□ 黃祖輝

我國社會(huì)保障制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、土地制度及城市化的影響

□ 黃祖輝*

中國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的社會(huì)保障制度具有“中國特色”。中國經(jīng)濟(jì)增長與“三農(nóng)”代價(jià)的關(guān)系、農(nóng)村土地制度與社會(huì)保障制度的關(guān)系、社會(huì)保障制度與城市化進(jìn)程的關(guān)系的存在,表明我國社會(huì)保障制度的改革具有一定的復(fù)雜性,進(jìn)而此項(xiàng)制度的變革與許多其它的政策、法規(guī)或制度有著密切的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)。

城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu);農(nóng)村土地制度;社會(huì)保障制度;改革

中國的社會(huì)保障問題一直是社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。對(duì)于當(dāng)前我國社會(huì)保障制度存在的不足及缺失,學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了長期而深入的研究。我認(rèn)為,研究中國社會(huì)保障問題的重點(diǎn)應(yīng)抓住這一問題中的“中國特色”,即我國的社會(huì)保障是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的社會(huì)保障。之所以稱之為“中國特色”,是因?yàn)槭澜缟蠋缀鯖]有國家呈現(xiàn)出與中國相類似的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。雖然這種城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)中國近30年的經(jīng)濟(jì)高速增長起到了決定性的作用,但同時(shí)也成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展的阻礙因素。城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問題的核心所在,要破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),首先必須破解城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度。

應(yīng)該指出的是,我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)衍生的城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障制度,為改善農(nóng)民社會(huì)保障狀況起到了一定的作用。但當(dāng)下需要清醒認(rèn)識(shí)的事實(shí)是,已有的社會(huì)保障制度改進(jìn)還不足以從根本上解決農(nóng)村社會(huì)保障不足及缺失的問題。我國社會(huì)保障制度的改革迫在眉睫而又錯(cuò)綜復(fù)雜,此項(xiàng)制度變革不可能是獨(dú)立進(jìn)行的,而是與許多其它的政策、法規(guī)或制度有著密切的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)。本文僅就中國經(jīng)濟(jì)增長的“三農(nóng)”代價(jià)、農(nóng)村土地制度與社會(huì)保障制度的關(guān)系、社會(huì)保障制度與城市化進(jìn)程的關(guān)系、社會(huì)保障制度破解的難題談些看法,供研究者和決策部門參考。

一、中國經(jīng)濟(jì)增長與“三農(nóng)”的貢獻(xiàn)及代價(jià)

歷經(jīng)中國30年的變革歷程及中國經(jīng)濟(jì)高速增長速度所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變化,對(duì)于認(rèn)識(shí)中國社會(huì)保障制度的特點(diǎn)具有重要意義。自1978改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)年均增長速度高達(dá)9.78%。經(jīng)濟(jì)高速增長的成因是多方面的,其中現(xiàn)行社會(huì)保障制度及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)增長作出了重要貢獻(xiàn)。

中國經(jīng)濟(jì)增長的主要成因可以歸結(jié)為兩點(diǎn):

第一,漸進(jìn)式改革:中國改革的獨(dú)特模式。與東歐和原蘇聯(lián)的改革不同,我國的經(jīng)濟(jì)體制改革走的是一條漸進(jìn)式的改革道路,即改革是從農(nóng)村到城市、從微觀到宏觀。就經(jīng)濟(jì)體制與政治體制關(guān)系而言,我國的經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)放開,走市場(chǎng)化的道路;而政治體制的改革則相對(duì)穩(wěn)健,始終保持黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的控制力。我國獨(dú)特的漸進(jìn)式改革模式和進(jìn)程,對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革措施的出臺(tái)和實(shí)施,對(duì)于集中力量辦大事,進(jìn)而對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了十分明顯的作用。相比之下,那些走一步到位改革道路的國家及那些在政治上相互制衡的國家,很多改革措施往往無法出臺(tái)和實(shí)施,進(jìn)而影響了改革的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,我國漸進(jìn)式的改革也有不少的局限性,主要存在著不少經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的失衡與扭曲現(xiàn)象,體制漏洞比較多,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的難點(diǎn)問題久拖不決,如與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的社會(huì)保障制度問題就是其中之一。

