牛月永

（中共中央黨校，北京100091）

授權(quán)民主：防腐之本

牛月永

（中共中央黨校，北京100091）

防腐是當(dāng)前民主政治建設(shè)的重大問(wèn)題。防腐的問(wèn)題表面看來(lái)是限制或制約權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程。其實(shí)不然，防腐是清除權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的阻礙、保持權(quán)力運(yùn)行合法性的過(guò)程。在權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)防腐只是防腐的治標(biāo)之策，其實(shí)授權(quán)環(huán)節(jié)的民主才是防腐的治本之策。授權(quán)環(huán)節(jié)是防腐的關(guān)鍵階段，授權(quán)民主才是防腐的治本之策。

授權(quán)；民主；防腐

權(quán)力的運(yùn)行會(huì)帶來(lái)負(fù)效應(yīng)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督能夠?qū)ζ溥M(jìn)行制約，但是不能從根源上對(duì)權(quán)力的運(yùn)行帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)進(jìn)行治理。同時(shí)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行也只是治標(biāo)之策。如果我們把分析問(wèn)題的重點(diǎn)放在權(quán)力運(yùn)行的前一個(gè)階段——授權(quán)階段，那么解決防腐問(wèn)題的思路就明朗了：防腐的關(guān)鍵階段——授權(quán)與防腐的陽(yáng)光之劑——民主相結(jié)合而形成的授權(quán)民主才是防腐之本。

一、授權(quán)環(huán)節(jié)是防腐的關(guān)鍵階段

授權(quán)即權(quán)力的授受，包括兩層含義：一是上級(jí)對(duì)下級(jí)的任命，即指認(rèn)一定人員，擔(dān)任某些職位。其實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)定，是集中的一種體現(xiàn)；二是下級(jí)對(duì)上級(jí)的選舉，即民眾通過(guò)選舉把權(quán)力授予代表。其實(shí)質(zhì)是一種放權(quán)，是民主的一種體現(xiàn)。這兩種不同的方式相互交織，隨著時(shí)代的發(fā)展呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代任命的授權(quán)方式較為突出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代選舉授權(quán)方式較為明顯。特別是隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展、民眾政治參與積極性的提高、執(zhí)政黨自身建設(shè)的改革創(chuàng)新力度的提升，在權(quán)力的授受中民眾歸向選舉，而對(duì)于任命則較失之認(rèn)同。我們知道在民主政治發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)認(rèn)同是執(zhí)政合法性的核心。所以民眾選舉在民主政治建設(shè)中處于重要地位。這樣授權(quán)民主作為授權(quán)環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求就得到了體現(xiàn)。又由于授權(quán)是權(quán)力運(yùn)行的前提，所以授權(quán)環(huán)節(jié)是防腐的關(guān)鍵階段。

1.授權(quán)是權(quán)力運(yùn)行的前提。首先，從權(quán)力的來(lái)源看，權(quán)力不是憑空產(chǎn)生的，是以國(guó)家為依托的。行使權(quán)力是國(guó)家的基本特征和存在價(jià)值。國(guó)家權(quán)力包括主權(quán)和治權(quán)，即人民主權(quán)和政府治權(quán)。在人民與政府之間，人民是國(guó)家權(quán)力的主體，一切權(quán)利屬于人民；政府是國(guó)家權(quán)力的載體，全心全意為民服務(wù)的執(zhí)行者。治權(quán)來(lái)源于主權(quán)的授權(quán)。沒(méi)有人民主權(quán)的授權(quán)，即人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，就沒(méi)有國(guó)家（政府）的權(quán)力運(yùn)行，即執(zhí)行全心全意為民服務(wù)的職責(zé)。所以授權(quán)是執(zhí)行權(quán)力的開(kāi)始。其次，從權(quán)力的合法性看，授權(quán)是權(quán)力運(yùn)行的前提。迪韋爾熱認(rèn)為“合法性指的是一個(gè)集體的大多數(shù)人認(rèn)為一種權(quán)力、一種權(quán)威和一種等級(jí)制是合情合理的，即符合價(jià)值體系的?！盵1]72其實(shí)合法性就是一種社會(huì)認(rèn)同，也就是權(quán)力要得到民眾的認(rèn)可，也即民眾的授權(quán)。同時(shí)，由于國(guó)家與社會(huì)的二元分化，使得民眾相信政府永遠(yuǎn)在忠誠(chéng)地代表著他們的利益的理由只能是人民主權(quán)原則。詹姆斯·W·西瑟指出：“真正的自由需要社會(huì)中一種實(shí)際的權(quán)力來(lái)反對(duì)國(guó)家，需要一種公民意志來(lái)限制政府和保護(hù)權(quán)利?！盵2]40-41人民主權(quán)原則是權(quán)力運(yùn)行良好的前提和保障。也可以表述為民主原則（即授權(quán)）作為一種維護(hù)權(quán)力合法化的社會(huì)安排，是權(quán)力運(yùn)行的前提。

