周忠于

(中南大學(xué)土木建筑學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410075)

民營(yíng)企業(yè)參與BOT項(xiàng)目面臨的問(wèn)題及對(duì)策＊

周忠于

(中南大學(xué)土木建筑學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410075)

民營(yíng)企業(yè)參與BOT項(xiàng)目面臨很大挑戰(zhàn):一是競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)缺乏等來(lái)自自身的挑戰(zhàn);二是來(lái)自法律法規(guī)不健全、BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素多等來(lái)自外界的挑戰(zhàn)。民營(yíng)企業(yè)成功運(yùn)營(yíng)BOT項(xiàng)目,必須清楚自身劣勢(shì)和不足,爭(zhēng)取得到政府的有力支持,加強(qiáng)自身發(fā)展提升競(jìng)爭(zhēng)力,并根據(jù)自身資金和管理實(shí)力,選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目。

BOT模式;民營(yíng)企業(yè)

近年,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,城市化進(jìn)程的加快,“西部大開(kāi)發(fā)”等發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,將使得我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求有大幅度增長(zhǎng)。由于基礎(chǔ)設(shè)施的投資巨大,政府為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資機(jī)制進(jìn)行改革,實(shí)行投資主體的多元化,允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。隨著近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政策扶持力度加大,很多民營(yíng)企業(yè)積累了大量資本,具備了一定的實(shí)力。然而由于我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)自產(chǎn)生以來(lái),即面臨著政策、市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)、融資等方面的約束,使民營(yíng)企業(yè)參與BOT項(xiàng)目時(shí)困難重重,存在著項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足等自身問(wèn)題和政策不健全等外部問(wèn)題亟待解決。

一、BOT簡(jiǎn)述及相關(guān)政策

(一)BOT簡(jiǎn)述

BOT是英文“BU ILD-OPERATE-TRANSFER”的縮寫,意為:建造——運(yùn)營(yíng)——移交,在我國(guó)也被稱為“特許權(quán)投融資方式”,它是指:擁有項(xiàng)目所有權(quán)的政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議,將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、自然資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或者公用事業(yè)項(xiàng)目授權(quán)給國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)或者外資企業(yè)等,并且這個(gè)項(xiàng)目主辦人要成立專門的項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造,在約定的特許期內(nèi)有償運(yùn)營(yíng),由此獲得收益,并進(jìn)行維護(hù),特許期滿后,項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給授權(quán)政府[1]。

從圖中可以看出:BOT融資模式通過(guò)授權(quán)給項(xiàng)目公司,讓項(xiàng)目公司去融資籌建,不僅能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),緩解國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與資金不足的矛盾,而且能成功的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和成本控制。政府借殼生蛋,使自身從籌建項(xiàng)目中脫身出來(lái),更好的履行其基本職能。BOT項(xiàng)目引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)招標(biāo)確定最優(yōu)的項(xiàng)目公司來(lái)實(shí)施項(xiàng)目,達(dá)到合理利用資源的目的。項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間要收回投入的成本并獲得收益,這個(gè)目標(biāo)要求提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率,完善市場(chǎng)機(jī)制。BOT融資模式的實(shí)施也極大的發(fā)展了國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)和建設(shè)市場(chǎng)。

(二)相關(guān)政策

早在1997年黨的十五大確立,“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”,以個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)為代表的民營(yíng)企業(yè),是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?其存在對(duì)我國(guó)的和平發(fā)展至關(guān)重要。

2004年,國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,明確規(guī)定:鼓勵(lì)社會(huì)投資,放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域;進(jìn)一步拓寬企業(yè)投資項(xiàng)目的融資渠道,允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金[1]。

2004年,國(guó)家出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法》,明確指出:進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化,規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[1]。

2005年,國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》,明確規(guī)定:要放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入,允許非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

這些政策的出臺(tái)和執(zhí)行,進(jìn)一步解放思想,深化改革,消除影響非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙,確立平等的市場(chǎng)主體地位,為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境[1]。

二、民營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)狀

由中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)組織編寫、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的2009版民營(yíng)經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告NO.6(2008—2009)》[2]對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊下民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及今后的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析。

該報(bào)告表明,民營(yíng)企業(yè)九成以上是家族企業(yè),發(fā)展主要靠自有資金,集中在制造業(yè)和商業(yè)。從三個(gè)產(chǎn)業(yè)劃分的角度看,上規(guī)模的民營(yíng)企業(yè),主要集中在第二產(chǎn)業(yè)(79%)和第三產(chǎn)業(yè)(20%)。在第二產(chǎn)業(yè)中,民營(yíng)企業(yè)主要集中在制造業(yè)(74%)和建筑業(yè)(3%);在第三產(chǎn)業(yè)中,主要集中在商業(yè)、餐飲業(yè)、綜合類和房地產(chǎn)業(yè)。由此可見(jiàn):民營(yíng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),企業(yè)平均壽命短。不過(guò)藍(lán)皮書(shū)預(yù)測(cè),在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷改善的前提下,未來(lái)5～10年,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將會(huì)保持年均10%以上的增長(zhǎng)速度。

