文 / 汪玉凱

強縣擴權 首先要選好領頭人

文 / 汪玉凱

鑒于未來縣在我國行政管理中的特殊地位，因此如果把縣級領導的選拔、任用搞好了，將會對我國的整個公共治理產(chǎn)生重要影響。

對縣的行政級別升級，或者將縣委書記、縣長領導職務升為副地級，把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長升為副處級，這樣有利于穩(wěn)定基層管理隊伍，調(diào)動基層領導干部的積極性。

按照黨的十七屆二中全會提出的深化行政管理體制改革的總體目標，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”?！笆濉睂⑹俏覈姓w制改革的關鍵時期，筆者認為，為了從整體上加快行政體制改革的步伐，未來五年應重點推進五大改革。

調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌黨委、政府、人大機構(gòu)設置，可以選擇縣級層面推廣順德大部制改革經(jīng)驗

大部制不應只是一種形式，更要關注內(nèi)涵。要認真研究決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的具體路徑。以大部制改革為重點的政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，要跳出政府的行政圈，統(tǒng)籌考慮黨委、政府、人大的機構(gòu)設置，結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？梢赃x擇縣級進行這方面的試點和突破，大范圍推廣順德模式。

順德作為佛山市的一個區(qū)，行政級別雖然只相當于一個縣，但考慮到其經(jīng)濟比較發(fā)達，中央賦予該區(qū)地級市的管理權限。在此次大部制改革中，順德最大的亮點：一是黨政統(tǒng)合的組織架構(gòu)。對黨政機構(gòu)進行統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構(gòu)，大規(guī)模地整合為16個機構(gòu)：其中黨委6個，政府10個。

二是按照決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)、監(jiān)督獨立的思路，重組黨政權力結(jié)構(gòu)。其主要做法是，建立有黨委、政府、人大、政協(xié)四套領導班子成員參與的重大問題決策聯(lián)動機制，設立區(qū)政務委員制度，區(qū)政務委員也參與聯(lián)動決策過程;打破傳統(tǒng)的黨委、政府領導分管模式以及副秘書長配合工作的模式，16個大部門，均由黨委、政府的副書記、副市長或常委中的一個領導人分管，使16個部門能夠快速地執(zhí)行黨政的重大決策，減少了層次，提高了效率。

三是確立了扁平化、高效率的黨政運作模式。鑒于順德的大部制統(tǒng)合模式，有很強的操作性，我們認為，在黨政難以真正分開的情況下，順德模式是最經(jīng)濟、最有效的一種縣級黨政管理運作模式，可以考慮在“十二五”期間廣泛推廣。如果能夠下決心在全國2000多個縣、縣級市和市管區(qū)推廣這種模式，會從根本上改變我國基層黨政管理的方式，其積極意義不可估量。

在城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略下，加快省直管縣改革步伐，減少行政層級，強縣擴權

把省直管縣放在未來我國城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略中來觀察。加快地方縱向權力結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。按照中央部署，調(diào)整行政管理的縱向?qū)蛹壒芾?，必須實行強縣擴權戰(zhàn)略，減少管理層次，實現(xiàn)管理重心的下移。而加快省直管縣的改革，正是實施縱向?qū)蛹壒芾硭扇〉闹卮蟛襟E。

適度微調(diào)省級行政區(qū)劃，增加直轄市的數(shù)量。對一些大省、或者行政區(qū)劃有明顯不合理的地方，可以對省級行政區(qū)劃作一些微調(diào)。但這樣的微調(diào)，很難增加省級建制，只有增加直轄市，如把大連、青島、廈門、寧波、深圳等設置為直轄市，才能增加省級單位的數(shù)量。按照我國的區(qū)域面積和人口，我們認為，未來我國的省和直轄市的建制，加起來至少應該不少于40個。

通過省管縣改革，推動管理重心的下移。縣是我們定位的重要城市化工業(yè)化載體，但現(xiàn)在縣級政府的權力還遠不夠，大量權力集中在省、市，財權和行政能力不匹配。通過省管縣改革，使得縣上財權、事權相匹配。

進一步劃清中央政府、省、縣、市的職責權限，建立中央與地方規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時，在省級范圍內(nèi)建立財政轉(zhuǎn)移支付制度。在縣財政并入省財政之后，平均每個省都近百個縣，但縣和縣之間發(fā)展極不平衡，因此在省級范圍內(nèi)建立起規(guī)范的地方財政轉(zhuǎn)移支付就非常重要。這可以使得縣域的強縣擴權在一個相對公平的狀態(tài)下推進，而不是強縣越強、弱縣越弱。

經(jīng)過嚴格的論證和測算，可以考慮對縣的行政級別升級，或者將縣委書記、縣長領導職務升為副地級，把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長升為副處級，這樣有利于穩(wěn)定基層管理隊伍，調(diào)動基層領導干部的積極性。