2.授權(quán)是防腐的前沿。我們知道權(quán)力產(chǎn)生腐敗。問(wèn)題的關(guān)鍵是如果在權(quán)力產(chǎn)生之前就把腐敗產(chǎn)生的條件清除的話，那么就能防止腐敗。要清除腐敗產(chǎn)生的條件，防止腐敗的產(chǎn)生，必然經(jīng)過(guò)授權(quán)環(huán)境的過(guò)濾，在授權(quán)環(huán)節(jié)形成防腐的堅(jiān)固前沿。首先，相對(duì)于權(quán)力的運(yùn)行而言，授權(quán)處在前沿始點(diǎn)。權(quán)力的存在是一個(gè)從形成、運(yùn)行到回收的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中三者是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。權(quán)力的形成是始點(diǎn)，權(quán)力的運(yùn)行是經(jīng)過(guò)，權(quán)力的回收是終點(diǎn)。沒(méi)有權(quán)力的形成，也就無(wú)所謂權(quán)力的運(yùn)行和回收；沒(méi)有權(quán)力的運(yùn)行，也就沒(méi)有權(quán)力的回收和對(duì)權(quán)力合法性的檢測(cè)；沒(méi)有權(quán)力的回收，也就無(wú)法形成新一輪的循環(huán)和良性互動(dòng)。授權(quán)是權(quán)力存在的起點(diǎn)之一，因?yàn)闄?quán)力的開(kāi)端除了授權(quán)外還有僭取，授權(quán)是適應(yīng)當(dāng)代權(quán)力合法性的最佳方式。其次，相對(duì)于腐敗的形成而言，授權(quán)是防腐的前沿。阿克頓說(shuō)過(guò)：“在所有使人類(lèi)腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素?！盵3]342由此可以多少看出權(quán)力很容易使治權(quán)者滋生腐敗。腐敗是與權(quán)力相關(guān)的詞匯，為什么治權(quán)者容易滋生腐敗呢？“在個(gè)人利益與公共利益還存在差異的社會(huì)里，在權(quán)力的所有者與權(quán)力的行使者還處于相對(duì)分離的狀態(tài)下，謀取個(gè)人利益始終是掌權(quán)者行為動(dòng)機(jī)的重要組成部分，這就決定了掌權(quán)者的意志是不可能完全超脫現(xiàn)實(shí)的，它隨時(shí)都會(huì)受到社會(huì)上各種復(fù)雜因素以及個(gè)人情感欲望的糾纏，隨時(shí)都面臨著超越法律和道德界限的誘惑，并以特有的方式在權(quán)力運(yùn)行中表現(xiàn)出來(lái)。”[4]64這種特有的方式就是腐敗。在一定程度上腐敗就是個(gè)人利益與公共利益的嚴(yán)重脫離。所以，在權(quán)力形成之前設(shè)防，比權(quán)力運(yùn)行時(shí)進(jìn)行監(jiān)督作用更大。這樣權(quán)力運(yùn)行前的授權(quán)就成了設(shè)防的前沿陣地，成為了防腐的必然選擇。

