逯元堂王金南吳舜澤蘇 明朱建華

(1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012;2.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142)

中國環(huán)保投資統(tǒng)計指標與方法分析*

逯元堂1，2王金南1吳舜澤1蘇 明2朱建華1

(1.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012;2.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142)

本文在環(huán)保投資、環(huán)保投入、環(huán)保支出概念辨析的基礎(chǔ)上，對比分析了國內(nèi)外環(huán)保投資概念的差異，并系統(tǒng)分析了中國現(xiàn)行的環(huán)保投資統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計指標和統(tǒng)計方法。分析表明:中國環(huán)保投資統(tǒng)計制度尚不完善，環(huán)保投資數(shù)據(jù)管理不規(guī)范;環(huán)保投資概念不清，統(tǒng)計范圍不一致;統(tǒng)計方法科學(xué)性不強，存在重復(fù)計算與統(tǒng)計時段不一致等問題。為了完善中國環(huán)保投資統(tǒng)計體系和客觀反映真實環(huán)保投資，本文提出了調(diào)整環(huán)保投資統(tǒng)計范圍、建立科學(xué)的環(huán)保投資統(tǒng)計方法、完善環(huán)保投資統(tǒng)計制度等三項建議。

環(huán)保投資;環(huán)境統(tǒng)計;統(tǒng)計指標

環(huán)保投資是落實環(huán)境保護基本國策和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。2008年，中國統(tǒng)計的名義環(huán)境保護投資已經(jīng)達到4490億元，占當年GDP的1.49%。但是，多年來環(huán)保投資存在的一些基礎(chǔ)性問題尚未解決，突出表現(xiàn)在環(huán)保投資的內(nèi)涵界定不清，難以與國際接軌，統(tǒng)計制度不完善，統(tǒng)計范圍與方法不規(guī)范，導(dǎo)致統(tǒng)計的環(huán)保投資與實際情況不符，直接影響了環(huán)境科學(xué)決策。

1 環(huán)保投資概念比較分析

1.1 環(huán)保投資學(xué)說

(1)費用說。以較早進行環(huán)境治理的美國、日本等發(fā)達國家為代表的“費用說”把環(huán)境保護投資解釋為環(huán)境保護費用，即社會為維護一定的環(huán)境質(zhì)量付出的控制污染和改善環(huán)境的總費用(Cost)［1］。最為典型的是美國，把一切用于環(huán)境保護的資金投入都歸為環(huán)境保護費用。在中國也有類似于“費用說”的定義，如“凡是用于環(huán)境資源的恢復(fù)和增殖、保護和治理的費用就是環(huán)境投資［2］”，環(huán)保投資是“為保護資源和控制環(huán)境污染所支出的資金總額［3］”。

(2)投資說。對環(huán)境保護投資概念界定的另一種主要觀點是“投資說”?！巴顿Y說”認為環(huán)保投資是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，就主體而言屬于政策性投資。“投資說”認為環(huán)境保護投資作為一類相對獨立而又比較特殊的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展投資，既具有一般固定資產(chǎn)投資的普遍性質(zhì)，又具有其特殊屬性。它的特點在于:①環(huán)境保護投資主體以企業(yè)為主;②環(huán)境保護投資主體與利益獲得者往往不一致;③投資效益主要表現(xiàn)在環(huán)境方面;④投資效益的價值難以用貨幣直接計量。

1.2 環(huán)保投資相關(guān)的三個概念

(1)環(huán)保投資。在中國，對環(huán)保投資沒有統(tǒng)一的定義，存在多種表達方式，且沒有可操作性、針對性的明確規(guī)定來具體界定環(huán)保投資統(tǒng)計范圍和口徑［4］。一般來說，中國的環(huán)保投資主要包括工業(yè)和區(qū)域污染防治、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施(如城市污水處理廠)建設(shè)以及環(huán)境保護機構(gòu)能力建設(shè)等內(nèi)容，通常不包括生態(tài)建設(shè)的投資。因此，中國的環(huán)保投資通常也稱為環(huán)境污染治理投資，是指在工業(yè)污染源治理和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資中，用于形成固定資產(chǎn)的資金，包括工業(yè)新老污染源治理工程投資、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所投入的資金［5］。

