喬翠霞

(中共山東省委黨?？粕绮?山東濟南 250021)

可持續(xù)發(fā)展背景下完善我國農業(yè)補貼的政策建議*

喬翠霞

(中共山東省委黨?？粕绮?山東濟南 250021)

對農業(yè)實行補貼,從本質上講就是尋找工業(yè)化與農業(yè)長期發(fā)展的契合點,促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國農業(yè)補貼政策“三位一體”的目標體系:經(jīng)濟目標,農業(yè)生產(chǎn)能力的提高;社會目標,農民收入水平提高和農村社會文化生活改善;環(huán)境目標,農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。完善農業(yè)補貼政策,實現(xiàn)我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展:拓展對農業(yè)補貼外延的理解,加大對農村勞動力的教育培訓支出;階段性使用投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策;逐步穩(wěn)妥地加大特定農業(yè)產(chǎn)品脫鉤式補貼,兼顧補貼政策的經(jīng)濟社會雙效益;加大農業(yè)基本建設投資,改善農村生產(chǎn)和投資環(huán)境等。

可持續(xù)發(fā)展;農業(yè)補貼;政策建議

農業(yè)不僅具有經(jīng)濟功能,同時也具有社會功能和環(huán)境功能。因此,農業(yè)的發(fā)展就不僅限于增加短期的農業(yè)產(chǎn)出,而是要培養(yǎng)其可持續(xù)發(fā)展能力,以保障人類賴以生存的基礎。對農業(yè)實行補貼,從本質上講就是尋找工業(yè)化與農業(yè)長期發(fā)展的契合點,促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、農業(yè)補貼與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關系分析

(一)農業(yè)補貼的根本目的在于增強農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力

農業(yè)可持續(xù)發(fā)展概念肇始于美國,其對應的是傳統(tǒng)農業(yè)。①Brown L.R.State ofWold[z].W.W Norton&Company,1989.農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本思想就是把生產(chǎn)、資源、環(huán)境和人類的生存統(tǒng)一起來,從人類長遠發(fā)展和生存的角度將農業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)健康性、經(jīng)濟合理性同社會可接受性融為一體。作為對自然資源和環(huán)境影響最大的一種經(jīng)濟活動,農業(yè)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)被視為人類共同關注的可持續(xù)發(fā)展理論中不可或缺的重要內容。

農業(yè)補貼的依據(jù)源于農業(yè)天然的弱質性,以及較低的比較效益。其目的不單純在于從經(jīng)濟上保障農民收入,保證人類糧食安全,而是維護農業(yè)作為維持人類生存基礎元素的良性、健康運行,亦即農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這一認識已經(jīng)成為人類的共識,以OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家為例,其農業(yè)補貼改革已經(jīng)將維持土地、水等基礎自然資源的生產(chǎn)能力作為一個重要目標。②Erwin Schmida,Franz Sinabell,Markus F.Hofreither,Phasing out of environmentally harmful subsidies:Consequencesof the 2003 CAP reform [J].Ecological Econpmics,60(2007):596-604;OECD.

從我國的國情看,通過政府干預提高農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力更加具有現(xiàn)實意義。首先,我國正處于工業(yè)化中期階段,這一階段的農業(yè)也正處于從傳統(tǒng)農業(yè)向可持續(xù)農業(yè)發(fā)展的過渡階段,能否將這一發(fā)展理念滲入到我們的農業(yè)政策中,當此轉型時期顯得尤為重要。其次,我國農業(yè)資源匱乏、資源利用率低。作為一個人口大國,我國人均耕地面積不足世界人均耕地面積的三分之一,人均水資源量僅僅為世界平均人均水資源量的四分之一。與此不相稱的是,我國對有限農業(yè)資源的利用率極低,以水資源的利用為例,有數(shù)據(jù)顯示,我國每公斤糧食的耗水量是發(fā)達國家的2-3倍。①曾凡慧:《我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨四大制度制約》,《農村經(jīng)濟與科技》2007年第10期。第三,我國農業(yè)生態(tài)破壞嚴重。長期的粗放經(jīng)營給我國農業(yè)資源和農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來了極大的破壞。目前我國七大水系中,有一半的河段污染嚴重,農業(yè)灌溉用水除了直接使用這些污染水源外,還直接使用城市生活污水和工業(yè)廢水,加之化肥、農藥的大量使用,造成了土壤板結、肥力下降。我國農業(yè)資源“局部有所改造、整體繼續(xù)惡化”的被動局面基本沒有改變。②王冰:《我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題的探討》,《遼寧科技大學學報》2008年第2期。