第二,四大紅利貢獻(xiàn):土地、勞動(dòng)、社保和環(huán)境。首先,在我國工業(yè)化、城市化的過程中,農(nóng)村的土地是非常廉價(jià)的,土地非農(nóng)化過程中存在著明顯的土地剪刀差問題。其次,我國目前每三個(gè)產(chǎn)業(yè)工人中就有兩個(gè)是農(nóng)民工,他們不僅勞動(dòng)報(bào)酬非常低,而且大多不享受社保,是以非常低的成本進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)的。再次,由于我們?cè)诎l(fā)展初期的環(huán)境意識(shí)薄弱,對(duì)資源環(huán)境的使用補(bǔ)償意識(shí)不強(qiáng),基本上忽略了經(jīng)濟(jì)增長對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不利影響,因此長期以來我國經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境成本是非常低的。環(huán)境低成本的形成與漸進(jìn)式的改革有關(guān),與城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān),其實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的土地、勞動(dòng)、社保、環(huán)境四大要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的紅利貢獻(xiàn)。上述四大要素對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn),本質(zhì)上就是“三農(nóng)”對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高速增長的貢獻(xiàn)。不少人認(rèn)為,中國在改革前的工業(yè)化靠的是農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,改革后的工業(yè)化與城市化靠的是農(nóng)村土地的剪刀差和農(nóng)村勞動(dòng)力工資與社保的剪刀差,強(qiáng)勁的出口貿(mào)易也主要是靠農(nóng)村勞動(dòng)力工資與社保的剪刀差。所有這一切,都可以歸結(jié)為是“三農(nóng)”的貢獻(xiàn)與代價(jià)。

“三農(nóng)”對(duì)中國增長的貢獻(xiàn)不僅僅是改革開放至今的30年,實(shí)際上可以追溯到建國至今的60年。然而,“三農(nóng)”的貢獻(xiàn)實(shí)際上也是一種代價(jià),因?yàn)椤叭r(nóng)”的貢獻(xiàn)導(dǎo)致了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的諸多不均衡的經(jīng)濟(jì)問題,且已經(jīng)嚴(yán)重阻礙中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)步與健康的發(fā)展。當(dāng)前,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在很多的困難,主要是來自兩大因素的約束:資源的約束和人力資本的約束?？紤]到勞動(dòng)力、土地、社會(huì)保障及資源環(huán)境的狀況,如果仍然按照粗放型增長方式發(fā)展,則我國就無法承受資源環(huán)境的壓力;如果要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,我國目前的人力資源狀況則難以與之相適應(yīng),社會(huì)就有可能面臨空前的就業(yè)壓力。從這一意義上講,我們現(xiàn)在正處在兩難境地,面臨兩難選擇。

二、中國的農(nóng)村土地制度與社保制度

如前所述,我國農(nóng)村的土地資源在過去30年的經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了巨大的紅利效應(yīng),并且在未來的發(fā)展過程中仍將是至關(guān)重要的生產(chǎn)要素。我國現(xiàn)行的土地制度與世界其他國家不一樣,既非私有,又非國有。通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革,我國的農(nóng)村土地制度由原來的農(nóng)村社區(qū)集體所有的統(tǒng)一經(jīng)營,轉(zhuǎn)變成了集體所有的農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明確。然而,農(nóng)村土地制度的改革對(duì)農(nóng)民的土地賦權(quán)仍然不夠也不完整,同時(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)在實(shí)踐中缺乏交易性和保護(hù)性而常常受到侵害,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的治權(quán)機(jī)制相對(duì)薄弱和滯后。即使在法律上不斷完善農(nóng)村土地制度,但是若缺乏操作細(xì)則,或者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍然普遍存在,土地產(chǎn)權(quán)的治權(quán)機(jī)制仍然滯后,農(nóng)民的土地權(quán)益仍然會(huì)受到侵害。

此外,由于我國農(nóng)村土地還承擔(dān)著廣大農(nóng)民基本生存保障的功能,農(nóng)村土地要素的市場(chǎng)化進(jìn)程明顯滯后,土地配置往往扭曲而不能按照農(nóng)業(yè)效率優(yōu)化原則進(jìn)行配置?；诖?可以說土地問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各種利益沖突的焦點(diǎn),無論是城市化、工業(yè)化,還是農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)發(fā)展,甚至各級(jí)政府的財(cái)稅增加,都需要依靠土地資源的支撐。我國農(nóng)村土地承擔(dān)著廣大農(nóng)民基本生存保障功能的特點(diǎn)表明,現(xiàn)行農(nóng)村土地制度狀況是與現(xiàn)行社會(huì)保障制度密切相關(guān)的。換句話說,我國農(nóng)村土地制度與社會(huì)保障制度是處在互為制衡的狀態(tài)。如果社會(huì)保障制度不能突破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革就難以有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn);而農(nóng)村土地制度若不能得到進(jìn)一步的改革,不僅會(huì)影響到社會(huì)保障體制的改革與完善,而且會(huì)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民權(quán)益、城市化、工業(yè)化及經(jīng)濟(jì)增長等產(chǎn)生不利影響。以上各層面的改革與發(fā)展之間的關(guān)系可由下圖所示。

