傅崇蘭

城鄉(xiāng)一體化是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段

傅崇蘭

黨的十七屆三中全會《決定》提出：“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化制度”，這是黨中央根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特點，提出的重大歷史任務(wù)。城鄉(xiāng)一體化進程將促進我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

根據(jù)目前我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段和特點，不應(yīng)再過激地提倡“加快推進城鎮(zhèn)化”，而應(yīng)該提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的最基本的途徑應(yīng)是“分散”與“集中”結(jié)合。

城市化集中型途徑，即農(nóng)村人口與非農(nóng)經(jīng)濟向城市集聚的過程。一些大、中城市將繼續(xù)沿著集聚人口和產(chǎn)業(yè)的途徑，合理積極地擴大城市規(guī)模。城市化分散型途徑，一，在距各地區(qū)中心城市有一定距離的縣城建設(shè)新興城市，推進農(nóng)轉(zhuǎn)非地域性分散城鎮(zhèn)化過程。二，在每個省的各個縣“設(shè)市建鎮(zhèn)”，無疑是各省城鎮(zhèn)化的重點，屬于合理布局的地域性城鎮(zhèn)化。縣域更適宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的弱點是“小”，優(yōu)點也是“小”。小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)的紐帶，既是構(gòu)成區(qū)域城市體系的一部分內(nèi)容，也是農(nóng)村發(fā)展的中心。

以幾個中心城市為依托，輻射與聯(lián)系眾多小城市和小城鎮(zhèn)的城市帶、城市群與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合；大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。促進城鄉(xiāng)一體化新格局的發(fā)展。

中國特色城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

黨和國家非常重視科學調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。中國城鄉(xiāng)一體化的理論和實踐有中國特色，落實到全國各省市和區(qū)域，有地方特點，它包含一般規(guī)律和特殊性兩個方面。

中國特色城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵可概括為：城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)結(jié)合的綜合概念，它體現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的綜合內(nèi)容。它不但涵蓋了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差別與深刻的社會矛盾的演變，同時涵蓋了黨和國家在科學調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大改革和政策內(nèi)容。

各地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃建設(shè)，注重中國特色本地特點，根據(jù)本地區(qū)新時期城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，重視基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)。并將這些內(nèi)容納入?yún)^(qū)域城鄉(xiāng)空間布局和設(shè)施建設(shè)體系范疇。

各地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃，與本地區(qū)的國土規(guī)劃、本地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，具有科學性、合理性、可行性。

全國各個地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化，是中國特色地方特點的城鄉(xiāng)一體化的綜合概念。它與地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程相協(xié)調(diào)，與地區(qū)的環(huán)境的承載力相適應(yīng)，相互依存，可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是惠及城鄉(xiāng)人民的世紀工程。

建設(shè)城鄉(xiāng)一體化任重而道遠，是一個艱辛與幸福相伴的進程。有全國各族干部群眾的共同努力，2020年我國一定會實現(xiàn)全面小康社會的戰(zhàn)略目標，將我國城鄉(xiāng)建設(shè)成為美好家園。

城鄉(xiāng)一體化促進城鎮(zhèn)化內(nèi)涵發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化的目標是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度約束，“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面取得突破”。

城鄉(xiāng)一體化的重大任務(wù)和宏偉目標，無疑是一種壓力，但同時也是一種不竭的動力源泉。圍繞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，發(fā)揮首創(chuàng)精神，實施城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)行動計劃；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，生態(tài)保護和建設(shè)綠色生態(tài)發(fā)展帶、加快生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展；大力發(fā)展實體經(jīng)濟；提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化的水平，提高教育、醫(yī)療、社保水平和服務(wù)管理的檔次，促進社會和諧穩(wěn)定，不斷實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)的新突破，完全可以推動我國城鎮(zhèn)化從粗放型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變，提升發(fā)展質(zhì)量。

1、全國各地的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要“區(qū)別情況，分類指導”

世界各國的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗表明，一是保證城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀經(jīng)濟性和社會性，二是城鄉(xiāng)發(fā)展的布局和人口規(guī)模，產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟增長方式，居住、就業(yè)和社會發(fā)展，應(yīng)該以結(jié)合地區(qū)資源的承載力為宜。