三、民營(yíng)企業(yè)參與BOT項(xiàng)目面臨的問(wèn)題

我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)自產(chǎn)生以來(lái)即面臨著政策、市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)、融資等方面的約束,使民營(yíng)企業(yè)參與BOT項(xiàng)目時(shí)面臨著重重困難,體現(xiàn)為自身問(wèn)題和外部問(wèn)題。

(一)自身問(wèn)題

(1)民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng):大部分民營(yíng)企業(yè)先天不足,存在規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、發(fā)展觀念和戰(zhàn)略意識(shí)薄弱的問(wèn)題,整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)——體現(xiàn)為民營(yíng)企業(yè)對(duì)政策的敏感度不夠,不能很好的把握投資方向和經(jīng)營(yíng)模式等;

(2)BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)缺乏:雖然現(xiàn)在政策也允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,但是以往BOT項(xiàng)目中標(biāo)者多為國(guó)有企業(yè),加上民營(yíng)企業(yè)對(duì)公用事業(yè)建設(shè)的認(rèn)識(shí)有局限性,相當(dāng)欠缺BOT項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),對(duì)BOT項(xiàng)目不能靈活掌控——體現(xiàn)為對(duì)BOT項(xiàng)目的市場(chǎng)預(yù)測(cè)不準(zhǔn),談判過(guò)程不規(guī)范,風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和管理不到位,缺乏后期運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等;

(3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限:民營(yíng)企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小,整體競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱,所以承受風(fēng)險(xiǎn)的能力有限。另外,缺乏政策的庇護(hù)也是民營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限的原因之一;

(4)協(xié)調(diào)談判能力有限:在BOT項(xiàng)目中,利益相關(guān)者眾多,彼此之間的利益沖突在所難免,因此組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力略顯不足。尤其是在與政府的協(xié)調(diào)上面顯得力不從心。由于投資空間狹小和地位的不對(duì)等,也導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)在與政府關(guān)于定價(jià)等關(guān)鍵問(wèn)題談判時(shí)能力不足,導(dǎo)致談判時(shí)間長(zhǎng),談判成本高;

(5)融資困難,成本高,存在巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn):目前,因?yàn)樽杂匈Y金少,信用度不夠,資金需求量不大,加上外部政策和環(huán)境的不利影響,民營(yíng)企業(yè)融資渠道少且不通暢,造成民營(yíng)企業(yè)融資困難,成本高的現(xiàn)狀——體現(xiàn)為民營(yíng)企業(yè)難以獲得銀行貸款的支持,其他渠道的融資如債券、股票、租賃等都不通暢。

(二)外界問(wèn)題

(1)政策不明確,法律不健全:基于BOT項(xiàng)目的復(fù)雜性,利益各方在項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)都可能發(fā)生糾紛,此時(shí)他們各方要尋求法律的保護(hù)。因此,健全的法律法規(guī)能使投資者和放貸者有安全保障,保證BOT項(xiàng)目各環(huán)節(jié)順暢運(yùn)行。雖然我國(guó)已經(jīng)基本形成了有關(guān)BOT的法律保障體系,對(duì)我國(guó)BOT項(xiàng)目運(yùn)作起到了一定的指導(dǎo)作用。但我國(guó)目前調(diào)整BOT方式的法律制度仍不健全,尚未形成有利于BOT項(xiàng)目實(shí)施的較為完善的法律環(huán)境,各地在實(shí)際運(yùn)作中仍會(huì)遇到許多法律障礙,不利于BOT項(xiàng)目的實(shí)施和發(fā)展。比如有些法律內(nèi)容相互沖突,現(xiàn)行的規(guī)定使談判難度大,審批程序過(guò)于繁瑣等;

(2)審批體系和政府擔(dān)保問(wèn)題:我國(guó)對(duì)該項(xiàng)目的審批,要求資金安排在可行性研究階段即得到確認(rèn)。這意味著在項(xiàng)目獲批之前,項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商和潛在的資金提供者就必須投入可觀的資金,妨礙了這種方式的推廣和應(yīng)用。目前在項(xiàng)目擔(dān)保方面,我國(guó)政府不為任何企業(yè)貸款提供擔(dān)保;

(3)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范:目前,我國(guó)項(xiàng)目的做法是一個(gè)項(xiàng)目一種方案,還未形成規(guī)范的運(yùn)行模式,沒(méi)有充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等市場(chǎng)機(jī)制,項(xiàng)目運(yùn)作上還留有較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,致使許多項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低下,項(xiàng)目成功率低;