圖一 農(nóng)村土地制度、社保制度等相互關(guān)系

上圖表明,農(nóng)村土地問題已成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因子。如果土地制度改革無法順利開展,不僅會(huì)直接影響土地流轉(zhuǎn),進(jìn)而會(huì)影響我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化進(jìn)程,同時(shí)也會(huì)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問題、農(nóng)民工問題、城市化問題產(chǎn)生不利影響,最終會(huì)影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和持續(xù)增長。在現(xiàn)實(shí)中,我國農(nóng)村土地制度之所以改革緩慢,除了在認(rèn)知上存在差異外,重要的原因是與整個(gè)社保制度的狀況有關(guān),因?yàn)槲覈霓r(nóng)村土地在很大程度上承擔(dān)著農(nóng)民的社保功能。因此,如果不能從社保制度上取代土地對(duì)農(nóng)民的社保功能,那么農(nóng)村土地制度的改革就會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。從這一意義上來講,社保制度的改革更為關(guān)鍵,是勢(shì)在必行。

中國農(nóng)民利益的核心是農(nóng)民的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn),土地制度與農(nóng)民的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及發(fā)展權(quán)密切相關(guān),從而與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。在中國,土地的功能不僅包括了生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能、生態(tài)功能和公益功能,而且還具有社會(huì)保障的功能。土地的多種功能應(yīng)該成為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)及其利益分配的基礎(chǔ)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是,中國農(nóng)村土地承擔(dān)的農(nóng)民社會(huì)保障功能既有利又有弊:有利的方面顯而易見,其就像一個(gè)穩(wěn)定器,解決了糧食安全問題。在中國,13億人口的糧食消費(fèi)真正依賴于市場(chǎng)交易的并不多,因?yàn)橹袊r(nóng)民占了人口非常大的比重,他們中很多人的糧食是自己生產(chǎn)自己消費(fèi)的。如果農(nóng)民的糧食都要從市場(chǎng)獲得,那意味著土地不再承擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能,那樣我國的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增大。土地承擔(dān)社保功能的弊端也是非常明顯的,如果每戶農(nóng)民都有自留地,都進(jìn)行自給性質(zhì)的或自我保障性的生產(chǎn),那么土地(包括宅基地、承包地)的利用效率就很低,土地的規(guī)?；a(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及城市化進(jìn)程等都會(huì)受到制約。當(dāng)前大量的農(nóng)民進(jìn)入城市以后為什么不能真正成為市民?一方面固然與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在有關(guān),與整個(gè)社會(huì)保障制度沒有完全覆蓋農(nóng)村居民有關(guān);但另一方面是因?yàn)楝F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度使大多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄承包的土地,不愿意失去土地這一最后的生存保障,因而寧愿成為游離于城鄉(xiāng)的兩棲人口。

總之,我國農(nóng)村的土地不僅承擔(dān)著生產(chǎn)功能,而且還承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能,這是一種非常獨(dú)特的制度安排。在這樣的制度安排下,農(nóng)民只要擁有土地就能生存下去,這使得現(xiàn)有的土地制度缺少鼓勵(lì)土地流動(dòng)的激勵(lì)。如果我們長時(shí)期不能解決或者解決不好全體公民的社會(huì)保障問題,農(nóng)村土地制度的改革將難以有重要的進(jìn)展和突破,農(nóng)村土地的利用狀況也將難以得到根本性的改變。

三、中國的社保制度與城市化進(jìn)程

我國正進(jìn)入城市化快速發(fā)展的重要時(shí)期,以浙江省為例,從上世紀(jì)90年代后期(1998年)以來,浙江就開始實(shí)施城市化戰(zhàn)略并取得了明顯的進(jìn)展。但是,在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了一種以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的城市化偏向和新的剪刀差現(xiàn)象,具體來說,就是農(nóng)村或者說農(nóng)民的土地不斷被日益擴(kuò)張的城市所占有。從表象上看,這一過程也確實(shí)帶來了大量農(nóng)民的進(jìn)城和就業(yè),但是進(jìn)城的農(nóng)民絕大多數(shù)的社會(huì)保障問題沒有得到同步的解決,農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換明顯滯后于就業(yè)的轉(zhuǎn)移。按照國際上的一般標(biāo)準(zhǔn),穩(wěn)定居住在城市若干個(gè)月以上的人口就屬于城市人口。若我國也簡(jiǎn)單以這一指標(biāo)來衡量城市化的水平,則會(huì)出現(xiàn)我國城市化水平的高估現(xiàn)象,這是因?yàn)槲覈嬖讵?dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。也就是說,在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下,符合城市人口統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的人并不一定就是真正的市民,因?yàn)樗麄冎械暮芏嗳说纳鐣?huì)保障問題沒有得到解決;有些被征用了土地的農(nóng)民成了失地農(nóng)民,盡管他們可以進(jìn)城就業(yè),但一旦經(jīng)濟(jì)不景氣而致企業(yè)倒閉,沒有社會(huì)保障的農(nóng)民就無路可走。對(duì)此,我們有必要反思城市化道路:在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有消除的情況下,中國的城市化不應(yīng)僅僅實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的空間集聚,而是要在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中處理好城市擴(kuò)張和保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系問題,即要解決從農(nóng)村流入城市的人口的市民化問題,而市民化問題的核心內(nèi)容就是解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題。如果不破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),不解決向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)保障問題,那么城市化水平越高,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中因非公正、非均衡問題而引發(fā)的社會(huì)問題就可能愈積愈多。

