南麓崚 朱吉茂

(中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),100013)

★經濟管理 ★

大型煤炭基地建設存在的問題及對策

南麓崚 朱吉茂

(中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),100013)

AbstractThis paper analyzes the p roblem s existing in the areas of resource management, environment p rotection,transportation insurance and industrial consolidation in the construction of large coal p roducing bases,and p roposes the specific measures and solutions fo r rectifying and regulating the market order of mining licenses,strengthening p rotection of ecological environment,speeding up construction of coal outw ard transpo rtation channels,and accelerating the cultivation of large coal p roducing enterp rise groups.

Key wordslarge coal p roducing bases,degree of industrial concentration,resources management,environmental p rotection,coal transport

為緩解能源供需緊張矛盾,增加煤炭供給, 2003年初,國務院作出“利用國債資金,重點支持大型煤炭基地建設,促進煤電聯營,形成若干個億噸級煤炭骨干企業(yè)”的決策。這是在全面深入分析新世紀全國煤炭供需形勢、針對煤炭工業(yè)存在的主要問題提出的發(fā)展戰(zhàn)略,是解決煤炭工業(yè)深層次問題的根本措施,是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要實踐。綜合考慮資源條件、外運條件和環(huán)境容量等因素,國家規(guī)劃并重點建設了神東、陜北、黃隴、晉北、晉中、晉東、魯西、兩淮、冀中、河南、云貴、蒙東 (東北)、寧東共13個大型煤炭基地。

1 大型煤炭基地建設取得的成效

為加快大型煤炭基地建設,國家在煤炭資源勘探、礦區(qū)總體規(guī)劃、項目核準、煤礦技改資金等方面給予了大力支持,大型煤炭基地建設初見成效。

1.1 有效保障國民經濟發(fā)展對能源的需求

通過新項目的建設和生產礦井擴能改造,大型煤炭基地產量快速增長。2009年,大型煤炭基地生產煤炭24.7億t,比2003年增加11.6億t,年均增長11.1%,明顯高于全國平均增長水平,產量占全國的比例由2003年的78.6%增加到2009年的81.0%,大型煤炭基地已成為我國煤炭供應主體。通過大型煤炭基地的建設,我國已成功扭轉煤炭長期供不應求的緊張局面,形成了目前供求基本平衡的態(tài)勢,為國民經濟持續(xù)穩(wěn)定快速增長提供了關鍵的支撐作用。13個大型煤炭基地中,10個基地煤炭產量超過億噸,其中神東、蒙東 (東北)基地均超過3億t,晉北、晉東、河南和云貴基地超過2億t,兩淮煤炭基地產量超過1億t并通過國家驗收。

1.2 促進煤炭產業(yè)結構進一步優(yōu)化

大型煤炭基地建設為培育大型煤炭企業(yè)集團創(chuàng)造了有利條件。近年來,以大型煤炭基地建設為載體,一批具有實力的煤炭企業(yè)以市場為基礎,在各級政府的大力支持和推動下,通過收購、參股等方式對中小煤炭企業(yè)進行兼并和重組,得以迅速壯大和發(fā)展,形成一批以煤炭為主、產業(yè)多元化發(fā)展的大型煤炭企業(yè)集團,如神華、陜西煤化工、河南煤化、淮南、大同、開灤、兗礦、中煤和潞安等。2009年,大型煤炭基地內煤炭產量超過1000萬t的企業(yè)達到39家、產量15.7億t,比2003年的25家、產量6.2億t增加14家、9.5億t,產量增長一倍多。產量最大的前4家煤炭企業(yè),市場占有率從2003年的14%提高到2009年的19.9%。在大型煤炭企業(yè)產量比重不斷增加的同時,全國煤礦數量不斷減少,提高了產業(yè)集中度,優(yōu)化了煤炭產業(yè)結構。

1.3 促進煤炭工業(yè)生產力水平進一步提高

在國家政策引導和資金支持下,煤炭企業(yè)不斷加大投入,機械化開采和信息化管理被廣泛采用,煤礦采煤機械化程度、原煤回采工效、回采工作面年產量等主要技術指標逐年提高。2009年,國有煤礦采煤機械化程度、原煤效率、回采工作面年產量分別達到91.2%、5.4 t/工、68.8萬t/個,比2003年分別提高9.7個百分點、2.1t/工、23.2萬t/個。截止2008年底,大型煤炭基地建成安全高效礦井 (露天)292個,煤炭產量8.6億t。大型煤炭基地內新開工項目平均單井 (露天)建設規(guī)模達到450萬t,比2003年提高150萬t以上,提高50%。神華集團、中煤能源集團等企業(yè)主要生產指標達到世界先進水平。

1.4 促進煤礦安全生產形勢不斷好轉

從2005年起,國家每年投入30億國債資金,帶動企業(yè)和地方配套資金200億,著重對大型煤炭基地內重點煤礦進行重大隱患治理和安全技術改造,安全欠賬大幅度降低,煤礦安全生產條件得到明顯改善。2009年,大型煤炭基地煤礦事故死亡人數1494人,比2003年的3355人下降1861人,下降55.5%;百萬噸死亡率0.60,比2003年的2.01下降 70.1%,比 2009年全國平均水平低30.2%。2009年大型煤炭基地以全行業(yè)56.8%的死亡人數代價完成了81.0%的煤炭產量,帶動全國煤礦安全生產水平迅速提高。

