王曉燕

(長安大學(xué)建筑工程學(xué)院，陜西西安710064)

0 引言

近年，自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件頻頻發(fā)生，且災(zāi)害事件日趨復(fù)雜化，而城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)顯得力不從心，現(xiàn)實(shí)迫切需要加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急的研究，提高應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主動(dòng)性。分析我國城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的基本特征，立足應(yīng)急物流園建設(shè)理論基礎(chǔ)，探討應(yīng)急物流園建設(shè)對(duì)于城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的作用，從構(gòu)筑高效減災(zāi)防災(zāi)體系角度來建設(shè)應(yīng)急物流園，對(duì)于城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)具有重要意義。

1 城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的局限性

城市綜合防災(zāi)體系指為抵御和減輕各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)害及由此引起的次生災(zāi)害，對(duì)城市居民生命財(cái)產(chǎn)和各項(xiàng)工程設(shè)施所采取的各種預(yù)防措施，其內(nèi)容包括預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、減輕、救援、恢復(fù)等6個(gè)環(huán)節(jié)。1990年代初期，我國加入“國際減災(zāi)十年”活動(dòng)，確立了“綜合防災(zāi)減災(zāi)”的災(zāi)害預(yù)防理念。由于缺乏配套法律法規(guī)的規(guī)范和指導(dǎo)，這一思想并未得到落實(shí)。直到2003年“非典”事件，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)才被提升到國家戰(zhàn)略的高度，陸續(xù)出臺(tái)了國家自然災(zāi)害總體應(yīng)急預(yù)案、各部門專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和省區(qū)應(yīng)急預(yù)案等各類預(yù)案約135萬多件;97.9%的市(地)和92.8%的縣(縣級(jí)市)均制定了總體應(yīng)急預(yù)案［1］，初步建立了以“中國減災(zāi)委”為核心的突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織體系。城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系特點(diǎn)表現(xiàn)為:①從被動(dòng)應(yīng)對(duì)性救援轉(zhuǎn)向主動(dòng)防御性建設(shè)，初步建立以危機(jī)管理和預(yù)案分析為主的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系;②從過去單一災(zāi)種的部門負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)向綜合災(zāi)害管理，加強(qiáng)建設(shè)城市綜合防災(zāi)硬件設(shè)施和制度的系統(tǒng)完善;③轉(zhuǎn)向以應(yīng)急為主要目的的運(yùn)行管理、綜合協(xié)調(diào)方面的研究和統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，完善了城市生活空間、預(yù)防空間(救災(zāi)儲(chǔ)備庫)、減災(zāi)抗災(zāi)救援空間(應(yīng)急避難場所)等的合理配置［2］。城市綜合防災(zāi)體系整合了災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后重建3個(gè)方面，建立了嚴(yán)密的協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，并由完善的工程性措施和非工程性措施提供了實(shí)施保障的防災(zāi)防護(hù)體系［3］。目前，城市綜合防災(zāi)體系仍然存在部門分割、缺乏協(xié)調(diào)等問題，綜合防災(zāi)減災(zāi)還是浮于表面，缺乏具體落實(shí)的有效保障措施。

1.1 綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的實(shí)用性較低

雖然城市都編制了綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，但是都沿用了過去單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)機(jī)制下的部門負(fù)責(zé)制。對(duì)災(zāi)害的管理依然是分災(zāi)種、分部門負(fù)責(zé)管理和建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)等應(yīng)對(duì)措施，多部門分散管理，缺乏有效協(xié)作，重復(fù)建設(shè)和應(yīng)急盲點(diǎn)依然較多。

1.2 綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的儲(chǔ)備保障力不足

在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系中，防災(zāi)主要通過國家和社會(huì)儲(chǔ)備建立完善的物質(zhì)保障機(jī)制，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需求。減災(zāi)主要通過日常管理排除和減弱各類人為災(zāi)禍的影響，降低自然災(zāi)害與人為災(zāi)害共振的頻率。防災(zāi)的作用主要偏向于對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)，但自然災(zāi)害具有不可預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，因而很容易將防災(zāi)的管理落于案頭文字，失去保障性。