農業(yè)天然地具有資源、環(huán)境依賴性,資源和環(huán)境在一定程度上能夠決定農業(yè)發(fā)展的潛力、方向和模式。所以,農業(yè)補貼的目標不應僅局限于保證當代人的生存需要,還必須著眼未來,在實現(xiàn)其經(jīng)濟目標的同時還要兼顧社會目標和環(huán)境目標的實現(xiàn)。

(二)農業(yè)補貼實踐和可持續(xù)發(fā)展理念的沖突

從理論上講,農業(yè)補貼和可持續(xù)發(fā)展的目標應當是一致的,但在現(xiàn)實中二者卻常常發(fā)生矛盾和沖突。比如,我們一方面試圖通過補貼政策激勵農戶增加投入以增加農業(yè)產(chǎn)出,一方面又不得不面對化肥、農藥、除草劑等無機物的大量使用所導致的土壤退化、水源污染等問題;一方面努力加大農墾力度,增加耕地量,一方面又不得不面對森林減少和水土流失;一方面大力發(fā)展畜牧業(yè),一方面又不得不接受過度放牧導致的草原退化等等。這種實踐與理念之間的沖突,不僅國內有,國外也有。從國內對農業(yè)補貼的研究現(xiàn)狀看,基于農業(yè)可持續(xù)發(fā)展視角對農業(yè)補貼問題的研究比較少,而探討農業(yè)補貼實踐同農業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間互動關系的研究則更少。因此,我們應當更多的吸取西方發(fā)達國家農業(yè)補貼實踐的經(jīng)驗和教訓,在實施農業(yè)補貼的過程中避免從走彎路。

二、立足農業(yè)可持續(xù)發(fā)展,構建三位一體的農業(yè)補貼目標體系

將農業(yè)補貼政策的實施建立在農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎上,其實質是使補貼政策不僅服務于農業(yè)的經(jīng)濟功能,獲得經(jīng)濟效益,同時還要服務于農業(yè)的社會功能和環(huán)境功能,獲得社會效益。根據(jù)國外學者對農業(yè)目標體系的劃分,結合我國的實際情況,我們將我國農業(yè)補貼的目標劃分為三個方面,即本文所指的“三位一體”式目標體系(見下表)。

我國農業(yè)補貼政策“三位一體”的目標體系框架

(一)經(jīng)濟目標——農業(yè)生產(chǎn)能力的提高

H·錢納里在其《工業(yè)化與經(jīng)濟增長的比較研究》一書中,曾深入分析了農業(yè)在整個經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的瓶頸作用,“如果農業(yè)維持高速增長的能力有限,那么這個部門擴張過分遲緩仍然可能阻礙整個經(jīng)濟的增長。”③H·錢納里等:《工業(yè)化與經(jīng)濟增長的比較研究》,上海人民出版社,上海三聯(lián)出版社1996年版?？梢?農業(yè)發(fā)展對于整個經(jīng)濟社會體系良性發(fā)展的重要意義。不僅如此,作為人類生存必不可少的物質——農產(chǎn)品,尤其是糧食具有超越一般物質產(chǎn)品的重要意義。因此,改善農業(yè)生產(chǎn)條件,提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力,保障農產(chǎn)品供給安全不僅是我國農業(yè)發(fā)展,也是整個國民經(jīng)濟發(fā)展的重要目標。這一目標又可以分為兩個層次,一是近期目標,對我國而言就是加大生產(chǎn)激勵,保障農產(chǎn)品供給,尤其是國家糧食安全。二是長期目標,指農業(yè)持續(xù)生產(chǎn)能力的培育和提高,這是維持一個國家和民族長期、健康發(fā)展的重要保障。

