王 圣孫雪麗趙秀勇陳 輝左 漪

(1.河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇 南京 210098; 2.國電環(huán)境保護(hù)研究院，江蘇 南京 210031)

我國“十一五”大氣環(huán)境總量控制制度分析及優(yōu)化建議*

王 圣1，2孫雪麗2趙秀勇2陳 輝2左 漪2

(1.河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇 南京 210098; 2.國電環(huán)境保護(hù)研究院，江蘇 南京 210031)

在“十一五”期間，大氣污染物總量控制制度不僅體現(xiàn)了我國環(huán)境管理方面取得的成績，也有效地改善了環(huán)境質(zhì)量，同時還極大地推進(jìn)了我國環(huán)境保護(hù)各項事業(yè)的發(fā)展。但是隨著環(huán)保形勢的不斷變化，與當(dāng)前形勢相比，大氣環(huán)境總量控制制度仍存在可以進(jìn)一步完善優(yōu)化的地方，對其深入分析可以為我國“十二五”環(huán)境管理制度提供借鑒。

十一五;大氣環(huán)境;總量控制;優(yōu)化建議

實施排污總量控制是我國環(huán)境管理制度的一項重大革新，是改善環(huán)境質(zhì)量的重大舉措。自1988年起，原國家環(huán)保局在全國18個城市和山西省、江蘇省，進(jìn)行了總量控制基礎(chǔ)上的排污許可證試點和推廣工作。實踐證明，總量控制和排污許可證制度對控制污染物排放的效果顯著。在“十一五”期間，大氣污染物總量控制制度不僅體現(xiàn)了我國環(huán)境管理方面取得的成績，也有效地改善了環(huán)境質(zhì)量，同時還極大地推進(jìn)了我國環(huán)境保護(hù)各項事業(yè)的發(fā)展。但是隨著環(huán)保形勢的不斷變化，與當(dāng)前形勢相比，大氣環(huán)境總量控制制度仍需要進(jìn)一步完善優(yōu)化，對其深入分析可以為我國“十二五”環(huán)境管理制度提供借鑒。

1 “十一五”總量控制制度回顧

污染物總量控制制度是國家對污染物的排放實施總量控制的法律制度。污染物排放總量控制是將某一控制區(qū)域(例如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等)作為一個完整的系統(tǒng)，采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求。其中“總量”指的是在一定區(qū)域和時間范圍內(nèi)的排污量總和或一定時間范圍內(nèi)某個企業(yè)的排污量總和。

與總量控制目標(biāo)確定與分配相關(guān)有五個主要問題:①確定對哪幾種大氣污染物實行總量控制制度;②劃定實行大氣污染物總量控制制度的區(qū)域和行業(yè);③在確定基數(shù)的基礎(chǔ)上合理確定下一階段的總量控制目標(biāo);④在確定的總量控制目標(biāo)前提下，確定合理的分配方案;⑤國家層面以及地方政府所確定的實現(xiàn)總量控制目標(biāo)所實行的政策與技術(shù)措施。

根據(jù)國務(wù)院的要求，國家有關(guān)部門已確定在“九五”期間，對全國環(huán)境質(zhì)量影響最大的12種主要污染物(煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫、氰化物、石油類、化學(xué)需氧量、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻、工業(yè)固體廢物)實行總量控制;“十五”期間國家對二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵、化學(xué)需氧量、氨氮、工業(yè)固體廢物等6種主要污染物實行排放總量控制計劃管理;“十一五”期間總量控制指標(biāo)則調(diào)整為化學(xué)需氧量和二氧化硫2種主要污染物。

國發(fā)［2005］39號文《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第二十一條中明確，“要實施污染物總量控制制度，將總量控制指標(biāo)逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位”。2006年5月和7月，受國務(wù)院委托，原國家環(huán)?？偩峙c“六大電力集團(tuán)”及各省簽訂了主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書。

根據(jù)國函［2006］70號文《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復(fù)》，排放基數(shù)按2005年環(huán)境統(tǒng)計結(jié)果，計劃到2010年，全國主要污染物排放總量比2005年分別減少10%，并成為《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的約束性指標(biāo)。

2 “十一五”二氧化硫總量控制制度評析

2.1 指標(biāo)分配沒有很好地結(jié)合區(qū)域發(fā)展特征

國函［2006］70號文對于我國31個省/直轄市/自治區(qū)明確了2010年二氧化硫的控制目標(biāo)，全國二氧化硫排放量削減10%的總量控制目標(biāo)為2 294.4萬t，實際分配給各省2 246.7萬t，國家預(yù)留47.7萬t，用于二氧化硫排污權(quán)有償分配和排污權(quán)交易試點工作。

