◎ 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)珠江學(xué)院 張家樾

經(jīng)濟(jì)適用房是我國住房體制改革的產(chǎn)物。自1998年國務(wù)院印發(fā)“關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知”（國發(fā)[1998]23號(hào)）以來，經(jīng)濟(jì)適用房制度便正式成為我國住房制度體系的重要組成部分。十幾年來經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)解決了眾多中低收入群體的居住困難，拓展了居民對(duì)住房的有效需求，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的增長。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，房地產(chǎn)市場的進(jìn)一步活躍，我國住房供求關(guān)系缺口的進(jìn)一步擴(kuò)大，使原本為了解決中低收入家庭住房問題的經(jīng)濟(jì)適用房在現(xiàn)實(shí)操作中走了樣，經(jīng)濟(jì)適用房在發(fā)展過程中存在的問題日益暴露，使經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展正面臨著重大考驗(yàn)。

2010年3月“兩會(huì)”期間，經(jīng)濟(jì)適用房作為住房問題的其中之一，引發(fā)了代表委員對(duì)保障性住房建設(shè)方式的思考和爭論。幾年來，我國學(xué)者也對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房作了大量的工作，主要從以下三個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)適用房制度取得的成就；二是經(jīng)濟(jì)適用房制度在施行過程中的問題；三是對(duì)解決經(jīng)濟(jì)適用房問題的有關(guān)建議。目前，我國學(xué)者在對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的研究過程中形成了三派觀點(diǎn)，一派觀點(diǎn)是肯定經(jīng)濟(jì)適用房在保證中低收入家庭住房，平抑商品房價(jià)格、拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)城市化建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，認(rèn)為必須堅(jiān)持，并逐步完善該制度；另一派觀點(diǎn)是強(qiáng)烈建議取消經(jīng)濟(jì)適用房制度，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房在解決我國中低收入家庭住房問題上收效甚微，還導(dǎo)致了許多問題，如政策失效和滋生腐敗等；第三派觀點(diǎn)是認(rèn)為國家應(yīng)該轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)適用房制度，在保障性住房政策思路上，積極探討廉租房的建設(shè)，以此來解決中低收入家庭的住房問題。真是仁者見仁、智者見智、各抒己見。下面作者也將就經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題和對(duì)策兩個(gè)方面提出個(gè)人的見解并進(jìn)行獨(dú)特的探討。

一 我國經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展過程中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)適用房投資比重持續(xù)下降

經(jīng)濟(jì)適用房是靠政府的優(yōu)惠政策扶持起來的，也就是說如果沒有政府在經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)有力的支持他它是不可能發(fā)展長久維持的。但自1998年實(shí)行經(jīng)濟(jì)實(shí)用房政策以來，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的投資比重持續(xù)下降。從表1“1998-2008年我國經(jīng)濟(jì)適用房投資狀況比較表”可以看出，在1998年經(jīng)濟(jì)適用房的起步時(shí)期它的投資總額占全國房地產(chǎn)投資總額的7.49%，經(jīng)過11年，到2008年這個(gè)比例是3.11%，雖然其中某些年份有起伏，但是總的趨勢是下降的。再來看表2“1998-2008年我國經(jīng)濟(jì)適用房新開工面積狀況比較表”，經(jīng)濟(jì)適用房開工面積占全國新開工房屋面積的比重從1998年17%降到2008年的5.48，其中更是持續(xù)平穩(wěn)下降，這必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房供給嚴(yán)重不足。經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)需求量，是房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理的主要表現(xiàn)，也是造成房地產(chǎn)價(jià)格不合理的重要因素。