四、破解中國社保制度的體制難題

從宏觀層面看,中國的土地制度改革仍然需要非常謹(jǐn)慎,原因一方面是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革仍存在不同的觀點(diǎn)和主張而未能取得共識(shí):有些人主張土地私有化,但我認(rèn)為土地的多種功能屬性決定了土地私有化在中國實(shí)際上是行不通的,因?yàn)橥恋鼐哂泄嫘?、生態(tài)性,私人產(chǎn)權(quán)對(duì)此是失靈的;還有一些人認(rèn)為我國現(xiàn)行土地制度是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)而沒有大改革的必要。而我認(rèn)為,如果社會(huì)保障制度沒有重大突破,中國土地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大。也就是說,如果國家賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利,土地的交易固然會(huì)變得頻繁,但同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來,因?yàn)楹芏噢r(nóng)民可能為了短期的利益,會(huì)將土地的權(quán)益流轉(zhuǎn)和交易給他人。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和繁榮的話,這是沒有問題的,但是如果遇上經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和社會(huì)震蕩,比如遇上世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī),社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)很大的問題。西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障制度很健全,即使在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期,人民的基本生活也不會(huì)有大的問題。但是若中國遇到經(jīng)濟(jì)困難,在社會(huì)保障沒有完全覆蓋的情況下,農(nóng)村人口的生存就會(huì)面臨問題,整個(gè)社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)很大的危機(jī),這恐怕是國家當(dāng)前對(duì)土地制度改革采取謹(jǐn)慎態(tài)度的主要原因之一。

以上闡述進(jìn)一步表明,社保問題已經(jīng)成為中國進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸,而解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題是基本前提,解決中國農(nóng)民的社保問題極具重要性和緊迫性。當(dāng)前解決農(nóng)民社保問題的難點(diǎn),與其說是財(cái)政方面的困難,勿寧說是體制改革與制度創(chuàng)新的難點(diǎn)。前些年我去了一次拉美國家,感觸較深,回來后寫了一篇《重新認(rèn)識(shí)拉美陷阱》的文章,談到了不同國家政府對(duì)公共投資的選擇秩序問題。為什么不同國家的政府對(duì)公共品投入存在次序上的差異?比如,中國各級(jí)政府往往首先考慮基礎(chǔ)設(shè)施的投入,而拉美國家往往是先解決諸如社保這樣的民生問題。各國財(cái)政投入方向存在差別的原因,在于政府體制尤其是干部體制的差別。由于體制的差異,對(duì)中國政府官員來說,來自民眾需求的壓力相對(duì)小,因而在公共投資領(lǐng)域更愿意優(yōu)先考慮形象性的工程,其次才可能考慮民生問題。以國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激政策為例,基本建設(shè)等重大項(xiàng)目投資仍然是占了較大的比重。從短期看,這些投資對(duì)于刺激經(jīng)濟(jì)進(jìn)而拉動(dòng)內(nèi)需會(huì)有一定的作用;從長期看,如果能加大對(duì)民生問題的解決力度,則不僅可以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多領(lǐng)域的失衡和結(jié)構(gòu)性矛盾,而且還能起到持久地刺激消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需的作用?；谶@一認(rèn)識(shí),從政府體制和干部體制上進(jìn)行改革,應(yīng)該成為推進(jìn)我國社保體制改革與完善的重點(diǎn)任務(wù)?！?/p>

(責(zé)任編輯:郭茜琪)

F323.89

A

1007-9092(2010)03-0072-04

黃祖輝,浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院(CARD)院長,教授,博士生導(dǎo)師。

本文是作者在“紀(jì)念改革開放30周年:社會(huì)保障與社會(huì)發(fā)展”論壇上的發(fā)言整理稿。