張智光楊加猛謝 煜陳 巖

(1.南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,江蘇南京,210037;

2.南京林業(yè)大學環(huán)境與發(fā)展系統(tǒng)工程研究所,江蘇南京,210037)

綜 述

中國林紙一體化進程:實施、研究與政策

張智光1,2楊加猛1,2謝 煜1,2陳 巖1,2

(1.南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,江蘇南京,210037;

2.南京林業(yè)大學環(huán)境與發(fā)展系統(tǒng)工程研究所,江蘇南京,210037)

中國林紙一體化從萌芽階段至今,已經(jīng)走過了半個世紀的歷程,目前已進入關鍵性的整體推進階段,因此需要進行全面的回顧和總結,以便明確未來的發(fā)展方向。為此,分別對中國林紙一體化的實施進程與問題、研究進程與動態(tài)、政策進程與對策進行系統(tǒng)探討,由此勾勒出中國林紙一體化的實施、研究和政策相互作用和相互促進的全景圖譜。通過對這3條發(fā)展脈絡的分析,指出了中國林紙一體化的現(xiàn)狀與亟待解決的問題,進而提出今后的研究重點和政策建議。

林紙一體化;實施;政策

由于森林資源匱乏、禾草資源比較豐富,中國造紙工業(yè)在起步階段選擇了以稻草和麥草等植物纖維原料為主的發(fā)展模式。這種“以草為主”的原料結構是造成中國造紙企業(yè)平均規(guī)模過小、技術裝備落后、產(chǎn)品檔次低、競爭力弱和污染嚴重等問題的主要原因。而林紙一體化模式是國際上紙業(yè)和林業(yè)發(fā)達國家的普遍做法,是促進中國造紙工業(yè)向規(guī)?；?、現(xiàn)代化和綠色化方向發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。在中國林紙一體化的進程中遇到了各種困難,對相關的理論研究和政策支持產(chǎn)生了強烈的訴求;研究者們針對實際問題,展開了富有中國特色的大量的研究工作,并提出了許多合理的政策建議;政府管理部門根據(jù)中國林紙一體化的實際問題和理論研究成果,制定并落實了一系列相關的推進政策。中國林紙一體化的實施、研究和政策,三者相互作用、相互促進,形成了推動林紙一體化發(fā)展的合力。

1 中國林紙一體化的實施進程與問題分析

1.1 發(fā)展階段

中國林紙一體化的實施經(jīng)歷了一個較長的探索和發(fā)展過程?？v觀這一過程,可以分成5個階段。

1.1.1 單邊拓展階段:20世紀60～70年代

20世紀50年代,中國實行嚴格的計劃經(jīng)濟體制。在國家統(tǒng)一的管制下,林業(yè)部門負責造林,輕工業(yè)負責造紙,林業(yè)生產(chǎn)出的原木和造紙企業(yè)所需的造紙用材必須由國家計劃部門按計劃分配和調撥。這個時期稱為“林辦林,紙辦紙”時期。

之后,中國出現(xiàn)了林紙一體化的萌芽,分為“林辦紙”和“紙辦林”兩個時期[1],稱為單邊拓展階段(萌芽階段)?！傲洲k紙”時期始于20世紀60年代初期。當時木材調撥價格低,經(jīng)濟利益分配不合理,森工企業(yè)為了分享造紙利潤,自辦了上百家小型木漿紙廠。這些小型制漿造紙廠因為規(guī)模小、紙質差和成本高等原因先后虧本倒閉?！凹堔k林”時期出現(xiàn)在20世紀60年代中期至70年代末期。當時造紙用材計劃分配連年有缺口、供應不足,為確保原材料供應的穩(wěn)定性,在原輕工業(yè)部的推進下,造紙企業(yè)開始自辦原料林基地。但由于受到體制、稅費、管理和資金等因素的影響,紙漿林基地建設發(fā)展十分緩慢,根本無法滿足造紙的需要。

萌芽階段邁出了林紙產(chǎn)業(yè)縱向一體化的第一步。這一階段的主要問題是,林紙各自為政,單邊行動,因而勢單力薄,無法形成合力。

1.1.2 初步聯(lián)合階段:1980—1986年

1978年,原輕工業(yè)部、林業(yè)部及黑龍江省政府派出聯(lián)合工作組赴大興安嶺林區(qū)調查,1980年兩部聯(lián)合向國務院提交了“關于實行林紙聯(lián)合建立造林基地的請示報告”,計劃在黑龍江大興安嶺和廣西梧州建立林紙聯(lián)合企業(yè)。在國家行政部門的推動下,這個時期造紙企業(yè)開始從產(chǎn)品銷售收入中提取基地建設基金資助造林。1981—1985年,輕工系統(tǒng)共提取育林費近4000萬元[2]。此外,1986年前后,在一些地方政府或林業(yè)局的直接操作下,開展了林紙聯(lián)合的初步嘗試,如浙江的安吉[3]、安徽的涇縣[4]、黑龍江的佳木斯[5]等地實施了林紙結合項目。但造林規(guī)模都很小,有些項目只有幾千畝。

這一階段的初步林紙聯(lián)合由于計劃經(jīng)濟體制的制約收效甚微,所帶來的變化僅限于造紙企業(yè)提取出少量的育林資金,林業(yè)部門制定了小規(guī)模的紙漿林規(guī)劃。