（二）經(jīng)濟(jì)適用房銷售對(duì)象界定困難

政策規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房的銷售對(duì)象只能是中低收入家庭。但是，目前因統(tǒng)計(jì)和審核的方法和程序的不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，在經(jīng)濟(jì)適用住房的購買者當(dāng)中，實(shí)際上有相當(dāng)一部分不是中低收入家庭，而是高收入家庭。根據(jù)2004年搜房網(wǎng)對(duì)北京市經(jīng)濟(jì)適用房購買對(duì)象的調(diào)查，約有16%的經(jīng)濟(jì)適用房賣給了中高收入者，同時(shí)還出現(xiàn)了一人擁有多房的現(xiàn)象，顯然違背了這項(xiàng)政策的初衷。據(jù)了解，許多人購房者開著奔馳、寶馬等私家車。業(yè)內(nèi)人士介紹，在經(jīng)濟(jì)適用住房“高價(jià)”的情況下，大多數(shù)普通工薪族只能“望房興嘆”，有能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的消費(fèi)群體主要是一些律師、廣告人和私營企業(yè)主、外企職工、高級(jí)管理人士等“白領(lǐng)階層”。造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段購買經(jīng)濟(jì)適用房，只要由購買者出具工資收入證明即可，而目前個(gè)人資金管理信用管理等宏觀條件還不完備，隱形收入標(biāo)準(zhǔn)不確定，購房者收入的核實(shí)取證難度較大，另一方面，由于缺乏詳細(xì)規(guī)定，無法確定購房審查環(huán)節(jié)中的居委會(huì)或工作單位和房地產(chǎn)商誰來承擔(dān)取證費(fèi)用，在實(shí)行中往往是無人復(fù)核購房者資料。

（三）地方政府對(duì)推廣經(jīng)濟(jì)適用房

地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房推廣缺乏積極性是經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展不力的重要原因，究其原因主要是財(cái)政壓力。一方面是由于地方土地資源是有限的，土地經(jīng)營收入已成為各地方財(cái)政的重要來源，而經(jīng)濟(jì)適用房是不能收取土地出讓金的，它勢必會(huì)影響地方政府的經(jīng)濟(jì)收入。還有一方面，經(jīng)濟(jì)實(shí)用房的建設(shè)和經(jīng)營按國家的有關(guān)規(guī)定是要減免各種稅費(fèi)的，它也會(huì)影響地方政府的經(jīng)濟(jì)收入。

（四）我國經(jīng)濟(jì)實(shí)用房產(chǎn)權(quán)不清晰

表一 1998—2008年我國經(jīng)濟(jì)適用房投資狀況比較表（單位：億元）

表二 1998—2008年我國經(jīng)濟(jì)適用房新開工面積比較表（萬平方米）

目前住房產(chǎn)權(quán)主要有兩類情況：一類是純商品房產(chǎn)權(quán)，即完整的產(chǎn)權(quán)；另一類則是準(zhǔn)商品房產(chǎn)權(quán)，即不完整的產(chǎn)權(quán)。前者用地是有償?shù)?，居民買入后，擁有完整的產(chǎn)權(quán)，可以隨時(shí)上市交易或者轉(zhuǎn)讓；經(jīng)濟(jì)適用住房的用地是無償購買，實(shí)行審批制度，擁有不完整產(chǎn)權(quán)，上市交易或轉(zhuǎn)讓受到有關(guān)政策法規(guī)限制上市交易實(shí)施準(zhǔn)入制度，上市交易時(shí)須繳納有關(guān)稅費(fèi)，補(bǔ)交土地出讓金一系列的限制規(guī)定，使購房者增加了顧慮。隨著住房市場的發(fā)展和完善，經(jīng)濟(jì)適用房出租、出售、抵押、轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)如何明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就成為許多購買者所關(guān)心的問題。造成經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)不清晰的主要原因是我過關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)法律當(dāng)中，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)的明確規(guī)定，以《土地管理法》為例，雖然經(jīng)濟(jì)適用住房土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，但并沒有規(guī)定具體的操作方案和方法，各級(jí)土地行政管理部門的職責(zé)也不明確。

二 解決我國經(jīng)濟(jì)適用房問題的對(duì)策

（一）制定并完善我國住房保障政策體系

住房保障體系是國家通過法律、政策和行政手段為居民提供適當(dāng)住房的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，是市場經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)住房分配機(jī)制的必要補(bǔ)充，也是我國社會(huì)政策的重要組成部分。因此它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而經(jīng)濟(jì)適用房政策只是該系統(tǒng)的一部分；經(jīng)濟(jì)實(shí)用房政策必定要在這個(gè)系統(tǒng)思想的指導(dǎo)下制定，經(jīng)濟(jì)實(shí)用房政策也必定要與這個(gè)系統(tǒng)的其他政策相協(xié)調(diào)才能發(fā)展。