在國函［2006］70號文中電力行業(yè)單獨列出(包含在各省份的控制總量指標(biāo)之中)。另外還單獨公布了大連市、寧波市、廈門市、青島市、深圳市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的二氧化硫控制總量(見圖1)。

圖1 “十一五”二氧化硫總量指標(biāo)

僅以地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)GDP(即工業(yè)GDP)及第二產(chǎn)業(yè)GDP的增長率兩個指標(biāo)參考比對我國“十一五”二氧化硫削減目標(biāo)(見圖2)。可以得到，所確定的二氧化硫削減比例曲線基本能夠與地區(qū)工業(yè)GDP絕對值曲線保持一致。但是，某些工業(yè)GDP基數(shù)本身就很低，工業(yè)GDP增長率也位于全國平均水平之下的地區(qū)，從發(fā)展的考慮，這類地區(qū)的二氧化硫總量指標(biāo)不應(yīng)該削減很多，甚至可以考慮增加總量指標(biāo)，例如:寧夏、貴州。

2.2 大氣污染總量控制沒有與質(zhì)量控制很好地有機(jī)結(jié)合

原國家環(huán)境保護(hù)局對全國2177個環(huán)境監(jiān)測站13年(1981－1993年)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析表明，當(dāng)時環(huán)境空氣中二氧化硫濃度超標(biāo)城市不斷增多，已有62.3%的城市二氧遠(yuǎn)大于PM10，對城市大氣能見度及灰霾的產(chǎn)生也有非常大的影響。以北京為例，胡敏等(2005)利用多級撞擊式顆化硫年均濃度超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)，日均濃度超過三級標(biāo)準(zhǔn)。由二氧化硫排放引起的酸雨污染范圍不斷擴(kuò)大，已由80年代初的西南局部地區(qū)，擴(kuò)展到西南、華中、華南和華東的大部分地區(qū)，當(dāng)時年均降水pH值低于5.6的地區(qū)已占全國面積的40%左右。在這個環(huán)境背景下，1998年1月12日國務(wù)院批復(fù)了由原國家環(huán)境保護(hù)局制訂的《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》，并在“十五”及“十一五”環(huán)保規(guī)劃中對二氧化硫?qū)嵭锌偭靠刂啤?/p>

總量控制制度是一種基于環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的控制手段，所以總量控制的根本目標(biāo)還是環(huán)境質(zhì)量。對二氧化硫?qū)嵭锌偭靠刂浦饕轻槍λ嵊甑目刂?，從?dāng)時的環(huán)境背景而言，這種環(huán)境管理政策具有非常重要的意義，同時也不同程度地改善了環(huán)境。但是隨著社會的不斷發(fā)展，環(huán)境形勢與環(huán)保要求日益嚴(yán)峻，尤其是當(dāng)前復(fù)合型大氣污染物已成為我國城市和區(qū)域大氣環(huán)境所面臨的最突出問題。在這種新環(huán)境下，在環(huán)境管理政策方面僅對二氧化硫?qū)嵤┛偭靠刂撇荒軓恼嬲饬x上改善環(huán)境。

依據(jù)國家環(huán)境監(jiān)測部門公布的空氣環(huán)境質(zhì)量日報，對27個省會城市、4個直轄市的2004－2006年空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示:PM10作為空氣首要污染物出現(xiàn)的比率最高，全國城市平均值為75.03%;全國城市SO2為首要污染物的比率平均值為6.76%。PM10作為首要污染物出現(xiàn)所占比例南、北方城市分別是66.64%和83.97%; SO2為首要污染物所占比例南、北方城市分別是7.28%和6.19%?？梢?，目前中國絕大多數(shù)城市的可吸入顆粒物(PM10)已取代二氧化硫成為首要污染物，重污染日基本上均是PM10的重污染。同時，有研究表明我國華北區(qū)域(北京及周邊城市)的PM10污染存在區(qū)域性污染特征。

圖2 地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)GDP及增長率與二氧化硫總量削減比對

圖3 珠三角地區(qū)2008年度大氣主要污染物SO2、PM10、NO2現(xiàn)狀監(jiān)測值

同時，研究表明大氣中細(xì)顆粒(PM2.5)在PM10中占較大的比重。例如:南京市PM2.5/PM10的值約為68%，濟(jì)南約53%，寧波約80%。細(xì)顆粒PM2.5對人體健康危害程度粒物采樣器MOUD I對2001－2003年北京城區(qū)冬、夏季顆粒物及其離子成分質(zhì)量濃度譜分布進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)北京城區(qū)顆粒物中細(xì)粒子占PM10的40%－60%，已經(jīng)成為PM10的主要組成部分。

因此，隨著社會的不斷發(fā)展與環(huán)保形勢日益嚴(yán)峻，在大氣污染物中僅對二氧化硫?qū)嵤┛偭靠刂?，而不采取綜合性的大氣污染控制手段，不能夠從根本上改善大氣環(huán)境質(zhì)量，必須以環(huán)境質(zhì)量為根本目標(biāo)，實行“環(huán)境多污染物綜合控制戰(zhàn)略”。