1.1.3 局部試點階段:1987—1995年

1987年,中國林學會與中國造紙學會在北京召開了“林紙聯(lián)合論證會”。這次會議是中國林紙一體化的一座里程碑,使人們對林紙一體化的重要性和必要性達成了廣泛的共識。會議指出,“林紙結合是中國林業(yè)和造紙工業(yè)的必由之路”,提出了“以林養(yǎng)紙、以紙促林,林紙結合一體化生產(chǎn)”等建議[6]。國務院領導對此作了批示,并由國務院辦公廳秘書局對林紙結合問題進行專題調查。1988年,國務院下發(fā)了“關于研究林紙結合問題的會議紀要”,并決定在黑龍江大興安嶺十八站、廣東雷州、吉林延邊、福建南平4個條件比較成熟地區(qū)的林業(yè)局和造紙企業(yè)進行林紙結合試點。但很快,其中3家試點單位都因管理體制不順、林紙脫節(jié)、試點資金沒有落實等原因被迫中斷。只有南平紙廠與附近林區(qū)的林紙結合項目起初進行得比較順利,但后期還是困難重重、經(jīng)營慘淡[1]。

這次試點雖然沒有取得成功,但國務院的有關決定為以后的林紙一體化提供了政策依據(jù)。而且在這一時期,中國紙漿林面積得到了擴大。截至1995年,全國24個大型造紙企業(yè)已造林23萬hm2[6]。與此同時,外商也開始在中國投資培育紙漿林。1988年,香港嵐昌公司率先在廣東惠陽縣租地1668.8 hm2營造南陽楹木速生林。到1995年,已有10多家大型跨國公司在中國投資造林。

1.1.4 實質進展階段:1996—2000年

1996年后,在國家下令關閉污染嚴重的小紙廠、進口紙熱銷以及金光集團等跨國公司躋身中國造紙業(yè)等多重壓力下,中國造紙業(yè)深感生存危機[7]。1998年,中國造紙學會和中國興發(fā)集團召開了“產(chǎn)融結合,重塑中國現(xiàn)代紙業(yè)戰(zhàn)略研討會”,形成并向國家呈報了“關于加快人工林建設,振興中國紙業(yè)的建議”[8]。國務院領導對此親自作出批示。國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)領導批示,召集國家輕工業(yè)局和國家林業(yè)局研究并提出實施林紙一體化的相關建議[6]。

在市場壓力和行政推動的雙重作用下,從這一時期開始,中國林紙一體化進入了實質性的發(fā)展階段。一些森工和造紙企業(yè)加速技術改造,優(yōu)化管理體制,以多種形式實行林紙一體化,大力開展原料林基地建設,截至2001年已造林47.43萬hm2[9]。同時,外資造紙企業(yè)在中國大力拓展原料林基地或組建營林公司,一方面為中國林紙企業(yè)提供了可借鑒的經(jīng)驗,另一方面也給后者帶來了危機感和緊迫感。這一階段的主要問題是在中國特定的林紙產(chǎn)業(yè)背景下,還沒能找到有效實現(xiàn)林紙一體化的組織模式和運行機制,進展過程仍然困難重重,還需要進一步的政策和資金支持,需要促進林紙產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化建設。

1.1.5 整體推進階段:2001年至今

進入21世紀后,國家出臺了一系列推進政策,使中國林紙一體化進入了一個整體推進的良好發(fā)展時期。這些政策和措施包括:2001年“關于加快造紙工業(yè)原料林基地建設的若干意見”,2002年林業(yè)六大重點工程之一“重點地區(qū)速生豐產(chǎn)林用材林基地建設工程規(guī)劃”,2003年“國家林業(yè)局關于完善人工商品林采伐管理的意見”,2004年“全國林紙一體化工程建設‘十五’及2010年專項規(guī)劃”, 2007年“造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”和“林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點”,以及2008年“關于推進集體林權制度改革的意見”等。

在這些政策的推動下,許多省份都制定了相應的林紙一體化的戰(zhàn)略規(guī)劃,各地林紙一體化建設快速發(fā)展。到2008年底,全國約有72家企業(yè)已經(jīng)或正在建設紙漿林基地,已批準建設的較大林紙一體化工程項目有20多個,如湖南泰格林紙、印尼金光(中國)、芬蘭斯道拉恩索(中國)、福建南紙、青山紙業(yè)、云南云景、寧夏美利、安徽安慶、湛江晨鳴、山東華泰、廣西賀達、河南濮陽和貴州黔東南紙業(yè)等林紙一體化項目[10]。

1.2 組織和運行模式

在上述林紙一體化發(fā)展過程中,中國林紙業(yè)一直在探索林紙結合或林紙一體化的組織和運行模式,各種林紙結合的模式層出不窮,例如“公司+農(nóng)戶”(如契約合作、訂單收購等)、扶持營林大戶、股份合作、租地造林和承包土地等。有學者認為,這些林紙結合的模式并不是真正意義上的林紙一體化[11]。而從企業(yè)組織理論的角度,中國林紙一體化的組織模式經(jīng)歷了公司模式、集團模式和供應鏈模式3個發(fā)展階段[12]。目前,中國林紙一體化供應鏈模式正在形成,它是在以上各種模式的基礎上產(chǎn)生的現(xiàn)代組織和運行模式,將成為未來林紙一體化的發(fā)展趨勢。