1.3 綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的效能不高

我國綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)效能不高，系統(tǒng)減災(zāi)能力仍比較脆弱，防災(zāi)減災(zāi)速度慢。近50年來，每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約占國民生產(chǎn)總值的4%［4］，尤其是2008年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP是300 670億元，災(zāi)損直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的4.5%?！笆濉逼陂g459個(gè)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警項(xiàng)目的投入經(jīng)費(fèi)為52 369萬元［5］，同期各類災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失3 017.3億元，投入預(yù)警經(jīng)費(fèi)僅占損失的0.17%(表1)。國家綜合防災(zāi)科技研究投入不足，而防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)效益又遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，難以吸引社會(huì)力量投入，造成防災(zāi)減災(zāi)科技發(fā)展滯后，災(zāi)害預(yù)警應(yīng)對(duì)措施不足，災(zāi)害損失巨大，成為一個(gè)影響我國和諧發(fā)展的重大問題。

表1 2001年以來全國自然災(zāi)害受損情況

1.4 城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的運(yùn)管機(jī)制靈活性差

城市防災(zāi)減災(zāi)體系中，輕防重救，缺乏危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急保障系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)災(zāi)害深入系統(tǒng)的研究不夠，沒有建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和靈活高效防災(zāi)體系，更欠缺常態(tài)下的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。并且，應(yīng)急儲(chǔ)備仍然以國家和地方政府儲(chǔ)備為主，社會(huì)儲(chǔ)備為輔，缺乏靈活的儲(chǔ)備機(jī)制，也導(dǎo)致應(yīng)急儲(chǔ)備的不足，緊急狀態(tài)下反應(yīng)機(jī)制不健全，災(zāi)害發(fā)生后，容易因救援不力造成災(zāi)害擴(kuò)大化［6－12］。

2 應(yīng)急物流園對(duì)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的功用

應(yīng)急物流園區(qū)(Emergency Logistics Park)是聚合了應(yīng)急物流所有功能的實(shí)體城市功能區(qū)，集聚了應(yīng)急管理、物資儲(chǔ)備、物資運(yùn)輸和信息管理于一體，是城市防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)中國家和地方政府常備應(yīng)急管理的核心組成部分。應(yīng)急物流園的特征體現(xiàn)在5個(gè)方面:①應(yīng)急指揮、管理、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、協(xié)調(diào)、信息等應(yīng)急物流內(nèi)容綜合化的職能空間集合體;②政府建立常態(tài)化應(yīng)急綜合管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也是綜合防災(zāi)減災(zāi)體系由虛向?qū)嵽D(zhuǎn)變的空間載體;③各級(jí)政府進(jìn)行應(yīng)急物質(zhì)動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備的基地;④應(yīng)急物流系統(tǒng)市場化運(yùn)作的有效途徑;⑤優(yōu)化城市減災(zāi)防災(zāi)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)集群。應(yīng)急物流園在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)中的功用主要體現(xiàn)在以下5方面。

2.1 應(yīng)急物流園是城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的有機(jī)組成

應(yīng)急物流園是政府不同部門協(xié)同建設(shè)、多部門參與的綜合防災(zāi)減災(zāi)指揮協(xié)調(diào)中心。應(yīng)急物流園作為應(yīng)急救助的核心組成部分，實(shí)際上也是綜合防災(zāi)體系的物質(zhì)儲(chǔ)備、加工、運(yùn)輸?shù)闹饕δ軈^(qū)，是綜合防災(zāi)減災(zāi)功能的具體落實(shí)。應(yīng)急物流園建設(shè)能夠穩(wěn)定應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備，借助市場化合同儲(chǔ)備來減輕政府采購儲(chǔ)備的壓力，既可以提高儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)性和穩(wěn)定性，降低國家綜合防災(zāi)減災(zāi)資金沉淀和成本，又能提高應(yīng)急儲(chǔ)備物質(zhì)的質(zhì)量，防止應(yīng)急儲(chǔ)備物質(zhì)年久腐壞造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，提高應(yīng)急儲(chǔ)備的保障力。

2.2 應(yīng)急物流園是綜合防災(zāi)減災(zāi)由虛向?qū)嵽D(zhuǎn)化的空間載體

城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)具有從上至下指令式的特點(diǎn)，大多數(shù)綜合防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)和管理措施僅能停留在文件或者規(guī)劃等虛體社會(huì)管理系統(tǒng)中。應(yīng)急物流園是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而建立的社會(huì)預(yù)應(yīng)管理空間，不但有著完善的應(yīng)急預(yù)案，還有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，將各類綜合防災(zāi)減災(zāi)的要求和目標(biāo)落實(shí)到城市建設(shè)、社會(huì)管理的項(xiàng)目中，建構(gòu)起平時(shí)服務(wù)于社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)和流通服務(wù)的綜合防災(zāi)減災(zāi)硬件設(shè)施，既提高綜合防災(zāi)減災(zāi)的保障力度，又能將綜合防災(zāi)減災(zāi)的各類具體目標(biāo)和指令與社會(huì)生產(chǎn)管理協(xié)作一體化發(fā)展，將綜合防災(zāi)減災(zāi)的工作做實(shí)。