二、民主是防腐之策

從古希臘到當(dāng)代，從西方民主到東方民主，民主始終作為一種理想，構(gòu)成不斷前進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)。民主作為共性而存在具有普遍的價(jià)值，其核心是人民主權(quán)原則，即人民是最終的政治權(quán)威。其本質(zhì)是大眾權(quán)力，即權(quán)力和權(quán)威依賴(lài)于人民。在社會(huì)主義條件下，人民是國(guó)家的主人，享有管理國(guó)家的一切權(quán)力。由于國(guó)情所限，廣大人民不能直接從事國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，而只能通過(guò)間接民主，通過(guò)選舉產(chǎn)生代表，由代表直接行使國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)。這樣就造成了人民作為權(quán)力的所有者與代表作為權(quán)力的管理者的分離。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力屬于人民所有、國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行屬于人民所管只是理論上的合理的解讀，實(shí)踐中兩者是分離的。又由于權(quán)力具有腐蝕性，權(quán)力的管理者容易被權(quán)力所腐蝕。所以，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是十分重要和十分必要的。而能夠有效實(shí)施制約監(jiān)督的關(guān)鍵手段就是民主。

1.民主，讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生。民主作為一種制度就是按照多數(shù)人的意志管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的制度。民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主就要堅(jiān)持民主制度，按照多數(shù)人的意志管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。在這里多數(shù)人的意志就是陽(yáng)光，也就是說(shuō)權(quán)力是在民眾中產(chǎn)生的，權(quán)力是民眾賦予的。讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生，就是讓權(quán)力在民主的條件下產(chǎn)生。這就使民主必須遵循幾條原則。首先，主權(quán)原則。即人民是國(guó)家權(quán)力的主人，一切權(quán)力屬于人民。這是民主的首要的基本原則，是民主的基石和靈魂，也是讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生的關(guān)鍵。其次，自由平等原則。即人民能夠適當(dāng)?shù)貐⑴c民主政治，發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行投票選舉。自由、平等是民主政治的基本要素，也是讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生的前提條件。再次，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的原則。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是民主政治的基本特征和顯著標(biāo)志，也是聯(lián)系民眾的重要渠道，這是讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生的重要內(nèi)容。最后，協(xié)商原則。協(xié)商是一種必不可少的民主程序，在政治生活中扮演著重要角色。一般情況下，協(xié)商就是在最終表決之前依照民主的原則，廣泛聽(tīng)取各種意見(jiàn)，并對(duì)不同意見(jiàn)進(jìn)行廣泛而深入的交流探討，以求得共識(shí)。同時(shí)，協(xié)商可以化解矛盾，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，是讓權(quán)力在陽(yáng)光下產(chǎn)生的助推劑。

2.民主，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。權(quán)力的運(yùn)行是代表人民意志和利益的公仆直接行使國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)的過(guò)程。在此過(guò)程中往往產(chǎn)生兩種不同的情況：一種是正確行使。即公仆們時(shí)刻牢記權(quán)為民所授，忠于職守，全心全意為民服務(wù)；另一種是公仆們把人民賦予的權(quán)力看成個(gè)人牟利的工具，被權(quán)力所腐蝕，個(gè)人利益高于一切。為此，必須進(jìn)行制度安排，預(yù)防不法分子的出現(xiàn)。在所有制度安排之中，民主居上。首先，完善民主決策。包括決策原則的民主，堅(jiān)持民主集中制的原則；決策參與的民主，擴(kuò)大群眾的決策參與度；決策程序的民主，使民主公開(kāi)的要求體現(xiàn)在其過(guò)程中。其次，完善民主行政。一是信息公開(kāi)是民主行政的前提。權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程包含諸多信息，如果人民對(duì)政府有哪些權(quán)力、權(quán)力如何行使不知情或一知半解，不僅落實(shí)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)會(huì)成為空話，而且也極易為某些人搞暗箱操作或貪污腐敗提供便利。要完善相關(guān)法律和制度、要增強(qiáng)公職人員的公開(kāi)意識(shí)、要重視民眾信息需求和參與、要細(xì)化內(nèi)容和明確標(biāo)準(zhǔn)、要依法公開(kāi)和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。二是思想轉(zhuǎn)變是民主行政的關(guān)鍵。民主行政的關(guān)鍵是公仆們?cè)谒枷肷弦J(rèn)識(shí)到自己是人民的公仆，人民才是主人。然而情況往往相反，公仆為虛，主人為實(shí)，公仆主動(dòng)與人民群眾拉開(kāi)差距，擺出一副高高在上、盛氣凌人的模樣。這種思想與民主意識(shí)相悖，嚴(yán)重影響到民主行政。所以要轉(zhuǎn)變公仆的思想，使其認(rèn)識(shí)到權(quán)為民所授，才能使公仆做到情為民所系，才能使公仆真正做到利為民所謀，避免公仆將個(gè)人利益置于黨和國(guó)家利益之上。再次，完善民主監(jiān)督。在我國(guó)，一是完善黨內(nèi)監(jiān)督，包括組織監(jiān)督和黨員監(jiān)督。二是黨外監(jiān)督，主要指民主黨派的監(jiān)督。三是群眾監(jiān)督，這是黨的群眾路線在民主政治方面的體現(xiàn)，是確保權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行的基礎(chǔ)和根本。當(dāng)前在信息技術(shù)飛速發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)遍及全球的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們生活中的一部分，具有便捷的交互功能。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已發(fā)揮重要的作用，很多腐敗分子的落網(wǎng)，就是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的功勞。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已成為群眾監(jiān)督的重要部分。