2 存在的問題

大型煤炭基地建設雖然取得了一定成績,但距離科學發(fā)展對煤炭工業(yè)的要求還存在明顯差距,隨著小康社會的全面建設和國民經濟的持續(xù)快速發(fā)展,煤炭需求總量將不斷增加,大型煤炭基地在資源管理、環(huán)境保護和運輸保障等環(huán)節(jié)面臨更大壓力,由于煤炭產業(yè)集中度低,也存在過度競爭問題。

2.1 礦業(yè)權管理混亂

由于行業(yè)管理職能分散,相關制度建設滯后,礦業(yè)權設置與礦區(qū)規(guī)劃不協調,企業(yè)為了多占資源,紛紛搶注探礦權、采礦權,使一些整裝煤田在沒有完成詳細地質勘探和總體開發(fā)規(guī)劃、尚未按照資源賦存條件進行合理劃分之前就被開發(fā),一些可供建設大型煤炭基地的整裝煤田被肢解,一些國家規(guī)劃礦區(qū)和國有重點煤炭企業(yè)后備資源被分割瓜分,有的小煤礦分布在大型井田 (礦田)內,嚴重影響大型煤礦生產和建設。礦業(yè)權管理混亂,造成煤炭資源難以合理開發(fā),也很難落實一個礦區(qū)由一個主體開發(fā)的煤炭產業(yè)政策。如鄂爾多斯盆地內的部分大型整裝煤田內,勘查區(qū)塊分布“七零八落”,面積大小懸殊,勘查階段參差不齊,制約了礦區(qū)總體統(tǒng)一規(guī)劃和合理開發(fā),嚴重影響了大型煤炭基地建設和煤炭資源合理有序開發(fā)。

2.2 生態(tài)環(huán)境壓力加大

13個大型煤炭基地中,僅云貴基地、兩淮基地和蒙東 (東北)基地的部分礦區(qū)水資源相對豐富,其余10個基地均嚴重缺水,生態(tài)環(huán)境先天不足。煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的破壞主要體現在破壞水資源,直接帶來水土流失、植被破壞、生物多樣性受損、濕地縮減和土地沙漠化問題;大規(guī)模開采煤炭形成的采空區(qū)導致地表沉陷,東北、華東地區(qū)因采煤破壞大量耕地;煤炭開采和加工過程中存在排水污染環(huán)境、煤矸石堆積侵蝕土地等問題。據測算,截至2009年底,我國煤炭開采累計排放地下水1000億t,沉陷土地面積64萬ha,累計排放矸量52億t,矸石占地超過1萬ha。大型煤炭基地在為我們提供充足、廉價能源的同時,卻付出了巨大的生態(tài)和環(huán)境代價,未來隨著煤炭產量的增加,生態(tài)環(huán)境壓力更大。

2.3 基地煤炭外運瓶頸制約嚴重

我國煤炭資源主要分布在西北、華北,而消費重心主要在東部和中南地區(qū),從而形成了“北煤南運、西煤東調”的運輸格局。近年來,國家加大了煤運通道的建設改造步伐,但鐵路運輸的發(fā)展仍落后于國民經濟發(fā)展需要,鐵路運力不足依然是制約煤炭調運的“瓶頸”。2009年,晉陜蒙寧地區(qū)7個大型煤炭基地調出煤炭10億t,由于大秦、朔黃、石太、太焦、侯月等主要運煤干線運輸能力已經接近或達到飽和,迫使大量煤炭不得不通過公路長距離外運,僅山西每年公路外運煤炭量就超過1億t,公路長距離運輸既不經濟又不節(jié)能,還會造成了沿途環(huán)境污染、道路破壞和增加擁堵,大基地煤炭外運受鐵路制約仍很嚴重。

2.4 煤炭市場競爭過度

2005年以來,全國累計關閉不具備安全生產條件、破壞資源、污染環(huán)境、不符合產業(yè)政策的小煤礦1.3萬處,淘汰落后生產能力3.5億t。截止2009年底,全國仍有煤礦1.5萬處,平均每處產量20.3萬t,產量最大的前4家煤炭企業(yè)占全國煤炭總產量的比例不到20%,前8家不到30%,行業(yè)集中度明顯偏低。澳大利亞前5家煤炭公司占總產量的71%,美國前4家占45%,南非前4家占62%,印度煤炭有限公司占90%,德國只有魯爾公司一家生產煤炭。煤炭產業(yè)集中度低,企業(yè)組織結構過于分散,整個行業(yè)處于無序競爭狀態(tài),政府的宏觀調控難以奏效,煤炭市場容易大起大落,既不利于煤炭企業(yè)的生產經營,也不利于煤炭工業(yè)健康發(fā)展和國民經濟的平穩(wěn)運行。