(二)社會目標——農民收入水平提高和農村社會文化生活改善

盡管國際上有學者將農民收入水平的提高歸入農業(yè)的經(jīng)濟目標。但是,在我國農民收入水平提高的社會效益遠遠大于經(jīng)濟效益,所以本文將其定位于社會目標。對于三農問題,無論是促進農業(yè)的發(fā)展還是加速農村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展,出發(fā)點和歸宿點都應該是增加農民收入、保護農民利益、提高農民的生活水平,這也是由農民在農村經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中的地位決定的。農民是農業(yè)發(fā)展的主體,也是承載整個農村經(jīng)濟社會發(fā)展的主體,農民從事農業(yè)經(jīng)營活動的積極性直接影響農業(yè)的發(fā)展。因此,保護農民利益,提高農民的生產(chǎn)積極性,挖掘廣大農民作為農業(yè)生產(chǎn)和農村經(jīng)濟和社會運行的主體而蘊藏的巨大的活力和創(chuàng)造性是農業(yè)補貼的一項重要的社會目標,我們將其稱為農業(yè)補貼的近期社會目標。具體而言,它包括:第一,促進農民收入水平的提高;第二,保護農民利益。首先,要保障農民作為土地承包者的產(chǎn)權,即農民對土地等生產(chǎn)資料的使用權、收益權以及一定范圍內的處置權,這是市場經(jīng)濟的本質要求。其次,必須重視農民作為勞動力主體的產(chǎn)權,這是從勞動力所有權的角度來講的。農民作為自身勞動力的主體,對自己的勞動力具有完全的產(chǎn)權,即勞動選擇權、勞動交換轉讓權、勞動保護和保障權、勞動報酬和收益權、勞動力再生產(chǎn)權、勞動力遷移和流動權勞動培訓和能力發(fā)展權。①谷書堂:《社會主義經(jīng)濟學通論》,北京:高等教育出版社,2000年版。農民作為勞動力主體對自身勞動力所具有的產(chǎn)權是農民所具有的最主要的權利,因為農民對自己的勞動力擁有了完全的產(chǎn)權,就有了生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性。再次,農民受教育的權利、戶口遷移的權利、擇業(yè)的權利的保護。保護農民的上述權利有利于推動農村城市化進程,開闊農民的視野,活躍農村勞動力市場和農民的思想意識,給農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力。此外,從長期看,農業(yè)補貼的社會目標還在于改善農村社會、文化生活環(huán)境,提高農民的物質、文化生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距。

(三)環(huán)境目標——農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護

農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力包括的范圍很廣,本文主要指農業(yè)的生態(tài)環(huán)境,它對農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有決定意義。隨著可持續(xù)發(fā)展理論的普及,從總體上看,我國民眾對農業(yè)生態(tài)環(huán)境重要性的認識普遍提高,但是我國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展總體水平尚不是很高,尤其是在那些尚未擺脫貧困的地區(qū),生存的需要大大超越了對環(huán)境保護的需要。這在客觀上要求政府應充分發(fā)揮宏觀調控的作用,合理運用農業(yè)補貼手段,正確處理農業(yè)發(fā)展與農業(yè)生態(tài)環(huán)境的關系。

對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有決定意義的農業(yè)生態(tài)環(huán)境要素,包括耕地、水資源、農村植被和生物多樣性等。土地和水是農業(yè)之母,但是,由于我國在工業(yè)化起步階段對農村工業(yè)的發(fā)展缺乏合理的布局,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)素質的低要求、甚至無要求,一方面導致基本農田,包括一部分良田被占用;另一方面,高污染低治理或者無治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農田的污染、對有限水資源的污染又使得我國原本就捉襟見肘的農業(yè)資源面臨更加嚴峻的考驗。而且,作為公共性更加突出的物品,盡管農村植被和生物多樣性會直接影響農村生態(tài)環(huán)境,但這種影響往往具有明顯的滯后性特點,容易為人們忽視。因此,政府必須在農業(yè)補貼政策的制定和補貼方式的選擇上,充分考慮政策可能產(chǎn)生的環(huán)境效應,防止農業(yè)生態(tài)環(huán)境的進一步惡化,并根據(jù)實際情況適時實施休耕、退耕還林等農業(yè)補貼。

三、完善農業(yè)補貼政策,實現(xiàn)我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展

(一)拓展對農業(yè)補貼外延的理解,加大對農村勞動力的教育培訓支出

一般意義上,我們理解的農業(yè)補貼都是針對“三農”問題中的農村和農業(yè),而很少將補貼同農民,尤其是農民素質的提高聯(lián)系在一起。事實上,作為農村的微觀經(jīng)濟主體,農民是農業(yè)生產(chǎn)活動的直接承載者,其素質高低直接影響到農村的發(fā)展。換言之,先進的農業(yè)生產(chǎn)技術,灌溉技術、立體種植、集約經(jīng)營這些屬于現(xiàn)代農業(yè)的概念需要與之相適應的環(huán)境背景,而農民的受教育狀況是這種背景最主要的構成要素,所以我們首先必須從思想上改變對農業(yè)補貼的片面認識,將人的因素作為農業(yè)補貼的一項重要內容予以考慮,這不僅有利于農業(yè)自身的發(fā)展,而且有利于推動農村剩余勞動力的轉移。