1.3 現(xiàn)階段的主要問題

中國林紙一體化的實施過程是一個不斷遇到各種困難和解決各種問題的過程。目前,人們對林紙一體化有了更加深入的認識,已被提升到國家戰(zhàn)略的高度,成為振興中國林業(yè)和造紙業(yè)的突破口。但現(xiàn)階段仍然存在諸多迫切需要解決的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)林地落實困難。在保證生態(tài)建設和農(nóng)業(yè)用地的前提下,能供給林紙一體化建設的林地很有限,而且許多宜林荒地的立地條件較差。此外,集體林權制度改革在激發(fā)林農(nóng)造林積極性的同時,也加劇了林地分散的程度。將這些零散的土地集中起來經(jīng)營紙漿林,工作難度大,經(jīng)營成本高,難以運用先進的技術和管理方式進行規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營[13]。

(2)融資困難。由于紙漿林建設周期長、土地等各種費用高、自然災害等各種風險大,因此融資比較困難[13]。

(3)稅費負擔過重。林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系仍被割裂為營林、森工和流通銷售等幾個環(huán)節(jié),使得征稅范圍擴大,稅費種類過多。有些地區(qū),各種木材稅費多達20余種,多稅并列,重復征收,林木稅費要占第一次銷售價的50%以上[14]。

(4)營造紙漿林的技術準備不夠充分。例如,對既適合制漿造紙又適合造林地區(qū)自然特性的樹種的選擇,以及所選樹種的育種、育苗、造林、管護和加工等方面,還沒有形成成熟的技術體系[15]。

(5)采伐限額的制約。人工林的采伐管理方式仍然比較傳統(tǒng),有限的采伐指標制約了企業(yè)和林農(nóng)的造林積極性,難以保障原料供應。

(6)區(qū)域發(fā)展不平衡。例如,黃淮海平原地區(qū)林紙一體化發(fā)展相對遲緩,特別是一些森林資源、水資源和環(huán)保容量適宜地區(qū)的重點林紙一體化項目起步和進展緩慢[16]。

(7)戰(zhàn)略決策和規(guī)劃滯后。在國家和地方政府層面上,缺乏科學有效的原料林建設戰(zhàn)略方案,以及切實可行的指導性規(guī)劃。多數(shù)現(xiàn)有規(guī)劃還停留在目標層面,措施不到位,可操作性和對企業(yè)的指導性不強[10]。

(8)原材料綜合利用水平低,林業(yè)綠色供應鏈尚未形成。在中國,人造板工業(yè)是木材利用的主力軍,雖然制漿造紙業(yè)附加值較高,但由于進入門檻高和固定資產(chǎn)投資巨大等原因,其發(fā)展相對緩慢。由于林、漿、紙、板綠色供應鏈系統(tǒng)尚未形成,因此對有限資源的綜合利用率較低[12]。

(9)尚未形成有效的產(chǎn)業(yè)組織形式和運行機制。多數(shù)林紙一體化企業(yè)或項目的組織和運行模式還停留在初步的林紙結合層次上,離林紙一體化的要求還有較大的距離。主要表現(xiàn)為林紙“結”而不“合”,“一體”而不“共生”,表面上或形式上實行了一體化,但實質上尚未形成一體化的有機結構,未形成林紙良性互動的運行機制[17]。

此外,中國林紙一體化還存在林業(yè)市場化和產(chǎn)業(yè)化程度低、林紙管理體制分割等其他問題[18]。

2 中國林紙一體化的研究進程與動態(tài)分析

2.1 中國林紙一體化研究的總體分析

伴隨著中國林紙一體化的實施過程,從20世紀80年代開始,中國學者就一直對這一過程的理論和實際問題進行探索。根據(jù)中國知網(wǎng)對“林紙一體化”及其相關詞匯的檢索結果,經(jīng)統(tǒng)計分析可以看出,從林紙一體化的初步聯(lián)合階段開始,就有這方面的研究論文正式發(fā)表;到局部試點初期,出現(xiàn)了一個小高潮;沉寂了一段時期后,在實質進展階段,林紙一體化的研究開始增加;在整體推進階段出現(xiàn)了研究熱潮,其中2004年一年發(fā)表的相關論文約120篇(見圖1)。

圖1 中國林紙一體化研究論文數(shù)量統(tǒng)計

圖2 中國林紙一體化研究的邏輯脈絡

從這些論文的研究內容來看,大致可以分為4類:中國林紙一體化的實踐經(jīng)驗總結、國外林紙一體化的實踐經(jīng)驗考察、中國林紙一體化的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)綜合。其中,系統(tǒng)分析包含林紙一體化的可行性與必要性、動因、理論和技術支撐、系統(tǒng)原理等研究內容;系統(tǒng)綜合包含林紙一體化的發(fā)展戰(zhàn)略、對策與政策、組織與運行模式、企業(yè)管理等內容。盡管這些研究內容在時間上是交叉和并行的,但在邏輯脈絡上有著如圖2所示的內在聯(lián)系。