三、授權(quán)民主才是防腐的治本之策

民主在權(quán)力所處的不同階段發(fā)揮著不同的作用，產(chǎn)生不同的影響。在與權(quán)力相關(guān)的概念中民主可以分為授權(quán)民主、運(yùn)行民主。授權(quán)民主側(cè)重于權(quán)力運(yùn)行前的民主，即權(quán)力產(chǎn)生時(shí)的民主，比如選舉等。運(yùn)行民主側(cè)重于權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的民主，比如監(jiān)督等。由前述分析可知，權(quán)力產(chǎn)生時(shí)的授權(quán)環(huán)節(jié)是防止腐敗的關(guān)鍵階段。民主又是防腐的良劑。如果把授權(quán)與民主結(jié)合一起而加以分析，那么授權(quán)民主就是防腐根本措施。也就意味著只有在授權(quán)環(huán)節(jié)注重民主，才能從根源上遏制腐敗。也表明在防腐問(wèn)題上授權(quán)民主與一般運(yùn)行民主的不同之處在于授權(quán)民主突出治本。

1.授權(quán)民主從根源上遏制腐敗的產(chǎn)生。民主制度的確立是權(quán)力健康的形成和運(yùn)行的必然。盧梭在社會(huì)契約論中曾指出：“把國(guó)家收買(mǎi)到手的人到頭來(lái)而不出賣(mài)國(guó)家，而不從弱者的身上撈回自己以前被強(qiáng)者所敲去的那筆錢(qián)，那是難得有的事。”[5]98明確了授權(quán)民主對(duì)于從根源上遏制腐敗的必要性。首先，授權(quán)民主形成了一種民主政治健康運(yùn)轉(zhuǎn)的良好環(huán)境。這種良好的環(huán)境主要體現(xiàn)在群眾的監(jiān)督方面。群眾監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是將權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行置于群眾的視線之下。在人民當(dāng)家作主的氛圍中人民群眾是民主的主體，并且是權(quán)力運(yùn)行的決定力量，自然也是一種監(jiān)督力量。只要群眾的監(jiān)督力量真正的被發(fā)揮出來(lái)，就能使腐敗分子消失在萌芽之中，或者毫無(wú)藏身之地，就能形成一種民主政治健康運(yùn)轉(zhuǎn)的良好環(huán)境。其次，授權(quán)民主杜絕了腐敗形成的條件。民主的多數(shù)原則是一種內(nèi)在的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。多數(shù)原則是民主的基本原則，意味著大多數(shù)人具有決定權(quán)，少數(shù)人要服從多數(shù)人的意見(jiàn)。這就使得多數(shù)具有人民的權(quán)威，體現(xiàn)出人民主體原則，并且支撐著民主的靈魂。民主的多數(shù)原則成為一種制度，并且是民主政治制度的組成部分。同時(shí)，民主的多數(shù)原則從根源上否定了個(gè)人的專(zhuān)制，內(nèi)在地作為一種政治制度運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督制度，以制度的形式筑起了堅(jiān)固的防腐高墻。如果再?gòu)拿裰鞯谋举|(zhì)分析可知，民主與腐敗水火不容，因?yàn)槊裰骶S護(hù)的是多數(shù)人的利益，腐敗是建立在個(gè)人利益之上。所以無(wú)論從制度層面還是本質(zhì)方面都可以看出授權(quán)民主與腐敗勢(shì)不兩立，民主絕不允許腐敗的出現(xiàn)。