(2)環(huán)保投入。環(huán)保投入是指在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中，社會各有關(guān)投資主體從社會積累基金和各種補償基金、生產(chǎn)經(jīng)營基金中，支付用于防治污染、保護和改善生態(tài)環(huán)境的資金。根據(jù)國內(nèi)外通常做法，一般按照目的性原則和效果性原則界定環(huán)境保護投入。按照環(huán)境保護對象，環(huán)境保護投入可以分為環(huán)境污染治理投入、生態(tài)環(huán)境保護投入、環(huán)境管理與科技投入三類。按資金使用方向，環(huán)境保護投入可以分為環(huán)境保護固定資產(chǎn)投資、環(huán)境保護工程或設(shè)施的運行維護費用、環(huán)境管理與科研費用三類。

(3)環(huán)保支出。環(huán)保支出是指進行環(huán)境保護活動所發(fā)生的費用，包括環(huán)境保護活動使用的固定資產(chǎn)的折舊、消耗掉的原材料費、燃料和動力費、職工工資和工資附加費以及交納的排污費等等。

1.3 發(fā)達國家的環(huán)保支出概念

發(fā)達國家通常采用環(huán)保支出(Environmental Expenditure)概念。在內(nèi)涵、統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計口徑等方面，歐盟的環(huán)保支出概念與中國環(huán)保投資概念存在較大的差異。

歐盟沒有單獨的環(huán)保投資概念，采用的是環(huán)境支出概念。在歐洲環(huán)境的經(jīng)濟信息收集體系中(SERIEE)中，環(huán)保支出是用于環(huán)境保護的資本性支出(capital expenditure)①英文Capital Expenditure的中文有多種含義，如資本支出、固定資產(chǎn)費用、投資性支出。和經(jīng)常性支出(Current expenditure)的總和。按照環(huán)?；顒拥牟煌瑑?nèi)容，在環(huán)保活動的支出的分類(CEPA2000)中，將環(huán)境保護活動分為九類。按發(fā)生方式，環(huán)境保護活動可以分為單獨環(huán)?；顒雍铜h(huán)境受益活動。這里所指的環(huán)?；顒优c企業(yè)經(jīng)營行為是有區(qū)別的，環(huán)保支出主要是指單獨環(huán)境保護活動的支出，但不包括那些環(huán)境受益活動(如天然氣工程)發(fā)生的支出。

歐盟統(tǒng)計局(Eurostat)關(guān)于環(huán)保支出的定義包括經(jīng)常性支出(Current expenditure)和資本性支出(capital expenditure)。經(jīng)常性支出包括環(huán)保設(shè)備的運行費、環(huán)境管理支出、科研實驗支出、非固定資產(chǎn)的購置費、環(huán)保服務(wù)的支出和特殊稅款等。資本性支出包括末端治理費用和綜合工藝費用，其中末端治理費用主要用于污水、固體廢棄物、大氣和其他方面污染的治理。歐盟統(tǒng)計處(SOEC)環(huán)保支出的定義是用于減少和防止大氣和水污染物、保護和清潔土壤和地下水、減少、處理和處置固體廢棄物方面的支出，主要包括運行性支出(OPEX)和投資性支出(CAPEX)。德國的環(huán)保支出也包括環(huán)保經(jīng)常性支出和資本性支出。

在其它發(fā)達國家中，美國把一切用于環(huán)境保護的資金投入都歸為環(huán)境保護費用(Environmental Cost)，把環(huán)境保護費用分為損害費用、防護費用、消除費用和預(yù)防費用四種。英國的環(huán)保費用包括運行費用(operating expenditure)和固定資產(chǎn)費用(capital expenditure)。而芬蘭的公共環(huán)保費用則包括用于環(huán)保設(shè)備的運行費用資本投資、補償金投入和其它投入等。

1.4 中國與發(fā)達國家環(huán)保投資概念比較

歐美、日本等國家多采用環(huán)境保護支出這個概念，其構(gòu)成中包括了投資性支出和經(jīng)常性支出兩個部分，與國內(nèi)環(huán)保投資的定義相比，其范圍更廣，口徑遠大于環(huán)保投資。

(1)歐盟的環(huán)保支出中包括企業(yè)的運行費用。歐盟污染治理的經(jīng)常性支出中包括了與污染處理設(shè)備運作和監(jiān)測有關(guān)的支出，比如污水處理廠的運行費用，固體廢棄物收集和處理的支出，以及污染水平定級和監(jiān)測方面的支出等。