2.2 中國林紙一體化的實踐經(jīng)驗總結

從20世紀60年代起,中國就開始了林紙一體化的實施進程。進入初步聯(lián)合階段后,就有學者對中國林紙一體化實施的經(jīng)驗、教訓、問題和對策等進行總結和研究。但在2000年以前,這方面的論文并不多。在進入整體推進階段后,特別是2004年前后,隨著推動林紙一體化的相關政策的啟動、集體林權制度改革的推進、林紙一體化項目的紛紛上馬,許多研究者對這些項目的實施和進展情況進行了跟蹤研究。一些知名企業(yè)的林紙一體化項目尤其受到關注,例如福建南紙[19]、山東華泰[20]、APP[21]和泰格林紙集團[22]等。研究表明,這一時期的林紙一體化項目多以企業(yè)為主體、以市場機制為動力,與早期的以政府為主體、以計劃經(jīng)濟體制為背景的做法有著本質的區(qū)別,因此取得了明顯的成效。但同時,在這一轉變過程中,也出現(xiàn)了許多關于體制、機制、政策、制度和資金等方面的問題,引發(fā)了學者們對中國林紙一體化的機理與運作等方面的理論探討。

2.3 國外林紙一體化的實踐經(jīng)驗考察

林紙一體化是世界造紙工業(yè)的普遍運作方式,在探究中國林紙一體化實施進程中所遇到的困難的同時,一些學者把眼光放到了對國外林紙發(fā)達國家成功經(jīng)驗的考察上。研究發(fā)現(xiàn),各國林紙一體化的實施都有各自的特點。例如,瑞典的林-漿-紙-板公司將公司內部的緊密型一體化與公司外部較松散的供應鏈有機地結合起來[23];美國惠好公司(Weyerhaeuser)以“林辦紙”的模式為本公司提供80%的紙漿原料,而該國的國際紙業(yè)公司(International Paper)則是“紙辦林”的成功典范[23-24];加拿大木材加工業(yè)和制漿造紙業(yè)密切結合,大中型制材廠把占原木材積25%～30%的加工剩余物削成木片供應造紙企業(yè),而制漿工業(yè)所用原料的30%～60%來自加工剩余物;芬蘭造紙公司的自有林比較少,主要依靠林紙供應鏈方式通過私有林場獲得原料供應;巴西主要實行的是緊密型的林紙一體化模式,即公司模式或集團模式;印度尼西亞的造紙公司在進行原料林建設時,可以獲得國家造林基金的無息貸款和優(yōu)惠的銀行貸款。此外,許多造紙發(fā)達國家都十分重視林紙一體化的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式[25]。

總之,國外林紙一體化的成功經(jīng)驗對中國具有重要的借鑒意義[26]。但由于中外國情的差異,這些經(jīng)驗難以直接照搬進來,因此需要在中外對比研究的基礎上,對中國林紙一體化的特定機理和運作方式進行深入的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)綜合。

2.4 中國林紙一體化的系統(tǒng)分析

關于林紙一體化的系統(tǒng)分析,起始于20世紀80年代對中國實施林紙一體化的可行性和必要性的研究[27-28]。通過理論與實踐兩方面的探索,所得出的肯定結論為中國實施林紙一體化增添了信心和決心。當然,僅僅確定了可行性和必要性是不夠的,需要進一步了解推動林紙一體化發(fā)展的理論機理,但這方面的研究幾乎滯后了20年。2006年,一些學者運用現(xiàn)代經(jīng)濟學和管理學理論,構建了林紙一體化的動力機制模型,描述了動因機制、產(chǎn)業(yè)組織機制和目標機制之間的相互作用關系[29]。在此基礎上,又從林紙一體化的內部優(yōu)勢理論(交易成本、資產(chǎn)專用性、雙重加價和最優(yōu)產(chǎn)量決策等理論)、外部優(yōu)勢理論(風險規(guī)避和產(chǎn)業(yè)競爭力等理論)和組合方式理論(資產(chǎn)重組、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)集群與網(wǎng)絡化組織等理論) 3個方面構筑了林紙一體化的理論支撐體系[30]。與此同時,林業(yè)和制漿造紙的學者也在探討適合林紙一體化的林木培育技術和制漿造紙技術,并與上述研究一起構成了林紙一體化的理論和技術兩大支撐體系[18]。這些研究為下一步分析林紙一體化系統(tǒng)結構、環(huán)境和目標及運行原理奠定了基礎。2009年,有學者運用系統(tǒng)工程、綠色供應鏈、循環(huán)經(jīng)濟和共生機制等理論,研究了融合上述理論和技術兩大支撐體系的林紙一體化供應鏈的網(wǎng)絡結構模型、層次結構模型、內部與外部關聯(lián)結構模型[12],以及包含了資源鏈、生態(tài)鏈和價值鏈的綠色供應鏈共生模型和物質循環(huán)模型[17],從而進一步揭示了林紙一體化系統(tǒng)的運行機理。

2.5 中國林紙一體化的系統(tǒng)綜合

通過系統(tǒng)分析,人們對林紙一體化系統(tǒng)的結構、環(huán)境、目標和機理等逐步加深了認識。與此同時,這些研究成果也促進了林紙一體化系統(tǒng)綜合研究的不斷深入。

在發(fā)展戰(zhàn)略方面,一些研究者通過研究中國造紙業(yè)生產(chǎn)和消費狀況,以及“洋漿”、“洋紙”的沖擊,分析了中國造紙業(yè)面臨的機遇和挑戰(zhàn),指出以“草”為主的戰(zhàn)略是制約中國造紙業(yè)發(fā)展的根本原因,而林紙一體化則是造紙工業(yè)的“金牌”戰(zhàn)略[31],并對其戰(zhàn)略內涵和特征進行了研究[32]。

