● 王振海 薛風(fēng)平

公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型研究
——以省級(jí)政府為例

● 王振海 薛風(fēng)平

本文以省級(jí)政府為對(duì)象，在對(duì)可靠數(shù)據(jù)和學(xué)界較為公認(rèn)的影響因子分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型，以期對(duì)深化行政成本與政府規(guī)模理論研究有所裨益，使各級(jí)行政體制改革特別是大部門制等改革實(shí)踐有所借鑒。

公共職位數(shù)量規(guī)模 有效政府 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

一個(gè)合理的政府規(guī)模是維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序、保持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。公共職位的數(shù)量規(guī)模是政府規(guī)模的核心內(nèi)容之一，它不僅直接反映著政府的規(guī)模狀況，而且對(duì)政府規(guī)模的其他方面產(chǎn)生影響。當(dāng)今世界各國(guó)都非常重視控制政府公共職位(政府雇員)數(shù)量規(guī)模，將其作為降低行政成本，提高政府效率的根本措施。然而，判斷一個(gè)國(guó)家公共職位數(shù)量規(guī)模是否合理、配置是否優(yōu)化，必須運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)的方法進(jìn)行系統(tǒng)分析來(lái)科學(xué)地界定與規(guī)范。本文采用國(guó)內(nèi)省級(jí)政府統(tǒng)計(jì)資料2002年至2006年五年數(shù)據(jù)，首先運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)（DEA）分析識(shí)別了39個(gè)有效政府，然后運(yùn)用多元回歸分析建立了公共職位數(shù)量?jī)?yōu)化配置模型。

一、公共職位數(shù)量規(guī)模與有效政府

對(duì)于中國(guó)政府公共職位規(guī)模的評(píng)價(jià)，學(xué)界見(jiàn)解不一。“偏大派”認(rèn)為“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫”，政府官員總數(shù)、行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比例明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家、其他發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，已經(jīng)到了非改不可的地步；“偏小派”則認(rèn)為上述比重與其他國(guó)家比較是合理的，甚至是偏少。的中國(guó)政府官員規(guī)模的主要問(wèn)題，不是一般的總量過(guò)剩，而是結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和運(yùn)行性過(guò)剩，判斷政府官員規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)是一般的“大”或“小”、“多”或“少”，而應(yīng)該是政府的效率和效能，政府機(jī)構(gòu)改革的主要應(yīng)使政府職責(zé)和政府能力相符。有人進(jìn)而提出了有效政府（Effective Government）的觀點(diǎn)，認(rèn)為不在于規(guī)模含義上“大政府”還是“小政府”哪個(gè)更好些，而是在于這個(gè)政府是否“有為”、“有效”。有效政府必然是一個(gè)“規(guī)模適度的政府”，要求政府的公共職位數(shù)量規(guī)模與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)相適應(yīng)。

有效政府觀點(diǎn)盡管目前在學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識(shí)，對(duì)其內(nèi)涵尚無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，卻得到了大多數(shù)學(xué)人的認(rèn)可。對(duì)有效政府比較普遍的觀點(diǎn)是，能夠有效改變自身生態(tài)環(huán)境和綜合關(guān)系狀態(tài)，應(yīng)對(duì)外部環(huán)境挑戰(zhàn)和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，有充分能力完成職責(zé)并進(jìn)行能動(dòng)變革的政府。有效政府應(yīng)當(dāng)是民主的、法治的、有限的、服務(wù)的政府。

公共職位數(shù)量規(guī)模更多反映的是政府的高效性，也即關(guān)注影響政府投入產(chǎn)出比的投入方面的問(wèn)題。這就意味著在公共職位配置數(shù)量、行政成本與政府效能之間存在著平衡點(diǎn)，處在平衡點(diǎn)上的狀態(tài)也即政府存在最優(yōu)規(guī)模（見(jiàn)圖1）。