制定我國住房保障政策體系時(shí)需要注意三點(diǎn)一是要便于國家宏觀操控，協(xié)調(diào)各地的發(fā)展；二是必須摸清我國的實(shí)際情況，明了我國的國情；三是分階段分步驟執(zhí)行。作者認(rèn)為最重要的就是第三分階段分步驟執(zhí)行，我國住房保障政策體系將為我們的設(shè)計(jì)一個(gè)發(fā)展的藍(lán)圖和制定一個(gè)最終要達(dá)到的目標(biāo)，這個(gè)最終要達(dá)到的目標(biāo)要分若干個(gè)步驟才能夠達(dá)到，每一個(gè)步驟就是一個(gè)子目標(biāo)。各地政府將根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展情況確定近期要達(dá)到的子目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)子目標(biāo)訂的要高一些，而內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)子目標(biāo)可一定的低一點(diǎn)，但是這些子目標(biāo)對(duì)于地方政府是具體的、可行的、并且是便于調(diào)控的。經(jīng)過若干年的努力全國各地走到同一個(gè)目標(biāo)上，達(dá)到了殊途同歸的目的。

（二）制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律和法規(guī)是經(jīng)濟(jì)適用房健康發(fā)展的依據(jù)和保證。在國外已經(jīng)形成了一套比較完善的住房法律體系，這些法律絕大多數(shù)是針對(duì)中低收入家庭住房問題而制定的，比如“住宅法”、“住宅建設(shè)計(jì)劃法”、“公共住宅法”等等，在日本有關(guān)住房的法律達(dá)幾十部之多。我國目前還缺乏專門的住房保障法規(guī)。首先，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際，從保障對(duì)象、保障水平、標(biāo)準(zhǔn)等方面著手考慮，盡快制定出符合我國國情的、統(tǒng)一的住房保障法規(guī)。然后，各地方再結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)情，制定地方性住房保障法規(guī)，針對(duì)住房保障的不同對(duì)象，提供不同形式的住房保障。另外，住房保障相關(guān)法律法規(guī)的制定還要具有前瞻性和連續(xù)性，以加強(qiáng)法律法規(guī)解決實(shí)際問題的指導(dǎo)作用。

（三）采用多種住房保障方式促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)適用房健康發(fā)展

據(jù)國家主管部門測算和有關(guān)規(guī)定，高收入家庭一般占全部家庭數(shù)的10%左右，最低收入家庭大約也占10%左右，70%以上為中低收入家庭。也就是說70%以上的家庭應(yīng)當(dāng)享受經(jīng)濟(jì)適用房。與此相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)或建設(shè)的規(guī)模，也應(yīng)當(dāng)占到70%以上。而實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)需求量，即應(yīng)當(dāng)供應(yīng)的數(shù)量。供給量與需求量嚴(yán)重地不對(duì)稱。

所以，現(xiàn)階段對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)改進(jìn)的核心內(nèi)容之一應(yīng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、商品房、廉租房等在滿足不同收入階層消費(fèi)者需求間的分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)住房分層供給體系的對(duì)接。政府更應(yīng)該保障的是中低收入家庭的居住權(quán)，而不是房產(chǎn)權(quán)。

各國成功的經(jīng)驗(yàn)也表明他們?cè)谧》勘Ｕ戏绞缴喜坏`活多樣而且注意發(fā)展民間建房組織，吸收社會(huì)資金發(fā)展住房建設(shè)。這些都是我國在發(fā)展住房保障體系時(shí)可供借鑒的。

（四）改變經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼方式，改“磚頭補(bǔ)貼”為“人頭補(bǔ)貼”

我國對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼方式的劃分一般有“磚頭補(bǔ)貼”和“人頭補(bǔ)貼”兩種。所謂的“磚頭補(bǔ)貼”就是指政府通過對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商在土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的征收方面提供優(yōu)惠，以此來降低房價(jià)，在房子得以順利出售的條件下實(shí)現(xiàn)對(duì)中低收入家庭的補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)是一種通過對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行生產(chǎn)補(bǔ)貼間接地對(duì)中低收入家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的方式；“人頭補(bǔ)貼”則是在消費(fèi)領(lǐng)域?qū)χ械褪杖胝咧苯犹峁┴泿叛a(bǔ)貼來提高中低收入家庭解決住房問題能力的補(bǔ)貼方式。目前，我國經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼方式屬于住房政策中的“磚頭補(bǔ)貼”，即向住房供給者提供補(bǔ)貼。但是中低收入家庭的購房能力只有通過獲得政府提供的顯性補(bǔ)貼才能得以真正的提高，“補(bǔ)磚頭”改為“補(bǔ)人頭”還可以杜絕開發(fā)商利用政策漏洞鉆住房保障的空子，獲取應(yīng)屬于保障對(duì)象的那部分福利。