在林紙一體化的對策與政策方面,幾乎所有的與林紙一體化相關的研究論文都會對此進行探討。這方面的研究隨著舊問題的逐步解決和新問題的相繼出現(xiàn)而不斷向前推進。早期的研究主要集中在如何打破林業(yè)部門和造紙部門的條塊分割、加強合作、對林紙結合給予政策傾斜等方面[33-34]。隨著林紙一體化的不斷推進,又出現(xiàn)了新問題,學者們開始研究適當放寬采伐限額、降低稅費、解決融資難和獲取林地難等問題[14-15]。此后,在集體林權制度改革的背景下,林地被分配到一家一戶,林地經(jīng)營的破碎化對林紙一體化紙漿林基地建設產(chǎn)生了新的影響[12]。因此,通過林權流轉政策促使林紙一體化企業(yè)能夠獲得大規(guī)模林地,實現(xiàn)紙漿林的規(guī)模化和現(xiàn)代化經(jīng)營等問題又成為企業(yè)界和學者共同關心的重要課題[10]。

在林紙一體化的組織與運行模式方面,一些學者對國內外林紙一體化的各種模式進行了全面總結和系統(tǒng)分類,分別從垂直一體化、森林資源利用、合作形式、產(chǎn)業(yè)鏈構成、投資主體和一體化緊密程度等角度對林紙一體化模式進行了分類,并分析了各類模式的特點和適用范圍[13,18,35]。在此基礎上,建立了林紙一體化模式綜合評價指標體系,對各種備選模式進行評價和分析,為中國林紙一體化項目的決策提供了科學依據(jù)[36-37],由此提出了適合中國林紙一體化具體情況的多層次綠色供應鏈模式[12]。

以上研究都是從宏觀(國家層面)和中觀(行業(yè)或供應鏈層面)角度探討中國林紙一體化的系統(tǒng)綜合問題,還需要進一步從微觀角度,即林紙一體化企業(yè)管理的層面進行更加具體和細化的研究。但目前這方面只有為數(shù)很少的研究成果。例如,有學者對林紙一體化企業(yè)的森林資源資產(chǎn)和環(huán)境成本的核算方法進行研究,為促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供管理手段,并有助于政府制定相關的政策和措施[38]。

2.6 中國林紙一體化研究的動態(tài)分析

對以上分析進行總結,可以看出中國林紙一體化問題的進一步研究動態(tài)。筆者認為,中國林紙一體化研究主要有以下幾個發(fā)展趨勢。

2.6.1 林紙一體化的生態(tài)效益研究

目前多數(shù)研究關注的是林紙一體化的經(jīng)濟效益和社會效益,而對其生態(tài)效益關注較少。事實上,由于林紙一體化項目的實施,大量的宜林荒山和荒地得以改造,森林覆蓋率和蓄積量迅速增加,因而改善了中國的生態(tài)環(huán)境。因此,林紙一體化項目的碳匯作用、林業(yè)經(jīng)濟體系與生態(tài)體系的良性互動[39]、林業(yè)綠色供應鏈管理[40]等方面將成為今后的一個重要研究方向。

2.6.2 更加深入的實證研究

對中國林紙一體化企業(yè)或項目的現(xiàn)有研究,多以經(jīng)驗總結或進展報道的形式出現(xiàn),缺乏深入細致的調查研究。而對于國外林紙一體化實踐的了解更是走馬觀花,浮于表象,難以搞清楚其內在的運作機理。因此,進一步的研究需要深入企業(yè)、紙漿林基地、林場、農(nóng)戶和政府相關部門,對林紙一體化運作的深層次問題進行定性和定量相結合的調查研究。

2.6.3 前瞻性的理論研究

林紙一體化的理論研究常常滯后于實際進展,缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。因此,需要運用現(xiàn)代經(jīng)濟管理的理論和方法,將其他領域中先進的管理理念和手段應用到林紙一體化的研究中,例如,運用綠色供應鏈、綠色物流、循環(huán)經(jīng)濟、綠色共生、戰(zhàn)略聯(lián)盟和風險管理等理論和方法研究林紙一體化問題[40]。

2.6.4 具體化和可操作的系統(tǒng)綜合研究

現(xiàn)有的林紙一體化戰(zhàn)略、政策和模式等方面的研究還是比較粗略和籠統(tǒng)的,具體、細致和可操作的方案較少。因此,下一步需要進行具體深入的系統(tǒng)綜合研究,并且不能仍停留在原理性綜合上,要深入進行操作性綜合的研究;不能只回答“應該做什么”,還要能回答“怎樣去做”。此外,微觀層面上的林紙一體化企業(yè)管理的研究也是今后的重要研究方向。

3 中國林紙一體化的政策進程與對策建議

3.1 中國林紙一體化的政策走向分析

中國林紙一體化的政策走向與林紙一體化實施過程中出現(xiàn)的問題息息相關,并受到相關研究成果的影響,同時這些政策又推動著林紙一體化的實施。

3.1.1 整體推進階段之前的政策分析

在中國林紙一體化的萌芽階段,森工企業(yè)和造紙企業(yè)先后進行了“林辦紙”和“紙辦林”的嘗試。由于條件不成熟,而且缺乏相應的政策支持,因此沒有獲得成功。但是,這種嘗試對以后相關政策的制定具有重要促進作用。