(2)歐盟統(tǒng)計局2005年的環(huán)保支出統(tǒng)計報告中，在園林綠化方面，僅有工業(yè)園區(qū)、工廠和企業(yè)周圍的樹木、綠化帶和綠化屏障方面的支出可以列入環(huán)保支出。英國的環(huán)保支出統(tǒng)計口徑中，明確指出不包括城市環(huán)境方面的支出。而中國是把園林綠化投資列入環(huán)保投資的。

(3)歐盟環(huán)保支出的口徑中不包括具有環(huán)境效益的項目的投資。按照歐盟標準，環(huán)保投資都包含污染防治和一部分城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資，但是環(huán)境受益活動的支出并不包括在環(huán)保支出內(nèi)。因此，中國把集中供熱、天然氣等投資列入環(huán)保投資是值得商榷的。

(4)歐盟國家的環(huán)保支出中包括企業(yè)的清潔生產(chǎn)投資。在歐盟統(tǒng)計局的污染防治的投資性支出的概念中包括綜合工藝費用，而綜合工藝費用被定義為采用新工藝實現(xiàn)清潔生產(chǎn)而支出的額外費用。這也就是說，為了降低污染的額外清潔生產(chǎn)投資包括在歐盟環(huán)保支出的范疇內(nèi)。

表1 中國環(huán)保投資與歐盟環(huán)保支出比較

2 中國環(huán)保投資統(tǒng)計及其存在的問題

2.1 環(huán)保投資統(tǒng)計制度

《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》(國發(fā)［1996］31號)中要求:“切實增加環(huán)境保護投入，提高環(huán)境污染防治投入占本地區(qū)同期國民生產(chǎn)總值的比重，并建立相應(yīng)的考核檢查制度”。為統(tǒng)一環(huán)境保護投入范圍，便于在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展宏觀決策和調(diào)控中科學(xué)地計算環(huán)境保護投入，加強環(huán)境保護投入管理，原國家環(huán)境保護總局印發(fā)了《關(guān)于建立環(huán)境保護投資統(tǒng)計調(diào)查制度的通知》(環(huán)財發(fā)［1999］64號)。這一通知是中國環(huán)保投資統(tǒng)計制度的核心法規(guī)，明確了環(huán)境保護投入的分類和統(tǒng)計范圍、環(huán)境污染治理投資和環(huán)境管理能力建設(shè)投資統(tǒng)計調(diào)查實施辦法(試行)、環(huán)境保護投資統(tǒng)計表等文件。

2.2 環(huán)保投資統(tǒng)計范圍

按照《關(guān)于建立環(huán)境保護投資統(tǒng)計調(diào)查制度的通知》要求，目前中國環(huán)境污染治理投資(環(huán)保投資)統(tǒng)計范圍主要包括以下三個方面:①城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。主要指用于城市排水、集中供熱、燃氣、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等方面的投資，一般直接采用城市建設(shè)統(tǒng)計年報;②工業(yè)污染源治理投資。主要是指排放污染物的老企業(yè)結(jié)合技術(shù)改造和清潔生產(chǎn)用于污染防治發(fā)生的投資。數(shù)據(jù)來源于環(huán)境統(tǒng)計年報;③建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資。主要是指產(chǎn)生污染物的新建項目建設(shè)與主體生產(chǎn)設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)(即“三同時”)的防治污染設(shè)施發(fā)生的投資。這部分投資是環(huán)保投資中重要組成部分，數(shù)據(jù)來源于環(huán)境統(tǒng)計年報。

2.3 環(huán)保投資統(tǒng)計方法

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)保投資統(tǒng)計，由城建部門年報制度中的“城市(縣城)市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資綜合表(市縣綜4－1表)”統(tǒng)計得到。工業(yè)污染源治理投資統(tǒng)計，是環(huán)保部門環(huán)境統(tǒng)計綜合報表制度的組成部分，由有在建工業(yè)污染治理項目的企業(yè)填報“工業(yè)企業(yè)污染治理項目建設(shè)情況表”(環(huán)年基3表)，后由環(huán)保部門匯總生成“各地區(qū)工業(yè)污染治理項目建設(shè)情況”(環(huán)年綜2表)。建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資統(tǒng)計，是環(huán)保部門環(huán)境統(tǒng)計專業(yè)報表制度的組成部分，由各級環(huán)保部門逐級填報匯總生成“各地區(qū)建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行情況(環(huán)年專評2表)”。該表已經(jīng)明確納入環(huán)境保護“三同時”管理的建設(shè)項目環(huán)保投資，這部分環(huán)保投資將在建設(shè)項目全部竣工驗收后匯總到當年“三同時”項目環(huán)保投資中，即自項目開工建設(shè)到竣工投產(chǎn)累計完成的環(huán)保投資額。