2.3 應(yīng)急物流園增強(qiáng)綜合防災(zāi)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的能力

應(yīng)急物流園是多部門協(xié)作的應(yīng)急管理中心，不但具有災(zāi)情預(yù)測(cè)功能，常備各種應(yīng)急方案和應(yīng)急預(yù)案，還具有多部門共同參與的日?；芾砺毮堋?zāi)害發(fā)生之前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作較為充分，對(duì)各類災(zāi)害及其帶來的可能影響、范圍、后果都有假設(shè)和預(yù)估，預(yù)案啟動(dòng)也只要很短的時(shí)間，不會(huì)影響或延誤應(yīng)急物資保障。多部門間的協(xié)同保障災(zāi)情統(tǒng)計(jì)和信息快速集合，確保救災(zāi)物資的供應(yīng)、組織、物流配套間的協(xié)調(diào)，保證了救災(zāi)的時(shí)效性和專業(yè)性。

2.4 應(yīng)急物流園為綜合防災(zāi)減災(zāi)提供了強(qiáng)大的信息支撐平臺(tái)

應(yīng)急物流園的管理信息平臺(tái)包括突發(fā)事件信息同步系統(tǒng)、應(yīng)急物流預(yù)案決策系統(tǒng)、應(yīng)急物質(zhì)采購、儲(chǔ)備適時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、應(yīng)急物流綜合調(diào)運(yùn)系統(tǒng)、應(yīng)急物流專家?guī)旌蛯＜逸o助決策系統(tǒng)等系統(tǒng)。應(yīng)急物流園信息系統(tǒng)掛鉤商貿(mào)物流與區(qū)域物流系統(tǒng)，充分掌握了各種生產(chǎn)生活供需動(dòng)態(tài)、生產(chǎn)資源與要素分布情況，提高了緊急狀態(tài)應(yīng)急物資的保障性，借助商業(yè)物流的多源性特點(diǎn)和完備的信息系統(tǒng)、運(yùn)輸配送系統(tǒng)、加工組配包裝系統(tǒng)，及時(shí)組織多途徑、多地區(qū)的物質(zhì)調(diào)運(yùn)和運(yùn)輸，滿足多種災(zāi)害或突發(fā)事件的急迫性、大量性、多樣化需求，使眾多企業(yè)、物流中心進(jìn)行協(xié)調(diào)分工合作，有效調(diào)配各種應(yīng)急物資，為綜合防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)提供強(qiáng)大的物資支撐。

2.5 應(yīng)急物流園開拓了城市綜合防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)化的新領(lǐng)域

現(xiàn)有的綜合防災(zāi)減災(zāi)由政府獨(dú)立擔(dān)當(dāng)，無論從防災(zāi)戰(zhàn)略或減災(zāi)技術(shù)的科學(xué)研究，還是綜合防災(zāi)減災(zāi)的管理，抑或是政府臨時(shí)組織救災(zāi)的能力，都受制于經(jīng)費(fèi)和繁瑣的工作程序制約，往往顯示出力不從心的局面，也降低了政府的公信力。應(yīng)急物流園通過市場化運(yùn)作、社會(huì)化參與，組織眾多的物流中心、物流企業(yè)共同參與救災(zāi)防災(zāi)的工作，調(diào)動(dòng)各界力量共同參與應(yīng)急救助，彌補(bǔ)綜合防災(zāi)體制協(xié)調(diào)性不足的缺陷，將政府的綜合防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急物流管理功能分散到社會(huì)企業(yè)、物流中心，調(diào)動(dòng)企業(yè)、民眾的救災(zāi)責(zé)任與綜合防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，提高全社會(huì)綜合防災(zāi)減災(zāi)水平和能力。

3 綜合防災(zāi)減災(zāi)體系對(duì)應(yīng)急物流園建設(shè)的要求

從城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的需求來看，應(yīng)急物流園建設(shè)需要與國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)分布格局、生產(chǎn)分布格局和交通系統(tǒng)格局相一致。