在林紙一體化的初步聯(lián)合階段,為配合原輕工業(yè)部和林業(yè)部聯(lián)合推動的林紙聯(lián)合企業(yè)的組建,1981年財政部、林業(yè)部聯(lián)合發(fā)出文件,提出了“關于造紙廠建立造紙林基地和提取育林費試行辦法”。在這一政策的促進下,造紙企業(yè)開始從經(jīng)營收入中提取一定的資金資助造林。其積極意義在于構建了營林和造紙產(chǎn)業(yè)之間的價值鏈的雛形,而其局限性在于這種利益的分配并不是出于市場機制,而是行政手段的推動,未形成系統(tǒng)的自組織性,因此效果并不明顯。

在局部試點階段,1987年中國林學會和中國造紙學會召開了林紙聯(lián)合論證會,與會者認為,過去林紙聯(lián)合成效不大,主要原因之一是缺乏適當?shù)?、符合客觀事物發(fā)展規(guī)律的政策和體制。國務院十分重視這次論證會的建議,于1988年下發(fā)了“關于研究林紙結合問題的會議紀要”,并實施了林紙一體化的局部試點工作。由于在運行機制的轉變上沒有取得實質性的進展,這次試點最終并不成功。但南平紙廠與附近林區(qū)的林紙結合試點項目取得了階段性的成果,為今后中國林紙一體化的發(fā)展積累了經(jīng)驗,摸清了路子,并為下一階段的政策制定提供了依據(jù)。

在實質進展階段,國家領導和有關部門更加重視中國林紙一體化的發(fā)展,盡管沒有采取具體的行政措施,但迫于國內外市場環(huán)境和環(huán)保等方面的壓力,中國林紙一體化建設的成效比較明顯。這一時期的發(fā)展使人們看到,市場機制和政策激勵的雙重作用要比直接的行政干預更為有效,由此更加明晰了林紙一體化的政策訴求。

3.1.2 整體推進階段的政策分析

在以上各階段的經(jīng)驗總結和理論研究的基礎上,進入21世紀后,國家在鼓勵和支持林紙一體化建設方面打出了一套政策“組合拳”。

2001年,經(jīng)國務院批準,國家計委、財政部和國家林業(yè)局頒布了“關于加快造紙工業(yè)原料林基地建設的若干意見”,把造紙工業(yè)定性為國民經(jīng)濟的基礎原料工業(yè),從林紙一體化工程建設的組織機構、體制、機制、規(guī)劃、資金和采伐管理等方面提出了新的意見和規(guī)定,要求在政策性貸款、財政貼息和稅收等方面給予適當?shù)闹С帧Ｌ貏e是“按國家規(guī)定提取的育林基金采取企業(yè)自提自用的辦法”和在采伐管理中“可將造紙林基地實行計劃單列”等規(guī)定,是支持中國林紙一體化發(fā)展的重要政策突破。2002年,林業(yè)六大重點工程中的“重點地區(qū)速生豐產(chǎn)林用材林基地建設工程規(guī)劃”正式啟動,進一步推動了紙漿林的建設。2003年國家林業(yè)局出臺了“關于完善人工商品林采伐管理的意見”,要求依法確保紙漿林基地木材采伐指標的落實,并在林木與林地使用權流轉、林木資源評估與抵押等方面為林紙一體化發(fā)展營造良好的政策環(huán)境[41]。2004年,國家發(fā)改委發(fā)布了“全國林紙一體化工程建設‘十五’及2010年專項規(guī)劃”,提出中國林紙一體化要以市場需求為導向,以資本和經(jīng)濟利益為紐帶。規(guī)劃確定了中國林紙一體化的原料林基地建設目標:力爭通過10年左右的時間,建設速生豐產(chǎn)造紙林基地500萬hm2,新增木漿產(chǎn)量550萬t,使國產(chǎn)木漿比重提高到15%。2006年,在“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要”中,提出了“調整造紙工業(yè)原料結構,降低水資源消耗和污染物排放,淘汰落后草漿生產(chǎn)線,有條件的地區(qū)實施林紙一體化工程”的要求。2007年,國家發(fā)改委發(fā)布的“造紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”以及國家林業(yè)局、國家發(fā)改委等部委聯(lián)合制定的“林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點”,提出要制定和落實森林、林木和林地使用權的流轉和抵押辦法,從而為林紙一體化企業(yè)獲得林地、林木資源和貸款提供了政策依據(jù)。2008年,中國政府頒發(fā)了“關于推進集體林權制度改革的意見”,進一步明晰林地使用權和林木所有權,放活經(jīng)營權,落實處置權,保障收益權,促進林業(yè)資源由資源向資本的轉變,激發(fā)林農(nóng)植樹造林的積極性,為以上政策的實施提供了可操作的具體措施。

這一時期的政策在發(fā)揮政府宏觀調控職能的同時,比較注重發(fā)揮市場機制和企業(yè)作為市場主體的作用,因此產(chǎn)生了顯著的效果,使中國林紙一體化建設走上了快車道,并必將對其未來發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。但目前的政策體系仍有許多問題,需要進一步完善。

3.2 進一步的政策訴求與對策建議

根據(jù)以上對中國林紙一體化進程中的實際問題、研究動態(tài)和政策走向的分析,下面就以下幾個主要方面提出進一步促進中國林紙一體化未來發(fā)展的政策需求與對策建議。

