。而交通設施的損壞直接影響了救援人員和救災物資在第一時間到達災區(qū)。

(6)急需進行災后心理干預。在受訪群眾中有75.23%的群眾認為自己心理上遭受了創(chuàng)傷，有56.42%的群眾認為自己需要接受心理輔導，而只有21.74%的人知道所在地區(qū)開展了相關(guān)心理輔導。

4 結(jié)論

通過對綿陽地區(qū)的實地調(diào)研和問卷調(diào)查結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)分析，本文所建立的農(nóng)村突發(fā)公共事件應急管理綜合能力評價體系，可以應用于加強農(nóng)村應急管理能力建設中。盡管我國政府在“協(xié)調(diào)統(tǒng)一、全面救助”的主導原則下，已經(jīng)從被動應付突發(fā)公共事件逐漸轉(zhuǎn)向積極應對突發(fā)公共事件，但我國農(nóng)村應急管理依然需要進一步的完善和提高。

［1］ 郭興旺.突發(fā)公共事件:繞不開的話題［J］.河南大學學報，2005(5):4－8.

［2］ 李一非.美國政府:越南戰(zhàn)爭公共輿論危機的原罪［J］.世界經(jīng)濟與政治論壇，2004(3):77－78.

［3］ 寧新.日本阪神大地震與大眾傳媒的報道情況［J］.新聞戰(zhàn)線，1995(7):46－47.

［4］ 王宏偉.汶川地震應急管理的思考［J］.中國減災，2008 (6):46－48.

［5］ 羅伯特·希斯.危機管理［M］.王成，宋炳輝，金瑛，譯.北京:中信出版社，2006.

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［7］ 中華人民共和國國務院.地質(zhì)災害防治條例［EB/OL］. (2005－09－27)［2009－07－12］.http://www gov.cn/yjgl/ 2005－09/27/content－70706.htm.

［8］ 王學民.應用多元分析［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2004.

［9］ 劉琳琳.探析我國農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共危機事件的應急管理［D］.大連:東北財經(jīng)大學，2007.

［10］孫永福.關(guān)于我國重大災害應急機制建設的建議［EB/OL］.［2009 － 03 － 09］. http:// www. china. com. cn/ 2009lianghui/2009－03/09/content_17409342.htm.

Research on Emergency Management of Public Incidents in Rural Areas——Based on Reports from M8.0 Wenchuan Earthquake Stricken Area of Mianyang

Wang Zhi1，Yuan Zhixiang2and Wu Yanjie1
(1.Xi'an Polytechnic University，Xi'an 710048，China; 2.Earthquake Administration of Shaanxi Province，Xi'an 710068，China)

Based on analysis on some foreign emergency managements，an evaluation model of the management system of rural emergencies for M8.0 Wenchuan earthquake stricken area is established.According to investigation of the earthquake stricken area，capabilities of early-warning，emergency response and recovery after the disaster are comprehensively evaluated.Problems and insufficiencies are analyzed and measures are proposed.

rural areas;public incidents;emergency management;M8.0 Wenchuan earthquake

P315.9;D63

A

1000－811X(2010)03－0104－06

2010－01－07

陜西省教育廳2009年度科學研究計劃項目(09JK113)

王志(1977－)，男，遼寧錦州人，講師，主要從事學生思想政治教育與安全預防研究.E-mail:wanghongjiu77@163.com