目前我國農民素質偏低問題已經(jīng)嚴重阻礙了農村經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的提高。據(jù)統(tǒng)計,2006年我國農村人口總數(shù)為7.37億,其中文盲占到10.38%,小學文化占33.28%,初中文化占38.35%,高中文化占12.44%,大專生及以上者占5.56%。在這樣的基礎上,農業(yè)科技的推廣和普及、先進管理理念的傳遞、可持續(xù)農業(yè)思想的宣傳的效率是極低的。所以,農業(yè)補貼向農民傾斜的重點是加強農民文化素質的培養(yǎng),如通過增加農業(yè)教育經(jīng)費支出、鼓勵并扶持農業(yè)職業(yè)教育機構的成長,增加農民接受長期系統(tǒng)教育的機會;通過增加不定期的短期教育培訓支出,及時為農民帶去新的農業(yè)經(jīng)營理念、技術、市場信息,為科教興農提供智力基礎。如美國20世紀90年代初開始推行持續(xù)農業(yè)研究與教育計劃,其主要目標就是努力實現(xiàn)以智力的高投入降低或減少物質的投入,以人力資本的投資代替物質資本的投資。②Board on Agriculture,National Research Council.Sustainable Agriculture Research and Education in the Field:A Proceedings[M].NationalA2 cademies Press,1991.此外,要不斷向農民宣傳國家的新政策、介紹宏觀經(jīng)濟形勢,為農戶決策提供暢通的信息。

(二)階段性使用投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策

實施投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策是我國現(xiàn)階段激勵農戶增加農業(yè)投入、促進農業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、保障國家糧食安全的有效途徑。但國際經(jīng)驗表明,這種補貼方式容易導致對農業(yè)資源和投入品的過度使用,從而給農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來壓力。盡管在較長一段時間內我們還需要使用投入補貼、價格補貼和掛鉤式直接補貼促進農業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和保護農民利益,但是我們必須看到這種政策在社會績效方面的不足。一方面要在WT O規(guī)則允許的范圍內使用上述投入激勵補貼政策,另一方面,必須加強對政策社會績效的跟蹤研究,尤其是對環(huán)境效應的研究,據(jù)此適時調整補貼的力度和方式,盡可能將補貼的負面效應維持在環(huán)境可以承載的范圍內。為此,政府可以設立專項研究基金,或者成立專門研究機構對農業(yè)補貼政策的社會績效進行長期跟蹤、監(jiān)測,尤其是對耕地質量、水資源、農村植被和生物多樣性的跟蹤研究,以此作為農業(yè)補貼政策調整的重要依據(jù)。

(三)逐步穩(wěn)妥地加大特定農業(yè)產(chǎn)品脫鉤式補貼,兼顧補貼政策的經(jīng)濟社會雙效益

從國家農產(chǎn)品尤其是糧食安全的角度抓好主要農產(chǎn)品,特別是糧食的生產(chǎn),這是維護國家經(jīng)濟安全的必要保障,世界各國在實施農業(yè)補貼時無不高度重視這一點。比如日本,其農業(yè)補貼政策的主要目標便是保障糧食安全。根據(jù)我國的國情,提高農業(yè)的綜合生產(chǎn)能力、保障國家的糧食安全應是現(xiàn)階段的主要目標。因此,盡管從農產(chǎn)品的比較利益上看,糧食作物大大低于經(jīng)濟作物,但我們必須從戰(zhàn)略的角度出發(fā),將糧食的供給作為農業(yè)補貼的長期戰(zhàn)略目標,處理好致富和保障國家糧食安全的關系。