(4)BOT專業(yè)人才匾乏:BOT項(xiàng)目從起初的談判到后期的運(yùn)營(yíng)管理,涉及的專業(yè)面非常廣泛。BOT項(xiàng)目人才要求通曉金融、法律等相關(guān)專業(yè)知識(shí)。此外,BOT模式在項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)營(yíng)管理、合同糾紛的解決以及相關(guān)政策的制定方面,都有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和辦法,需要有專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人員來(lái)組織實(shí)施。目前,我國(guó)BOT專業(yè)人才奇缺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求;

(5)法律關(guān)系的復(fù)雜性,導(dǎo)致合同管理的復(fù)雜性:BOT項(xiàng)目涉及到投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng),且利益相關(guān)者眾多,相互關(guān)系復(fù)雜多樣,他們之間靠一個(gè)個(gè)合同契約連結(jié)起來(lái),各方當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)一不是通過(guò)合同確立的,因此BOT在某種意義上是一種復(fù)雜的合同安排。法律關(guān)系的復(fù)雜導(dǎo)致合同的多樣,便造成合同管理的復(fù)雜性;

(6)BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素多,風(fēng)險(xiǎn)大:BOT項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有相關(guān)法律法規(guī)變化帶來(lái)的法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)符合我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)與否和政府的守信與否帶來(lái)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)、由市場(chǎng)變化引起的市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目的如期融資和完工與否帶來(lái)的融資和建造風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

四、對(duì)策建議

(一)完善BOT項(xiàng)目的法律法規(guī)

這既包括對(duì)民營(yíng)企業(yè)的約束,又包括政府對(duì)企業(yè)的承諾。比如進(jìn)行BOT專項(xiàng)立法,并對(duì)國(guó)外、國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)一視同仁,統(tǒng)一規(guī)定;通過(guò)立法規(guī)范BOT的運(yùn)行機(jī)制;完善BOT項(xiàng)目中有關(guān)政府保證的規(guī)定,明確有關(guān)政府擔(dān)保的問(wèn)題。在此問(wèn)題上,我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

(二)政府應(yīng)給予強(qiáng)有力支持

首先,政府應(yīng)該對(duì)民營(yíng)企業(yè)取消基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化中的各種行政壁壘,廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;其次,改革項(xiàng)目審批制度,在批準(zhǔn)方面要及時(shí),減少民營(yíng)企業(yè)投資項(xiàng)目報(bào)批環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié),提高工作的效率;再次,政府應(yīng)建立服務(wù)體系,提供必要的服務(wù),向投資者提供有關(guān)評(píng)估、法律、會(huì)計(jì)等方而的投資咨詢。民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域后,由于權(quán)力有限,許多工作需要政府出面幫助解決的,政府也應(yīng)提供必要的援助。

(三)民營(yíng)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自身發(fā)展,提高自己運(yùn)作BOT項(xiàng)目的能力

對(duì)理性對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè),不依賴政府的承諾;優(yōu)化BOT項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu),拓寬融資渠道,降低資金成本;項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)按風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則合理分配,切勿簽訂不平等協(xié)議;項(xiàng)目合作伙伴的選擇以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為前提;選擇有效的運(yùn)營(yíng)策略或者運(yùn)營(yíng)分包;加強(qiáng)合同管理工作?？傊?民營(yíng)企業(yè)要想成功運(yùn)營(yíng)BOT項(xiàng)目,就要不斷提高自身財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、組織協(xié)調(diào)、合同管理等能力,加強(qiáng)發(fā)展觀念和戰(zhàn)略意識(shí),努力提升自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

(四)加大人才培養(yǎng)力度

企業(yè)層面可以采取以下措施:一是聘請(qǐng)BOT專家到企業(yè)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn);二是在BOT實(shí)踐中培養(yǎng)人才。政府層面可以采取以下措施:一是國(guó)家可以選派人員到成功的BOT項(xiàng)目上去考察學(xué)習(xí);二是加大對(duì)BOT項(xiàng)目的科研投入。

五、結(jié)語(yǔ)

BOT項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)因素多,借貸融資成本較高,協(xié)調(diào)成本高,雖然政府給民營(yíng)企業(yè)參與權(quán)且允許其獲得諸多的利益,但是民營(yíng)企業(yè)必須認(rèn)清自己在參與此類項(xiàng)目的劣勢(shì)和不足,根據(jù)自身資金和管理實(shí)力,選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目,而且要關(guān)注投資環(huán)境的變化,借鑒上面的措施,發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),成功運(yùn)營(yíng)BOT項(xiàng)目。

[1]王守清,柯永建.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資[M].北京:清華大學(xué)出版社,2008.

[2]中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告NO.6(2008-2009)[R].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

[3]張潔.民營(yíng)企業(yè)應(yīng)通過(guò)BOT模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].非公有制經(jīng)濟(jì),2003.

[4]鄒武平.民營(yíng)企業(yè)通過(guò)BOT參與西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)探討[J].企業(yè)改革與發(fā)展,2004,(7):152-153.

2010-04-25

周忠于(1971-),男,湖南望城人,工程師。