公共職位是公共權(quán)力的載體，通過(guò)公共職位可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力意志、支配其他資源。公共權(quán)力總是處于不斷調(diào)整和變化之中，具有天然的擴(kuò)張傾向，從而推動(dòng)著公共職位數(shù)量規(guī)模不斷增長(zhǎng)。行政成本一般會(huì)隨著職位數(shù)量增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。政府效能是一條先升后降的曲線。公共職位從O增長(zhǎng)到A期間，政府效能會(huì)隨著職位增加而提高；隨著政府規(guī)模的不斷增大，行政成本將不斷增大，而行政效能隨著政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，邊際收益逐漸變小引起總收益增長(zhǎng)速度減慢，最終趨向于零。當(dāng)公共職位數(shù)量為A點(diǎn)時(shí)，政府效能最高。公共職位數(shù)量從A點(diǎn)繼續(xù)增長(zhǎng)時(shí)，政府效能開(kāi)始下降。在OA段政府公共職位規(guī)模配置偏小，政府效能由于人力不足限制其公共管理職能發(fā)揮。當(dāng)公共職位數(shù)量超過(guò)A并繼續(xù)擴(kuò)大時(shí)，隨著公共職位規(guī)模增大，行政成本不斷攀升，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，造成公共權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張，政府機(jī)構(gòu)膨脹，行政效能越來(lái)越低。A點(diǎn)是公共職位數(shù)量配置最優(yōu)點(diǎn)，對(duì)應(yīng)政府效能最高點(diǎn)B。最有效的政府應(yīng)該是在公共職位配置數(shù)量相對(duì)最少而政府效能相對(duì)最高點(diǎn)時(shí)的政府。公共職位優(yōu)化配置的規(guī)模，應(yīng)該是與有效政府相適應(yīng)的公共職位數(shù)量規(guī)模。

二、影響公共職位數(shù)量配置的因素分析

政府公共職位數(shù)量規(guī)模，是與一定的政治、經(jīng)濟(jì)、自然地理?xiàng)l件、文化道德等緊密相連的，并受到來(lái)自各個(gè)方面的因素影響。由于政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、地理面積、人口數(shù)量、自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)等都不相同，各國(guó)政府在本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起到的作用也不一樣，因此政府的規(guī)模也就不同。即使是一個(gè)國(guó)家，在不同的歷史發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，在常規(guī)發(fā)展時(shí)期和轉(zhuǎn)軌時(shí)期，公共職位的數(shù)量規(guī)模也有不同的要求,不是一個(gè)固定不變的常數(shù)?？傮w來(lái)看，政府公共職位數(shù)量規(guī)模配置主要受以下因素影響。

1.人口數(shù)量。在其他因素相同的情況下，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與管轄人口數(shù)量成正比。這個(gè)比例，即政府官員占該國(guó)總?cè)丝诘陌俜直?，亦稱作“官民比”。研究發(fā)現(xiàn)，“官民比”很少有在1%以下的情況，多數(shù)國(guó)家在2%左右或略多一點(diǎn)。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、政府財(cái)力、對(duì)政府職能的理解等因素的作用，這個(gè)比例只是在總體上、在與其他因素的交互影響中起作用的。一個(gè)5000萬(wàn)人口國(guó)家的官員規(guī)模不一定要比一個(gè)4000萬(wàn)人口的國(guó)家大，反之亦然；兩個(gè)同樣人口規(guī)模且發(fā)達(dá)程度基本相當(dāng)?shù)膰?guó)家，其官員規(guī)模也幾乎沒(méi)有完全一樣的。但是，從已有的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，一個(gè)5000萬(wàn)人口的發(fā)達(dá)國(guó)家的官員規(guī)模，肯定要比一個(gè)同樣人口的發(fā)展中國(guó)家的官員規(guī)模大。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在其他因素相同的情況下，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與人均GDP成正比。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共職位數(shù)量規(guī)模配置的制約作用，主要體現(xiàn)在“需要”和“可能”兩個(gè)方面。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家需要管理的社會(huì)事務(wù)，要比相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家復(fù)雜，需要管理得更加細(xì)致一些，所以要配置更多一些的公共職位。同樣，也會(huì)有較多的稅收和相對(duì)充分的財(cái)政手段，來(lái)滿足雇用較多政府官員的實(shí)際需要。