2.4 環(huán)保投資統(tǒng)計存在的主要問題

(1)環(huán)保投資概念不清，統(tǒng)計范圍不一致。由于環(huán)保投資概念不清，造成環(huán)保投資統(tǒng)計范圍不一致。統(tǒng)計范圍的邊界條件不規(guī)范，對環(huán)保投資統(tǒng)計的指導(dǎo)性不強，地區(qū)統(tǒng)計范圍差異性大。在環(huán)保投資中主觀隨意性大，往往根據(jù)統(tǒng)計員的理解進行統(tǒng)計。環(huán)保投資統(tǒng)計上存在多個口徑。在實際統(tǒng)計工作中，存在自覺或不自覺地片面擴大環(huán)保投資范圍、增加環(huán)保投資絕對量情況，導(dǎo)致各城市統(tǒng)計的環(huán)保投資普遍偏高，而環(huán)境污染沒有得到根本遏制，環(huán)境質(zhì)量沒有得到根本好轉(zhuǎn)，造成了環(huán)保投資與效果之間的明顯反差［6］。

(2)統(tǒng)計方法科學(xué)性不強，重復(fù)交叉統(tǒng)計現(xiàn)象嚴重。環(huán)保投資存在重復(fù)統(tǒng)計問題?，F(xiàn)有環(huán)保投資是由城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資和工業(yè)污染源治理投資三者加和得到，統(tǒng)計范圍上存在交叉，難以避免會造成計算上的重復(fù)性，使環(huán)保投資存在較大水分。主要表現(xiàn)在:①建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資與工業(yè)污染源治理投資存在一定的重復(fù)性。建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資是根據(jù)項目驗收報告統(tǒng)計得到，既包含新建項目“三同時”環(huán)境保護投資，也包括老污染源新改擴項目環(huán)保投資。②建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也存在一定的重復(fù)性。城市污水處理廠和垃圾處置場均在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中予以統(tǒng)計，但在建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資中也進行了統(tǒng)計，造成了統(tǒng)計上的重復(fù)性。③建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資存在統(tǒng)計時差問題。目前，建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資是根據(jù)竣工驗收報告進行統(tǒng)計填報的，實施周期超過一年的項目均是在項目竣工驗收的年度予以統(tǒng)計，并非年度實際完成投資，而是多年累計投資。這與工業(yè)污染源治理投資和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保投資的時間存在不一致的問題。

(3)環(huán)保投資統(tǒng)計制度不完善，數(shù)據(jù)管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在:①環(huán)保投資數(shù)據(jù)管理較為分散，銜接性差。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資和工業(yè)污染源治理投資，分別由不同的部門負責統(tǒng)計、管理，未實行集中統(tǒng)一管理，三部分投資構(gòu)成中統(tǒng)計指標銜接性差，例如無法得到環(huán)境要素的環(huán)保投資。②環(huán)境統(tǒng)計報表填報不規(guī)范，數(shù)據(jù)填報隨意性大。企業(yè)對環(huán)年綜表2中各地區(qū)工業(yè)污染治理投資項目建設(shè)情況的填報中，存在數(shù)據(jù)空缺、隨意填報、累計填報等問題，缺乏必要的數(shù)據(jù)核證體系，因而造成工業(yè)污染源治理投資統(tǒng)計不規(guī)范，與年度真實的環(huán)境保護投資有較大差距。