3.2.1 優(yōu)化采伐管理的政策和方法

中國對森林實行分類經(jīng)營和限額采伐政策,但在政策和方法上對生態(tài)公益林和商品用材林的采伐管理還不夠完善。雖然“關于加快造紙工業(yè)原料林基地建設的若干意見”對紙漿林采伐作出了相對寬松的規(guī)定:“造紙林基地實行計劃單列,對造紙林基地撫育間伐的采伐指標實行單報單批,各地區(qū)在執(zhí)行年森林采伐限額、年度木材生產(chǎn)計劃中,要確保造紙林生產(chǎn)基地木材采伐指標的落實?！钡捎诩垵{林的采伐包含在該地區(qū)年度木材限額采伐計劃之內,如果要增加紙漿材的采伐,就必須削減其他商品材的采伐計劃,因此可操作性不強?？梢?投資者造林后并不能保證按時按量進行采伐,這將影響其造林積極性,影響林紙一體化建設。另外,林木采伐過程需辦理采伐許可證、運輸證,并要經(jīng)過木材檢尺等多個環(huán)節(jié),時間較長,成本較高。再者,林業(yè)部門每5年才能修訂一次采伐指標,間隔時間過長,政策調整滯后于生產(chǎn)經(jīng)營情況的變化。

為解決這些問題,建議對速生豐產(chǎn)人工林制定比較寬松的采伐政策,根據(jù)各區(qū)域營林的實際情況及時調整采伐指標,以便在發(fā)揮人工林應有的生態(tài)價值的前提下滿足紙漿材的采伐需求,保證林紙一體化企業(yè)的原料供應。同時,要優(yōu)化采伐管理流程,節(jié)省采伐和運輸時間,降低采伐成本。另外,國家應促進低產(chǎn)林的改造,保證紙漿林基地建設的順利開展。

另一方面,生態(tài)林的禁伐也不能絕對化,絕對禁伐不符合森林管護的自然規(guī)律。許多地區(qū)的生態(tài)林由于沒有進行適當?shù)膿嵊蚤g伐,不僅導致森林質量的嚴重降低,而且造成了林木資源的大量浪費。因此,可以通過對生態(tài)林的科學管護,為林紙一體化擴大原料供應來源,實現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的雙贏。

3.2.2 完善林紙一體化資金的優(yōu)惠政策

“林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點”要求建立森林、林木和林地使用權流轉交易平臺,落實森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法,鼓勵以林權作為抵押物向銀行申請貸款。雖然這一政策有利于林紙一體化項目通過林權流轉、抵押和優(yōu)化股權配置等方式獲得資金,在一定程度上緩解經(jīng)費壓力,但由于多種原因,林紙一體化資金鏈的銜接困難仍將長期存在[41]。其一,紙漿林基地投入巨大。以湖南為例,如果企業(yè)租地100萬畝(6.7萬hm2)造林,以平均每畝紙漿林投入800元計算,就需投入資金8億元。即使是與土地所有者實行股份合作造林,減少租地費用,每畝造林成本也要到達400元左右[42]。其二,林木生產(chǎn)周期長。紙漿林雖然都是短輪伐期的樹種,但最快的也要5～6年才能砍伐受益。在林木砍伐前,基本上只有投入而沒有產(chǎn)出,而且隨著造林面積的逐步擴大,累計投入的資金將不斷增加。其三,造林項目的審批和資金到位較為遲緩。一些大項目一拖就是幾年,使已經(jīng)啟動造林項目的企業(yè)處在因資金供應不上而難以為繼的困難境地。其四,林木稅費仍然過高。農(nóng)業(yè)稅費調整及林權制度改革以后,一些地方政府大幅削減了林業(yè)稅費,促進了林紙一體化的發(fā)展。但各地發(fā)展不平衡,有些地區(qū)的林木稅費仍然居高不下[14]。此外,營林風險較大。其風險主要來自自然災害風險、資金風險、土地風險、林木培育風險、政策風險和管理風險等[43]。

為克服中國林紙一體化的資金困難,建議采取以下優(yōu)惠政策和措施:①全面推進林權抵押貸款,加大林業(yè)信貸投放力度。②完善林業(yè)貸款財政貼息政策,對紙漿林建設項目適當增加貼息比重。③企業(yè)用于營造紙漿林的資金,允許稅前留用,計入成本,或免征所得稅。④完善林業(yè)保險制度,降低林業(yè)經(jīng)營風險。⑤實行更為合理的稅費政策,明確并統(tǒng)一所征稅種、稅率和計稅基準,避免重復征收,取消各種不合理收費,對重點紙漿林基地項目應實行輕稅賦、低稅率政策。⑥鼓勵通過林紙一體化項目促進生態(tài)建設,運用政策導向和法律約束等手段,建立健全生態(tài)補償機制,對發(fā)揮了顯著生態(tài)作用的人工林投資建設者或地區(qū)給予必要的生態(tài)補償。

3.2.3 促進林紙一體化有效運行機制的形成

除了制定和落實比較直接的扶持政策外,政府部門一個更加重要的任務是促進林紙一體化有效運行機制的形成。有了良好的運行機制和市場環(huán)境,中國林紙一體化的實施就會走上自我成長和自我完善的自組織發(fā)展軌道,而政府的作用將由直接管理轉變?yōu)殚g接的宏觀調控。從以上對政策走向的分析可以看到,這一轉變過程正在形成。