2.3 大氣污染總量控制指標(biāo)和環(huán)境空氣評價指標(biāo)單一

近年來，特別是珠三角、長三角和京津冀地區(qū)的灰霾天氣有所增加，尤其是珠三角地區(qū)城市，灰霾天氣有的已經(jīng)占到了全年天數(shù)的一半。根據(jù)分析，細(xì)顆粒物是造成灰霾天氣的主要原因，這主要是由于區(qū)域的快速工業(yè)化和城市化引起的。工業(yè)化程度越高，消耗煤炭資源就越多;城市化越發(fā)達(dá)，機(jī)動車量就迅速增長，導(dǎo)致機(jī)動車排放迅速增加。所以，空氣中PM2.5細(xì)顆粒的累積就越來越多，結(jié)合特定的氣象條件，由此造成大氣灰霾天氣比較頻繁。

我國現(xiàn)在的空氣污染指數(shù)是10年前制定的，當(dāng)時根據(jù)我國城市的空氣污染狀況，只考慮了二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物這3項指標(biāo)，而與灰霾天氣密切相關(guān)的PM2.5細(xì)顆粒和臭氧等指標(biāo)沒有包含在內(nèi)，這就導(dǎo)致了監(jiān)測部門公布的空氣質(zhì)量全年優(yōu)良而實際上環(huán)境空氣質(zhì)量卻存在變差的趨勢。

圖3是珠三角地區(qū)2008年度大氣主要污染物SO2、PM10、NO2現(xiàn)狀監(jiān)測值。

從圖3分析得出，采用單一評價體系來分析，也就是用我國現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095－1996)來評價，SO2、PM10和NO2都是能夠滿足標(biāo)準(zhǔn)的。

2005－2008年度間，珠三角地區(qū)灰霾天數(shù)每年均持續(xù)維持高位水平，超過100天，能見度明顯下降。根據(jù)圖4珠三角采用(SO2－NO2－O3－PM2.5)評價體系結(jié)果表明，珠三角空氣質(zhì)量超標(biāo)比例達(dá)到了28.9%。

數(shù)據(jù)表明，2008年度廣東省全年二氧化硫減排了6.71萬t，較上年減少5.58%。在單一考慮二氧化硫總量指標(biāo)的情況下，二氧化硫總量指標(biāo)確實是削減下來了，并且根據(jù)現(xiàn)有空氣質(zhì)量評價體系也是全部達(dá)標(biāo)的，但是實際空氣質(zhì)量的視覺及感覺卻明顯下降了。

圖4 采用(SO2－NO2－O3－PM2.5)評價體系結(jié)果分析

2.4 實施總量控制的主要行業(yè)單一，沒有結(jié)合其余主要行業(yè)

“十一五”期間大氣污染物總量控制指標(biāo)是二氧化硫，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，原國家環(huán)保總局除了與31個省/直轄市/自治區(qū)明確了2010年二氧化硫的控制目標(biāo)之外，僅與我國主要電力集團(tuán)簽署了控制目標(biāo)責(zé)任狀。

從排放的角度而言，煤電確實是二氧化硫排放最多的行業(yè)。但是，從發(fā)展的角度看，尤其是電力行業(yè)，國家出臺了很多的產(chǎn)業(yè)政策，并且電力行業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國家政策，普遍脫硫，重點地區(qū)新建火電廠大部分都要求安裝煙氣脫硝裝置。研究表明，在某些重工業(yè)區(qū)“十一五”末電力行業(yè)將不再是二氧化硫排放最多的行業(yè)，在一些重工業(yè)區(qū)，目前已經(jīng)是化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)二氧化硫排放大于電力行業(yè)。而國家還沒有對化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)等重工業(yè)出臺相關(guān)的二氧化硫及氮氧化物治理指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策。從企業(yè)的角度，更是沒有更多的技術(shù)積累。

2.5 總量控制制度沒有很好地與市場經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合

我國雖然采取了總量控制制度，并且對重點行業(yè)也采取了具體到污染源的管理措施。但是，如何結(jié)合市場機(jī)制促使總量控制制度進(jìn)一步搞活，能夠完全體現(xiàn)出總量控制制度優(yōu)越性的潛力，同時也能通過總量控制制度使得企業(yè)能夠從被動減排轉(zhuǎn)型到主動減排上，應(yīng)該值得重點考慮。