3.政府財(cái)力。公共職位數(shù)量規(guī)模須與一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，特別是要與一定時(shí)期的財(cái)政供給能力相一致?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)越是增長(zhǎng)，財(cái)力越是雄厚，公共職位數(shù)量規(guī)模就越大，西方國(guó)家政府官員的規(guī)模大大超過(guò)發(fā)展中國(guó)家。同樣是發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)和日本，由于政府財(cái)力的差異，美國(guó)政府官員的規(guī)模大于日本。

4.農(nóng)業(yè)人口數(shù)量。以農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家，農(nóng)村人口多、比重大、財(cái)力相對(duì)不足，其政府組織規(guī)模和公共職位數(shù)量規(guī)模就偏??；而以工業(yè)為主的國(guó)家，農(nóng)村人口少、城市人口多、公共產(chǎn)品需求量大且呈現(xiàn)多樣化，相應(yīng)的就要求設(shè)置更多的公共職位滿足公眾需求，加之政府財(cái)力充足，因而政府組織和公共職位數(shù)量規(guī)模就較大。

5.政府職能。一般說(shuō)來(lái)，政府的社會(huì)公共職能較大的國(guó)家，其公共職位數(shù)量規(guī)模及政府官員的規(guī)模就比較大。職能大小主要取決于政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的范圍、數(shù)量以及這些事務(wù)本身的復(fù)雜程度。在其他條件確定的情況下，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的范圍越大，社會(huì)事務(wù)數(shù)量越多越復(fù)雜，公共職位數(shù)量規(guī)模就越大，反之則越小。

6.官員個(gè)人偏好。官員是政府職能實(shí)現(xiàn)的具體操作者。官員個(gè)人的偏好也會(huì)影響公共職位數(shù)量規(guī)模配置，尤其是高層官員。官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，被公共選擇學(xué)派描述為想要在外部政治約束條件下尋求預(yù)算最大化的群體，會(huì)不斷尋求擴(kuò)大規(guī)模、人員、資金和運(yùn)作范圍。唐斯認(rèn)為，官員傾向于將機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化?！八J(rèn)為：如果（高層官員）不必為增加更多的人員而支付成本，他就有動(dòng)力無(wú)限度地?cái)U(kuò)大組織規(guī)模。”

7.政治環(huán)境。政治環(huán)境往往決定著政府改革的方向，從而對(duì)我們選擇一個(gè)什么樣的政府產(chǎn)生重大影響。政治文化反應(yīng)了一定時(shí)期政治關(guān)系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，也可以間接反映出一個(gè)國(guó)家政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系狀況，進(jìn)而反映出一個(gè)國(guó)家政府內(nèi)在規(guī)模大小和變化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治文化主基調(diào)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率，這自然對(duì)同一時(shí)期的政府公共職位數(shù)量規(guī)模產(chǎn)生影響。

8.道德原則。政府公共職位數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)大或縮小要符合一定道德原則，政府的權(quán)力與行為有一定的限度和邊界。政府的存在理由是為社會(huì)提供必要的服務(wù)，而不能成為一個(gè)獨(dú)立的自我服務(wù)的組織，更不能成為一個(gè)脫離民眾的特權(quán)組織。政府公共職位數(shù)量規(guī)模大小的道義基礎(chǔ)在于公眾的認(rèn)同。一個(gè)讓民眾普遍感到政府存在的壓力與負(fù)擔(dān)的政府，就要檢討自己是否在行為與規(guī)模方面超越了限度。

三、政府公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型

1.數(shù)據(jù)收集與相關(guān)分析

經(jīng)過(guò)EDA分析識(shí)別出5年間省級(jí)政府行政效能最高的39個(gè)地區(qū)作為本次研究的樣本，如表1所示。收集樣本在2002年至2006年管轄人口數(shù)量、人均GDP、財(cái)政支出、農(nóng)村人口/總?cè)丝凇⑸鐣?huì)公共事務(wù)等數(shù)據(jù)。本文采用參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)、參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)、工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率、森林覆蓋率、三項(xiàng)專利授權(quán)數(shù)、6歲及6歲以上大專及大專以上人口比例、各地區(qū)少年兒童讀物類圖書(shū)和課本出版和衛(wèi)生人員9項(xiàng)指標(biāo)表示政府履行的社會(huì)公共事務(wù)。