3完善中國環(huán)保投資統(tǒng)計制度的建議

3.1 明確界定環(huán)保投資內(nèi)涵，調(diào)整環(huán)保投資統(tǒng)計范圍

建議:①明確環(huán)保投資應(yīng)該屬于固定資產(chǎn)投資范疇，根據(jù)目的性原則與效果性原則，明確環(huán)保投資統(tǒng)計范圍與口徑，調(diào)整環(huán)保投資構(gòu)成;②將工業(yè)污染源治理投資與建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資合并為工業(yè)污染治理投資;③調(diào)整城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成，將與環(huán)境污染治理關(guān)聯(lián)不強的燃氣、集中供熱、園林綠化等投資不納入環(huán)保投資統(tǒng)計范圍，排水、市容環(huán)衛(wèi)中僅將污水處理、垃圾處理納入環(huán)保投資統(tǒng)計范圍;④環(huán)保投資統(tǒng)計范圍中增加環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)投資、農(nóng)村環(huán)保投資、國家重點生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)建設(shè)投資等;⑤嚴格界定循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等環(huán)保投資，防止隨意擴大環(huán)保投資。

3.2 建立科學(xué)統(tǒng)計方法，真實反映環(huán)保投資水平

建議:①進一步明確建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資不包括城市污水處理廠、垃圾處置場等投資，明確“三同時”環(huán)保投資不包括老工業(yè)污染源治理新改擴項目，在“三同時”環(huán)保投資統(tǒng)計中要予以扣除;②根據(jù)調(diào)整后的環(huán)保投資統(tǒng)計范圍，針對不同類型的環(huán)保投資建立科學(xué)合理的環(huán)保投資統(tǒng)計方法。借鑒固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計方法，有效解決環(huán)保投資重復(fù)統(tǒng)計與統(tǒng)計時差問題;③完善環(huán)保經(jīng)常性支出統(tǒng)計體系，開展環(huán)保支出統(tǒng)計試點，建立與國際接軌的環(huán)保支出統(tǒng)計體系。

3.3 完善環(huán)保投資統(tǒng)計制度，規(guī)范環(huán)保投資統(tǒng)計

建議:①實行部門集中管理，改善環(huán)保投資統(tǒng)計分散管理的現(xiàn)狀，維持年度環(huán)保投資統(tǒng)計指標的連續(xù)性。②完善環(huán)保投資統(tǒng)計制度，制定科學(xué)合理的環(huán)保投資統(tǒng)計報表，對環(huán)保投資的各項構(gòu)成實行按要素、行業(yè)統(tǒng)計分類，在現(xiàn)有統(tǒng)計渠道中增加資金來源、運行費用支出等內(nèi)容，將運行費納入環(huán)保投入，完善環(huán)保投資數(shù)據(jù)庫。③建立和完善環(huán)保投資核算體系與數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，加強環(huán)保投資數(shù)據(jù)核證，提高環(huán)保投資數(shù)據(jù)填報質(zhì)量，客觀反映真實的環(huán)保投資水平。④建議建立環(huán)保投資賬戶、環(huán)境投入賬戶和環(huán)境保護支出賬戶，便于環(huán)保投資的國際比較分析。規(guī)范環(huán)保投資數(shù)據(jù)采集與發(fā)布，增加發(fā)布指標。

(編輯:劉照勝)

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AbstractBased on the comparison of concepts of environmental investment，input and expenditure，this paper identified the conceptual difference between environmental investment and environmental expenditure，and systematically analyzed the existing statistical scope，methodology and system of environmental protection investment.The analysis results show that China’s statistical system for environmental protection investment is far from well－established，and lacking standardized data management of environmental protection investment.There is no clear definition of environmental protection investment and unified statistical scope.Statistical methodology is lacking in scientific basis with duplicated calculation or time inconsistency.To improve the statistical system of China’s environmental protection investment and get a real picture of environmental protection investment，the paper suggested that statistical scope of environmental protection investment should be adjusted and optimized.Science－based statistical methodology of environmental protection investment should be established.The statistical system of environmental protection investment should be improved.

Key wordsenvironmental protection investment;environmental statistics;statistic indicators

An Analysis on Statistical Indicators and Methodology of Environmental Investments in China

LU Yuan-tang1，2WANG Jin-nan1WU Shun-ze1ZHU Jian-hua1
(1.Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China; 2.Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China)

X32

A

1002－2104(2010)05專－0096－04

2010-05-08

逯元堂，博士生，助理研究員，主要研究方向為環(huán)境公共財政與環(huán)保投資。

*環(huán)保公益性行業(yè)科研專項“環(huán)保投資核算體系優(yōu)化與績效評價體系建立研究”(項目編號:200909111)資助。