3 對策措施

為實現我國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展,必須堅持科學發(fā)展統(tǒng)領大型煤炭基地建設工作,采取一切有利措施,繼續(xù)支持大型煤炭基地建設,構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系,促進煤炭工業(yè)全面、協調、可持續(xù)發(fā)展。

3.1 整頓規(guī)范礦業(yè)權市場秩序

建議國土資源部門和項目核準部門加強銜接,國土資源管理部門設置礦權時,應征求項目核準部門的意見;項目核準部門批準礦區(qū)總體規(guī)劃時,應征求國土資源管理部門的意見。煤炭建設項目必須符合煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和礦區(qū)總體規(guī)劃,經批準的礦區(qū)總體規(guī)劃,是礦區(qū)勘探開發(fā)、單項工程建設的基本依據。進一步規(guī)范礦區(qū)總體規(guī)劃工作,新設立的礦區(qū)盡量做到一個主體開發(fā)。加強煤炭資源勘查管理,由國家統(tǒng)一管理煤炭資源一級探礦權市場,負責投資完成找煤、普查和必要詳查,推進煤炭資源勘查開發(fā)的集約化和規(guī)模化。完善礦業(yè)權價格形成機制,規(guī)范采礦權和二級探礦權轉讓市場秩序。

3.2 加強礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護

盡快建立覆蓋全國主要礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復補償機制,征收環(huán)境治理保證金。明確企業(yè)和政府的治理責任,加大中央財政對產煤地區(qū)的轉移支付力度,地方政府和企業(yè)安排配套資金共同出資進行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。按照新的理念,采用新技術,優(yōu)化設計,減少煤矸石、礦井水等廢棄物的產生量;西部生態(tài)脆弱地區(qū)和東部人口稠密地區(qū)逐步推行“無塌陷開采”。國家財稅政策要加大循環(huán)經濟支持力度,充分調動企業(yè)積極性,提高煤矸石、礦井水、煤泥以及煤層氣的利用率。實行排污總量控制,礦區(qū)煤炭開發(fā)規(guī)模及加工轉化項目不能突破當地水資源承載力和生態(tài)環(huán)境容量。

3.3 加快基地煤炭外運通道建設

未來一段時間,隨著東部地區(qū)煤炭資源逐步枯竭,供應能力將呈明顯下降趨勢,而煤炭需求量將繼續(xù)較快增加,預計2030年,全國煤炭消費需求在38億t左右。晉陜蒙寧地區(qū)7大基地仍將是我國煤炭新增供應能力的主力地區(qū),煤炭“北煤南運、西煤東調”的壓力會進一步加劇。為緩解煤炭調運壓力,在適當提高煤炭就地轉化率的基礎上,應加大外運通道建設。一是要加快現有運煤通道擴能改造,增加外運能力,包括大秦、朔黃、邯長、太焦、侯月、寧西等線路的擴能和隴海線客運專用線建設;二是開工建設一批新的運煤通道,包括張家口至唐山鐵路、和順至邢臺鐵路、山西中南部煤炭出海通道等;三是實施北方七港擴能改造和加快建設曹妃甸等新的運煤港口,增加華東、華南卸煤港口能力,使之與北方下水港口能力匹配。

3.4 加快培育大型煤炭企業(yè)集團

培育大型煤炭企業(yè)集團是提高煤炭產業(yè)集中度、提高資源回收率、優(yōu)化煤炭生產結構、提高安全生產水平和增強煤炭供應能力的根本舉措。受市場強勁拉動,近幾年煤炭投資過熱,當前特別是今后一段時期,新增煤炭供應能力將明顯高于消費需求增長,煤炭供需形勢日趨寬松并可能出現過剩危機,國家可以充分利用這一有利時機,盡快出臺煤炭資源整合、煤炭企業(yè)兼并重組指導意見,進一步提高辦礦門檻,加大對布局不合理、不符合產業(yè)政策、不具備安全生產條件煤礦的整合關閉力度,推動全國煤礦兼并重組工作規(guī)范、有序進行,重點培育對全國煤炭市場供需平衡起關鍵作用的大型煤炭企業(yè)集團。企業(yè)也應抓住這一戰(zhàn)略機遇期進行低成本擴張,加大對中小型煤礦和煤炭企業(yè)的兼并重組力度,借鑒“神華模式”,發(fā)展成為煤炭、電力、化工、鐵路、港口等綜合經營的具有國際競爭力的大型企業(yè)集團。

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(責任編輯 張大鵬)

Problemsand its solution in the construction of large coal producing bases

對大型煤炭基地建設過程中資源管理、環(huán)境保護、運輸保障、行業(yè)集中度等方面存在的問題進行了分析,提出了整頓規(guī)范礦業(yè)權市場秩序、加強生態(tài)環(huán)境保護、加快煤炭外運通道建設、加快培育大型煤炭企業(yè)集團等針對性的措施。

大型煤炭基地 行業(yè)集中度 資源管理 環(huán)境保護 煤炭運輸 TD-916

Nan Luling,Zhu Jimao

南麓崚 (1962-),女,河北滿城人,高級工程師,現中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心工作,主要從事煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和研究、建設項目咨詢工作。