3.1 應(yīng)急物流園的建設(shè)應(yīng)與國家主體功能區(qū)劃協(xié)調(diào)一致

城市及城市集群等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，既是我國生產(chǎn)力和國家財(cái)富集聚的核心，也是我國人口高度集中地，一旦發(fā)生災(zāi)害，損失較大，因此綜合防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的需求迫切，而且要求既要考慮區(qū)域性自然災(zāi)害的種類、頻率及可能帶來的損失，還要考慮各種可能發(fā)生的人為災(zāi)禍和預(yù)防措施。應(yīng)急物流園建設(shè)應(yīng)根據(jù)國家主體功能區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求，結(jié)合災(zāi)害形勢(shì)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，建立城市群災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合防御協(xié)作體系，提高城市、城市群綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。2009年國家陸續(xù)頒布11個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，東北、中部、西部新的經(jīng)濟(jì)增長極逐步形成，因而應(yīng)急物流園的建設(shè)要與國家主體功能區(qū)協(xié)調(diào)一致，確保園區(qū)建設(shè)能提高我國綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的效力與效率。

3.2 應(yīng)急物流園的宏觀布局應(yīng)與生產(chǎn)力分布格局相一致

突發(fā)應(yīng)急事件屬于小概率事件，進(jìn)行大規(guī)模的硬件建設(shè)和物質(zhì)儲(chǔ)備不僅會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急管理資金的沉淀和成本增加，而且因物質(zhì)儲(chǔ)備使用期限會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，極有可能導(dǎo)致應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)難以得到有效的應(yīng)急救助。所以應(yīng)急物流園的宏觀布局多結(jié)合現(xiàn)有生產(chǎn)資料市場、商貿(mào)物流、區(qū)域物流中心來建設(shè)，既可服務(wù)于生產(chǎn)、消費(fèi)市場需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)劑區(qū)域物資余缺，還能擴(kuò)展資源要素生產(chǎn)地、物流核心區(qū)的功能，提高物流園所在城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。目前國家已經(jīng)建成西安、鄭州、合肥、武漢、南寧、長沙、成都、哈爾濱、天津、沈陽等10個(gè)緊急物質(zhì)儲(chǔ)備庫和大連、黃島、岱山、鎮(zhèn)海等4個(gè)能源儲(chǔ)備基地，應(yīng)急物流園應(yīng)該與這些區(qū)域性物流中心共建協(xié)生，發(fā)揮“商急結(jié)合、平營災(zāi)?！钡淖饔?，在平時(shí)保障商貿(mào)物流的順暢、效益，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能盡快調(diào)動(dòng)商貿(mào)物流參與應(yīng)急救助，從供應(yīng)鏈解決應(yīng)急救助物資的不足。

3.3 應(yīng)急物流園建設(shè)應(yīng)立足綜合運(yùn)輸體系的協(xié)調(diào)

應(yīng)急物流園既是綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的區(qū)域指揮中心和應(yīng)急物質(zhì)倉儲(chǔ)區(qū)，又是災(zāi)害救助時(shí)多式聯(lián)運(yùn)的中轉(zhuǎn)站和區(qū)域應(yīng)急物流的輸配站，是公路、鐵路、航空、水路綜合運(yùn)輸樞紐。應(yīng)急物流園的綜合防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的功能必須借助綜合運(yùn)輸網(wǎng)才能完成，因而應(yīng)急物流園的建設(shè)應(yīng)與綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。此外，應(yīng)急物流園還需克服災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)交通條件的改變，要求園區(qū)周邊道路系統(tǒng)盡量具有多通途、環(huán)狀交通與直線、迂回網(wǎng)狀交通組合，保證綜合防災(zāi)救助時(shí)應(yīng)急交通運(yùn)輸線路全時(shí)暢通。

4 結(jié)論

城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)還處于概念化、救助化、程式化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，綜合防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)和資金都非常欠缺，防災(zāi)減災(zāi)實(shí)效較低，急需通過實(shí)體建設(shè)落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)功能。應(yīng)急物流園從實(shí)體運(yùn)作的角度將綜合防災(zāi)減災(zāi)所需的資金流、信息流、物流、運(yùn)輸流聚合到城市功能空間中，既可以提高綜合防災(zāi)減災(zāi)的能力，又能解決綜合防災(zāi)減災(zāi)中資金、技術(shù)、物流等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的不足，是城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系的核心，它的建設(shè)能較好地整合社會(huì)綜合防災(zāi)減災(zāi)資源，提高綜合應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備的穩(wěn)定性和保障性，聯(lián)合物流企業(yè)進(jìn)行協(xié)同式配送，并在緊急情況下動(dòng)用軍用運(yùn)輸裝備、軍用運(yùn)輸專用線路及相關(guān)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的快速配送，確保綜合防災(zāi)減災(zāi)的防護(hù)保障性和救助能力大幅提高，城市綜合減災(zāi)防災(zāi)中應(yīng)該大力建設(shè)應(yīng)急物流園。

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