2、建議采取集中與分散結(jié)合的新思路

十二五期間，我國繼續(xù)建設(shè)東部城市群；依據(jù)交通與城市互動原理，運用點軸開發(fā)模式，促進中西部地區(qū)城市帶及其城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的發(fā)展；把“十二五”作為各大經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的重要時期，經(jīng)濟區(qū)將在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教文衛(wèi)、公共服務(wù)等方面設(shè)立一系列重大項目。

3、確立小城市和小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化中的戰(zhàn)略地位

從設(shè)市、戶籍、土地、財政、投資五個方面推進城鎮(zhèn)化，把重點放在支持縣城設(shè)市和支持縣域中心鎮(zhèn)加快發(fā)展上，完善縣城和中心鎮(zhèn)功能、壯大新設(shè)城市規(guī)模，強化其中心地位，提高其輻射能力，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

由于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)濟發(fā)展，因此，要充分利用各個城鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)自身的特點和優(yōu)勢，最大限度地發(fā)揮各自的互補優(yōu)勢和綜合比較優(yōu)勢，形成區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體合力。

4、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的主要任務(wù)是：綜合分析區(qū)域發(fā)展條件和制約因素，提出區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，做出產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導方案，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各項功能用地，確定城鄉(xiāng)各項基礎(chǔ)配置框架，處理好各發(fā)展階段空間銜接關(guān)系，指導區(qū)域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)定位是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中避不開的話題，應(yīng)根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件、資源稟賦和比較優(yōu)勢及市場變化的趨勢等來決定產(chǎn)業(yè)定位，對發(fā)展可能性較大的幾種產(chǎn)業(yè)進行分析，分別給出對應(yīng)的發(fā)展方案，并按特定產(chǎn)業(yè)需求，配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施，以保證規(guī)劃在各種情況下的適應(yīng)性、實效性。

5、城鄉(xiāng)發(fā)展空間的劃分

在劃分城鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)方面注意三個環(huán)節(jié)：一是合理選擇中心城鎮(zhèn)，選定的中心城鎮(zhèn)必須具有良好的發(fā)展?jié)摿騼?yōu)勢；二是客觀地劃定聯(lián)系腹地，腹地是一個中心城鎮(zhèn)的吸引力和輻射力對城鎮(zhèn)周圍地區(qū)的社會經(jīng)濟聯(lián)系起著主導作用的地域；三是有限兼顧行政區(qū)劃，當行政區(qū)劃和經(jīng)濟吸引范圍相差懸殊的時候，可提出跨行政區(qū)劃協(xié)調(diào)建議。

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的系統(tǒng)評估

為更好促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建立一套系統(tǒng)、科學的規(guī)劃實施系統(tǒng)評估體系，提供量化的統(tǒng)計分析，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實施起到補充作用。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是一個復合系統(tǒng)，結(jié)合各地實際，它必須是經(jīng)濟、社會、人口（包括民族）、資源環(huán)境等各個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃。

同時，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃將整合碳足跡、綠色能源、資源、社會文化等多種要素。將節(jié)能減排、環(huán)境友好、和諧社會的國家戰(zhàn)略科學量化，給予項目實際財力和管理能力的有力支持，制定綜合發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展。

對外開放與合作交流

隨著改革開放的不斷擴大和深化，我國城鄉(xiāng)已經(jīng)逐漸融入了區(qū)域以及全國的整體發(fā)展格局之中。東部地區(qū)與中部地區(qū)、西部地區(qū)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度越來越大，省際間、區(qū)域間的合作日益增強，國際合作交流日益廣泛，為各地區(qū)的發(fā)展注入了活力。與此同時，全國各地城鄉(xiāng)自身的經(jīng)濟實力也有了實質(zhì)上的飛躍，我國總體上已經(jīng)進入工業(yè)化中期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)根本改觀，體制機制不斷完善，社會狀況穩(wěn)定和諧，自身發(fā)展條件明顯優(yōu)化，為區(qū)域的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

未來我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的展望

站在新的歷史起點上，對未來5-10年的發(fā)展，以及未來30年的我國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化做個展望，可能首先看到、也能觸摸到建設(shè)富裕文明和諧新城鄉(xiāng)跳動的脈搏、2020年全國實現(xiàn)全面小康的宏偉目標。從戰(zhàn)略層面考慮，需要堅持和實施以下戰(zhàn)略：