3 “十二五”總量控制制度優(yōu)化建議

3.1 建議總量控制目標(biāo)結(jié)合“分區(qū)”原則確定

建議確定“十二五”總量指標(biāo)的時候，能夠綜合考慮地區(qū)(空間、發(fā)展水平等)系數(shù)、人均GDP水平系數(shù)、人均工業(yè)GDP水平系數(shù)、人均裝機(jī)容量系數(shù)、人均發(fā)電量系數(shù)、單位面積裝機(jī)容量系數(shù)、單位面積發(fā)電量系數(shù)等影響因子，建立更加科學(xué)合理的評價體系。例如，可以考慮以華東地區(qū)的平均GDP水平作為GDP的基準(zhǔn)情景或者以國外某個國家的GDP水平，基于這個基準(zhǔn)情景來分析我國地區(qū)GDP水平及增長水平，同時考慮地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀。同時建議參考國務(wù)院擬劃分的“四大功能區(qū)”(優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā))進(jìn)行總量控制劃分。

3.2 建議總量控制目標(biāo)結(jié)合“分行業(yè)”原則確定

建議確定“十二五”總量指標(biāo)時，在重點考慮電力行業(yè)的同時，必須考慮其余重污染、高耗能行業(yè)，主要包括:化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)等?！笆濉贝髿馕廴疚锟偭靠刂颇繕?biāo)的制定原則中“行業(yè)區(qū)別對待”可以包括三種方案:一是單獨考慮“重點行業(yè)(電力行業(yè))”，對電力行業(yè)實行近似于“十一五”的“計劃單列式”管理，對其余行業(yè)不用分類，作為一個整體進(jìn)行總量控制;二是平行對待幾大高污染、高耗能行業(yè)，以“全國第一次污染源普查”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源需求、環(huán)境污染等特征，分別確定總量控制目標(biāo);三是重點考慮“電力行業(yè)”，實行“計劃單列式”管理，其余重點考慮三大高污染行業(yè)，包括:石化行業(yè)、冶金行業(yè)、水泥行業(yè)，實行“四大主要行業(yè)”總量控制，同時確定不同行業(yè)的不同總量控制目標(biāo)。

3.3 建議結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)修訂以及質(zhì)量控制目標(biāo)設(shè)定環(huán)境質(zhì)量評價體系及總量控制目標(biāo)

建議根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，以及地區(qū)環(huán)境狀況，科學(xué)確定重污染因子以及能夠引起綜合污染的因子，并進(jìn)行相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂，在此基礎(chǔ)上與主要污染物總量控制掛鉤，并調(diào)整現(xiàn)在的環(huán)境質(zhì)量評價體系，建議增加臭氧、PM2.5等細(xì)顆粒的一些指標(biāo)，同時還要考慮適當(dāng)增加大氣能見度的指標(biāo)。

3.4 建議“十二五”總量控制指標(biāo)增加氮氧化物因子，并分行業(yè)執(zhí)行

建議“十二五”期間增加氮氧化物作為總量指標(biāo)控制因子，并重點在電力行業(yè)與汽車尾氣方面進(jìn)行控制，同時其余氮氧化物排放的重點行業(yè)也要出臺行業(yè)的約束性文件。

3.5 建議在溫室氣體方面做政策與技術(shù)儲備

建議“十二五”期間在工業(yè)溫室氣體方面做出政策研究與技術(shù)支持，并重點放在四大高耗能企業(yè):電力行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、石化行業(yè)、水泥行業(yè)。

3.6 建議“十二五”增加分區(qū)域酸雨考核制度與體系

建議“十二五”酸雨考核體系重點放在:酸雨的成分與來源、酸雨形成與區(qū)域其余污染物因子的關(guān)系、評價指標(biāo)體系的建立等。

(編輯:劉照勝)

AbstractIn 11th five-year，total amount control system of atmospheric pollutant not only has reflected the achievements about environmental management in China，but also has improved environmental quality，and has advanced a strong impetus to environmental protection and various social undertakings developed by leaps and bounds.But with the changing of environmental protection situation and stricter of environmental protection requirement，some perfection and optimization have existed in total amount control system of atmospheric pollutant.Some references based on the further analysis can be given for environmental management of 12th five-year.

Key words11th five-year;Atmospheric environment;Total amount control;Optimization suggestion

Analysis＆Optimization Suggestion on Total Amount Control System about Atmospheric Environment during 11th Five-Year in China

WANG Sheng1，2SUN Xue-li2ZHAO Xiu-yong2CHEN Hui2ZUO Yi2
(1.State Key Laboratory of Hydrology-Water Resource and Hydraulic Engineering，HoHai University，Nanjing Jiangsu 210098，China; 2.State Power Environmental Protection Research Institute，Nanjing Jiangsu 210031，China)

X32

A

1002－2104(2010)05專－0177－04

2010-06-20

王圣，碩士，高級工程師，主要研究方向為電力環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、電力環(huán)境保護(hù)等。

*國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃前期研究課題。