國際經(jīng)濟經(jīng)驗表明,特定農產(chǎn)品的脫鉤式補貼,既可以刺激農戶對目標農產(chǎn)品的生產(chǎn)熱情,又可以最大限度地避免過度的投入激勵給農業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來壓力,以及價格補貼帶來的市場扭曲。而且從長期看,針對糧食作物的脫鉤式農業(yè)直接補貼方式,可以比較好的兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。不過,目前我國各地實行的以計稅土地面積或計稅常年產(chǎn)量為依據(jù),與農民當年糧食生產(chǎn)和銷售不掛鉤的糧食補貼方式,對糧食增產(chǎn)的激勵效果相對較弱,這同我國農業(yè)補貼政策促進糧食生產(chǎn)、保障國家安全的初衷是相背離的。所以,盡管脫鉤式補貼社會效益明顯,是農業(yè)補貼政策發(fā)展的方向,但在短期內,我們仍然需要根據(jù)我國的國情,穩(wěn)妥、慎重地逐步推行,要兼顧補貼政策的經(jīng)濟和環(huán)境目標,提高農業(yè)補貼政策的經(jīng)濟和社會雙重效益。

(四)加大農業(yè)基本建設投資,改善農村生產(chǎn)和投資環(huán)境

在農業(yè)補貼支出中,各級政府要將眼光放長遠一些,增加財政支出中農業(yè)基本建設投資的比重,承擔起一些如路橋、水利等與農業(yè)持續(xù)發(fā)展能力息息相關的公共產(chǎn)品的建設。這是改善農村投資環(huán)境,增加農民收入的關鍵環(huán)節(jié),是經(jīng)濟效益和社會效益雙提高的補貼方式。在改善農村公共品方面,韓國的經(jīng)驗值得我們借鑒的。韓國在1971-1982年實施的“新村運動”中,一個很重要的內容就是強化農村公共品的供給。韓國政府在這項運動中提供了大量的財政資金支持,大多數(shù)年份政府資助占總投資比例都在20%以上,有4年甚至達到40%以上。通過修建鄉(xiāng)村道路、小規(guī)模灌溉工程,建造供水排污系統(tǒng)、澡堂、洗衣房,擴張電網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡等,韓國農村的公共品得到了極大的豐富,為韓國農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展打下了良好基礎。需要注意的是,在加強農村基礎設施建設中,一是國家和省級財政預算內農業(yè)基本建設投資比重應適當增加,擔當起農村基礎設施建設的主要職責和引導功能,而非過多依靠縣鄉(xiāng)財政。二是重視對農村公路、自來水、通訊設施、垃圾處理等公共產(chǎn)品的建設、改建和維護。

(五)加大農業(yè)綜合開發(fā)支出,努力改善生態(tài)環(huán)境,促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農業(yè)綜合開發(fā)搞得好壞與否將直接影響到未來我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)。不過,各地也應該針對本地生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境的特點,因地制宜確定綜合開發(fā)的重點。如山東針對本省農業(yè)發(fā)展的特點,將農業(yè)綜合開發(fā)的重點放在:以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點,改造中低產(chǎn)田;建設優(yōu)質農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶、發(fā)展各類名特優(yōu)新農產(chǎn)品生產(chǎn)基地,支持農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整;增加農業(yè)科技投入、搞好適宜技術的推廣,大幅度地提高科技進步對農業(yè)增長的貢獻率;加大對農業(yè)資源的保護力度。

在農業(yè)補貼問題上,西方發(fā)達國家無論是理論還是實踐都邁出了很大的步子。由于歷史的原因,農業(yè)補貼在我國尚屬新的理論和實踐問題。在經(jīng)濟全球化的背景下,農業(yè)天然具有的弱質性以及國外農產(chǎn)品的進入將使我國農業(yè)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn),提高農業(yè)的綜合生產(chǎn)能力,保障國家的糧食安全應當成為當前我國農業(yè)補貼的主要目標,同時我們也必須高度重視農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng),始終將其作為我國農業(yè)補貼的長期目標。相關政策的制定必須立足于這一戰(zhàn)略高度,從控制農業(yè)生態(tài)環(huán)境、提高農村人口素質等方面不斷培育農業(yè)發(fā)展?jié)撡|,任何短期政策都不應偏離這一目標。

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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A

1003—4145[2010]10—0082—04

2010-06-21

喬翠霞(1972-),女,經(jīng)濟學博士,山東省委黨校科社部副教授。

本文系國家社科基金青年項目《完善農業(yè)補貼政策研究——農戶策略性行為與農業(yè)補貼政策的社會績效分析》(編號: 06CJY027)的部分成果。