2.授權(quán)民主從運(yùn)行上推進(jìn)腐敗的消除。權(quán)力授予上的不民主是導(dǎo)致權(quán)力濫用的一個(gè)重要誘因。在我國(guó)主要體現(xiàn)在干部的選拔、任用、調(diào)配等授權(quán)環(huán)節(jié)上不能充分體現(xiàn)民主的實(shí)質(zhì)。這就必須深化干部人事制度改革，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力授予過(guò)程的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正選人用人上的不正之風(fēng)，整治跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官等消極腐敗行為，確保權(quán)力正當(dāng)授予、規(guī)范運(yùn)行。一是加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督。這是克服選人用人上的不正之風(fēng)最重要的保障。凡是在黨內(nèi)重大事項(xiàng)集中形成共識(shí)決定時(shí)，書(shū)記在班子里只有一票，并不擁有足以否定大多數(shù)人的權(quán)力。書(shū)記的作用就在于集思廣益，集中大家的好主意、好看法，或者引導(dǎo)大家形成新見(jiàn)解、新認(rèn)識(shí)，絕不是動(dòng)輒把自己的意見(jiàn)強(qiáng)加于他人，時(shí)時(shí)處處以自己的意志為轉(zhuǎn)移。民主的思想是作為領(lǐng)導(dǎo)者首要必備的素養(yǎng)。二是注重通過(guò)民主評(píng)議、民意調(diào)查來(lái)解決問(wèn)題。這是加大群眾參與力度的重要途徑和建設(shè)民主政治的重要渠道，是反腐倡廉的陽(yáng)光之策?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》第九條規(guī)定“在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作民主評(píng)議、民意調(diào)查中，本地區(qū)本部門(mén)群眾滿意度明顯偏低、選人用人方面問(wèn)題突出、干部群眾反映強(qiáng)烈的，經(jīng)組織考核認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)追究負(fù)有責(zé)任的黨委（黨組）和組織人事部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。”這樣一來(lái)就會(huì)迫使領(lǐng)導(dǎo)干部努力平息群眾的不滿，想辦法解決問(wèn)題?？梢?jiàn)，用民主的方式解決這種現(xiàn)象是問(wèn)題的根本所在。三是要確保制度的系統(tǒng)性。制度建設(shè)具有長(zhǎng)期性、根本性、全局性和穩(wěn)定性。制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是制度要素之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。只有確保制度體系的系統(tǒng)性才能確保制度的整體性，充分發(fā)揮制度的執(zhí)行力。當(dāng)前，加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)是貫穿民主政治建設(shè)全局的根本舉措，也是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵決策。四是確保監(jiān)督的剛性。監(jiān)督的過(guò)程也就是民眾行使權(quán)力的過(guò)程，也是執(zhí)政合法性與有效性統(tǒng)一的過(guò)程。失去了監(jiān)督的權(quán)力就會(huì)使權(quán)力偏離人民的意志，從而導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的不良循環(huán)，最終使權(quán)力失去其合法性，造成腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。得到監(jiān)督的權(quán)力才能保持權(quán)力的合法性與有效性的統(tǒng)一，才能保證權(quán)力良性運(yùn)行和具有持久的生命力，才能防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在監(jiān)督的過(guò)程中要體現(xiàn)民眾的權(quán)威，使監(jiān)督真正落到實(shí)處。這既是人民當(dāng)家作主的內(nèi)在需要，也是授權(quán)民主的外在體現(xiàn)。為此，要確保監(jiān)督有剛性。這就需要增強(qiáng)監(jiān)督的執(zhí)行力，讓監(jiān)督由“軟”變“硬”。同時(shí)還需要注重監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，充分尊重民意，確保民眾的主體地位。

[1][法]莫里斯·迪韋爾熱.政治社會(huì)學(xué)[M].北京:華夏出版社, 1987.

[2][美]詹姆斯·W·西瑟自由民主與政治學(xué)[M].上海:上海人民出版社,1998.

[3][英]阿克頓自由與權(quán)力[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2001.

[4]王壽林.權(quán)力制約和監(jiān)督研究[M].北京:中共中央黨校出版社,2007.

[5][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京:商務(wù)印書(shū)館出版,1980.

[責(zé)任編輯:孫巍]

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1002-7408（2010）08-0034-03

牛月永（1978-），男，山東菏澤人，中共中央黨校黨建專(zhuān)業(yè)博士研究生,研究方向：政黨理論研究。