表1 2002-2006年期間有效政府

運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析（見(jiàn)表2）。

表2 相關(guān)性分析

數(shù)據(jù)顯示：

第一，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與人均GDP成反比，相關(guān)系數(shù)為0.6，在0.01水平上具有顯著性，假設(shè)2不成立。

第二，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與財(cái)政支出成正比，相關(guān)系數(shù)為0.54，在0.01水平上具有顯著性，假設(shè)3成立。

第三，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與成正比，相關(guān)系數(shù)為0.86，在0.01水平上具有顯著性，假設(shè)1成立。

第四，政府規(guī)模公共職位數(shù)量與農(nóng)村人口比成正比，相關(guān)系數(shù)為0.43，但是不具有顯著性，假設(shè)4不成立。

政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會(huì)公共事務(wù)（醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)、參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)、衛(wèi)生人員）進(jìn)行相關(guān)分析（見(jiàn)表3）。

表3說(shuō)明，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)相關(guān)系數(shù)為0.53，與參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)相關(guān)系數(shù)為0.67，與衛(wèi)生人員數(shù)量相關(guān)系數(shù)為0.81，并且都具有統(tǒng)計(jì)顯著性，說(shuō)明政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會(huì)公共事務(wù)成正比。。

表3 政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會(huì)公共事務(wù)的相關(guān)分析

根據(jù)相關(guān)分析，財(cái)政支出、人口總數(shù)、社會(huì)公共事務(wù)與政府公共職位數(shù)量規(guī)模正比，人均GDP與政府公共職位數(shù)量規(guī)模成反比。政府公共職位數(shù)量規(guī)模與農(nóng)村人口比例無(wú)關(guān)。

2.公共職位數(shù)量?jī)?yōu)化配置的數(shù)學(xué)模型

在相關(guān)分析基礎(chǔ)上，以39個(gè)有效政府為樣本，運(yùn)用回歸分析方法構(gòu)建公共職位數(shù)量?jī)?yōu)化配置數(shù)學(xué)模型。政府公共職位數(shù)量是因變量y，參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)x1、參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)x2、衛(wèi)生人員(人)x3、人均DGPx4、財(cái)政支出x5和人口數(shù)量x6共6個(gè)自變量。假設(shè)多元線性回歸數(shù)學(xué)模型如下：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+ β4x4+β5x5+β6x6

代入相關(guān)數(shù)據(jù)得到回歸方程為：

y=-0.245x4+1.161x5+0.625x6

結(jié)果顯示，GDP每增長(zhǎng)1個(gè)單位，公共職員配置下降0.245個(gè)，人均GDP越高，所需公務(wù)員越少；人口總數(shù)增加1個(gè)單位，公共員配置上升0.629個(gè)；財(cái)政支出每增加1個(gè)單位，公務(wù)員配置的上升0.161個(gè)；管轄人口決定了政府職能的規(guī)模，財(cái)政支出制約了政府人員數(shù)量規(guī)模。同時(shí)，政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)系，但是同前兩者相比，作用要弱一些。

由于不同國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑可能不同，因此本文沒(méi)有進(jìn)行國(guó)際比較。該模型僅僅適用于我國(guó)省級(jí)政府公共職位數(shù)量?jī)?yōu)化配置，對(duì)國(guó)外及國(guó)內(nèi)其他層次地方政府不適用。由于文獻(xiàn)資料限制，該模型僅僅考慮了以上幾種因素。此外，公共職位規(guī)模還與地區(qū)管轄面積有關(guān)系，一般面積較大的區(qū)域配置的官員較多；與地區(qū)管轄少數(shù)民族數(shù)量有關(guān)，一般少數(shù)民族較多的地方配置公共職位較多。另外，公共職位數(shù)量規(guī)模還與其他因素有關(guān)，其影響有待進(jìn)一步研究。

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（作者單位：青島市委黨校，青島行政學(xué)院）

■責(zé)編肖鵬燕 Tel:010-88383907 E-mail：hrchina_2009@126.com

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目課題《公共職位數(shù)量規(guī)模比較分析與合理配置研究》（08BZZ024）