加快事業(yè)單位改革步伐，設立一個高層次的事業(yè)單位改革領導小組

注重事業(yè)單位改革總體方案的制定，盡量避免事業(yè)單位改革各自為政的局面。目前全國的事業(yè)單位已經(jīng)發(fā)展到130多萬個，從業(yè)人員達到3000多萬。事業(yè)單位改革的最大問題是，各自為政。如財政部門制定有關事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理的改革方案;人力資源和社會保障部門制定事業(yè)單位的收入分配制度改革和養(yǎng)老制度改革方案等。按照部門職責劃分的改革推進策略，實踐證明在缺乏總體改革方案的情況下，很難真正深入，甚至會引起某些混亂。因此，我們建議，各部門在履行自己職責的同時，國務院應該設立一個高層次的事業(yè)單位改革領導小組，專門負責事業(yè)單位的總體改革方案制定，并審查部門的改革方案，使其與整體改革方案協(xié)調(diào)、配套。

建立全國統(tǒng)一的事業(yè)單位分類標準體系，針對不同的事業(yè)單位，給出明確的改革政策導向。根據(jù)我國的實際，可以將現(xiàn)有事業(yè)單位大體分為四大類比較合適：即行政職能的事業(yè)單位，提供公益服務的事業(yè)單位，中介型事業(yè)單位，經(jīng)營性事業(yè)單位。其中公益性事業(yè)單位又可劃分為純公益型和準公益型兩類。

對這四類事業(yè)單位，應該針對不同的情況、采取不同的政策進行改革。其基本思路是：對那些有行政職能的事業(yè)單位，有些可以直接變?yōu)樾姓C構(gòu)，有的可以改造為行政部門的執(zhí)行機構(gòu)。對經(jīng)營性事業(yè)單位，首先要進行堅決的剝離，脫離事業(yè)單位屬性，變?yōu)榻?jīng)營性企業(yè);對中介型事業(yè)單位，也應該按照政府與社會分離的原則，進行改革，其主要方向是，脫離事業(yè)單位軌道，按照章程變?yōu)檎嬲拿耖g組織，而不是二政府。對于提供公益性服務的兩類事業(yè)單位，可以采取不同的政策進行改革。如純公益性的，應強化政府的責任，增加政府的投入，不能走市場化道路;對于準公益性事業(yè)單位，可以采取靈活的支出措施，可以引入市場機制，增加其活力和提供公共服務的能力。

抓緊建立事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，完善事業(yè)單位相關立法，把事業(yè)單位管理逐步納入法制軌道。改變事業(yè)單位管理體制，給事業(yè)單位更大的自主權，從根本上改變事業(yè)單位的單位所有、部門所有的狀態(tài)，使絕大多數(shù)事業(yè)單位能夠走向社會化。

汪玉凱，陜西橫山人，教授、博士生導師?，F(xiàn)任中國行政體制改革研究會秘書長，國家行政學院電子政務專家委員會副主任、教授，國家信息化專家咨詢委員會委員，中國（海南）改革發(fā)展研究院學術委員會委員，北京大學政府管理學院、大連理工大學管理學院、東北大學工商學院博士生導師，還兼任中組部等多家中央部委培訓中心客座教授，武漢大學等多所高校公共管理學院兼職教授，北京、上海、廈門等多家地方政府決策咨詢專家或顧問，美國思科公司、微軟公司電子政務專家俱樂部專家等。享受國務院特殊津貼，有突出貢獻專家。

推動領導干部選拔任用制度改革，可以在一些地方進行縣級領導的直接選舉試點

按照中央的精神，未來要加大基層黨的領導直接選舉的范圍，我們認為，在推進這項工作的時候，既要從基層做起，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的直接選舉，更要關注縣一級黨政主要領導的配備。鑒于未來縣在我國行政管理中的特殊地位，因此如果把縣級領導的選拔、任用搞好了，將會對我國的整個公共治理產(chǎn)生重要影響。

在選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導直接選舉試點的同時，可以考慮選擇若干個縣進行干部人事制度改革的試點，這一試點應該由中央直接來抓。

對于未來縣一級領導班子的配置，可以考慮進行結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整。我們建議縣委書記不擬兼任人大常委會主任，因為在縣委書記實際上是本縣一把手的狀態(tài)下，不利于發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督作用。

縣一級的領導班子，書記和縣長最好由一人擔任，但都需要通過直接選舉產(chǎn)生。然后，縣人大、縣紀委(最好由上級紀委垂直管理)同時對縣長和書記實施監(jiān)督。實際上人大和紀委等于同時監(jiān)督一個人(即書記和縣長)。當然，民族自治縣可以除外，仍然按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定實施。

通過黨內(nèi)和人代會兩個途徑，直接選舉書記和縣長。具體操作辦法是：先由中共黨員通過黨內(nèi)直接選舉，選舉出多個符合條件的縣委書記候選人;然后把這些候選人全部遞交縣人代會進行縣長的直接選舉，當然縣人代會代表，按照法律，10人以上也可以提出縣長候選人，但必須在中共黨員中推選。最后由人代會全體代表投票在多個候選人中選出縣長，誰當選縣長，誰就是該縣當然的縣委書記。如果我們的縣級主要領導能夠通過上述選舉的途徑產(chǎn)生，不僅可以從根本上解決黨政領導向黨員、民眾負責的問題，而且能夠真正體現(xiàn)民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則。我國縣級政治生態(tài)將發(fā)生歷史性變化。