1、資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略。

2、生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略。

3、自主創(chuàng)新戰(zhàn)略。

4、改革開放帶動戰(zhàn)略。

5、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。

以這五大戰(zhàn)略為支撐和動力，推進全國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展。

我國城鎮(zhèn)化未來的全面發(fā)展，關(guān)鍵取決于城鄉(xiāng)一體化制度的建立和體制機制創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化成不成功，仍然取決于改革開放。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也要利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，全方位吸引資金、人才、技術(shù)，用改革開放引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化的未來發(fā)展。

我國城鄉(xiāng)一體化未來五年至十年的發(fā)展，要實現(xiàn)生產(chǎn)總值再翻一番，全國同步實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標。需要選擇科學的具體路徑：

（1）因地制宜，堅持發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)，扎實推進社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)。

（2）堅持進一步發(fā)揮生態(tài)農(nóng)牧業(yè)優(yōu)勢，按照特色化、規(guī)?；?、品牌化的要求，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高效益，確保農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收。

（3）堅持培育壯大特色工業(yè)，在走新型工業(yè)化道路上取得新突破。

（4）堅持促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，為區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供支撐。

（5）堅持為城鄉(xiāng)提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施和最基本的服務(wù)設(shè)施，增強城鄉(xiāng)發(fā)展后勁。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化也是一種有效遏止虛假城鎮(zhèn)化的途徑，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，提升縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)的動力，并推動以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，擴大就業(yè)渠道。

1、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)重點

在農(nóng)村地區(qū)，建設(shè)重點主要包括四方面的內(nèi)容：

（1）為農(nóng)民提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，不斷改善農(nóng)民的生存條件。

（2）為農(nóng)牧民提供最基本的公共服務(wù)和相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施。

（3）改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)條件，培育新的支撐產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入。

（4）深化農(nóng)村體制機制改革，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供制度保障。

2、推進農(nóng)區(qū)軟硬件兩個領(lǐng)域的建設(shè)：

（1）硬件建設(shè)。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點工程，仍然是農(nóng)田和草場建設(shè)。具體項目主要包括：水利建設(shè)、防洪排澇工程、抗旱節(jié)水設(shè)施、草場鼠害防治、農(nóng)村道路橋梁和電氣化工程，以及生態(tài)移民、建設(shè)游牧民定居點、蔬菜暖棚、畜牧暖棚等。

（2）軟件建設(shè)。

軟件建設(shè)主要包括4個方面：

①體制和法制建設(shè)方面：深化農(nóng)村改革，健全農(nóng)村自治機制，法制建設(shè)和法律援助等。

②農(nóng)牧業(yè)組織建設(shè)方面：合作經(jīng)濟組織、專業(yè)協(xié)會等農(nóng)民自治組織的建設(shè)、科技推廣和市場服務(wù)。

③提高農(nóng)牧民科技文化水平和市場應(yīng)對能力方面：為年輕農(nóng)民提供受教育培訓的機會和條件，適應(yīng)年輕農(nóng)牧民對現(xiàn)代文明和專業(yè)知識的需求，造就新型農(nóng)民。

④重視解決被征地農(nóng)牧民、進城務(wù)工人員的社會保障問題。切實鞏固好新型合作醫(yī)療試點提前三年實現(xiàn)全省覆蓋的成果，進一步提高標準和水平，解決好農(nóng)牧民群眾的看病問題。加強精神文明建設(shè)，大力發(fā)展先進文化，豐富群眾精神文化生活。不斷改進社會管理，保障人民群眾安居樂業(yè)。進一步調(diào)節(jié)收入分配，確保人民共享發(fā)展成果。

城鄉(xiāng)一體化要堅持以改革與政策措施為保障

2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。人民日報社論及評論員文章、新華社特約評論員文章等 ，均一致強調(diào)黨的十七屆三中全會《決定》 “是今后一個時期推動農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)”，“堅定不移推進改革，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供強大動力和制度保障”。

“登山不以艱險而止，則必臻乎峻嶺矣”。建設(shè)城鄉(xiāng)一體化任重而道遠，是一個艱辛與幸福相伴的進程。有全國各族干部群眾的共同努力，2020年我國一定會實現(xiàn)全面小康社會的戰(zhàn)略目標，將我國城鄉(xiāng)建設(shè)成為美好家園。(作者單位為中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心)