為構建良好的林紙一體化運行機制,需要政府、企業(yè)、林業(yè)經(jīng)濟組織、林農(nóng)、行業(yè)組織和社會等多方面的共同努力。具體來說,應當做到以下幾點:①政府的推動、扶持和監(jiān)管要與造紙企業(yè)和林業(yè)組織的自主經(jīng)營、企業(yè)化管理和市場化運作結合起來,避免行政直接干預。②各級政府制定的林紙一體化發(fā)展規(guī)劃,是一種宏觀、全局性的規(guī)劃,是對企業(yè)規(guī)劃的指導。一方面要在政府職權范圍內制定切實可行措施,不能光喊口號、講空話;另一方面又不能過于微觀,不能干涉企業(yè)的自主經(jīng)營權。③深化林權制度改革,明晰產(chǎn)權,放活經(jīng)營,完善林權流轉機制。一方面要保障廣大林農(nóng)的基本利益,調動其造林、護林和營林的積極性;另一方面要積極落實紙漿林基地的用地,通過建立林業(yè)合作組織和營林公司等方式將分散的林地集中起來實行規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營。④努力將林、漿、紙、板、商等環(huán)節(jié)整合成一個有機聯(lián)系的一體化供應鏈,著力延伸林紙產(chǎn)業(yè)鏈,增強林紙一體化供應鏈的綜合實力和整體競爭力。⑤為了得到社會各界的長期支持,林紙一體化必須走可持續(xù)發(fā)展之路。例如,在營林方式方面,要鼓勵人工混交林的培育,以避免單一樹種的生態(tài)風險,并提倡自然力和人力的有機結合,大力發(fā)展近自然林業(yè);在加工方面,要提倡清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排,加強污染控制;在整體供應鏈方面,要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,實行綠色供應鏈管理。

4 結 語

中國林紙一體化的實施進程經(jīng)歷了從單邊拓展、行政撮合、市場推動、市場機制與政府扶持共同作用等曲折的發(fā)展過程。在這一過程中,政府的相關政策和措施起到了十分重要的作用,而且今后仍將起到至關重要的作用,這是中國國情和發(fā)展道路所決定的。與此同時,研究者的跟蹤研究為林紙一體化的實施和政策制定提供了重要的理論依據(jù)。從研究進程來看,這方面的研究正逐步從事后總結向富有前瞻性和操作性的事前指導方向發(fā)展。盡管目前還存在許多困難和問題,但中國林紙一體化正在形成良性循環(huán)的運行機制。

[1] 陳貴松.展望林紙結合的新發(fā)展[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2001,21 (1):18.

[2] 劉偉平.林紙結合的制度變遷研究[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2000, 20(4):194.

[3] 劉中定.安吉縣實行林紙聯(lián)合的做法[J].林業(yè)科技開發(fā),1987, 1(2):18.

[4] 吳世新.涇縣林紙聯(lián)合營建國外松造紙林基地[J].中國造紙, 1987,6(6):17.

[5] 《林業(yè)經(jīng)濟》編輯部.建立營林基地,保證造紙用材——佳木斯造紙廠成為林紙聯(lián)合型企業(yè)[J].林業(yè)經(jīng)濟,1986(2):65.

[6] 黃潤斌.60年我國造紙工業(yè)纖維原料結構演變歷程和展望[J].紙和造紙,2009,28(9):1.

[7] 崔鶴鳴.中國急需實施重組紙業(yè)的國家戰(zhàn)略——對中國紙業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的初步思考[J].中華紙業(yè),1999,20(2):1.

[8] 中國造紙學會.關于加快人工林建設,振興中國紙業(yè)的建議[J].國際造紙,1999,18(1):27.

[9] 顧民達.我國紙漿原料林基地建設現(xiàn)狀與發(fā)展對策[J].中華紙業(yè),2004,25(2):15.

[10] 顧民達.中國林漿紙一體化實施30年[J].中國造紙學報, 2009,24(增刊):5.

[11] 崔 平.林紙一體化:我國林紙結合的發(fā)展方向[J].林業(yè)經(jīng)濟,2008(6):27.

[12] 張智光.林紙一體化綠色供應鏈系統(tǒng)的結構與特性分析[J].南京林業(yè)大學學報:人文社會科學版,2009,9(4):69.

[13] 顧民達.林權制度改革有利于林紙一體化工程建設[J].中華紙業(yè),2008,29(19):7.

[14] 余貽驥.關于林紙一體化工程建設的探討[J].上海造紙, 2005,36(4):3.

[15] 康向陽.我國林紙一體化亟待解決的瓶頸問題[J].中華紙業(yè), 2007,28(4):22.

[16] 孟憲平.用綠色產(chǎn)業(yè)大循環(huán)的思路推進林漿紙一體化建設[J].中華紙業(yè),2009,30(17):12.

[17] 張智光.林紙一體化綠色供應鏈的三鏈共生模型研究[J].中國造紙學報,2009,24(增刊):11.

[18] 張智光.多視角下的林紙一體化體系結構研究[J].中國造紙, 2008,27(1):67.

[19] 林文耀.福建省林紙一體化進展情況[J].紙和造紙,2007,26 (5):83.

[20] 徐守福.華泰積極穩(wěn)步推進林紙一體化項目[J].造紙信息, 2007(5):31.

[21] 原 野.APP林紙循環(huán)的宏觀經(jīng)濟實踐[J].綠色中國,2009 (Z1):140.

[22] 劉海軍.泰格林紙集團的林紙一體化之路[J].紙和造紙, 2008,29(11):8.

[23] 張 鋼.林紙結合概述[J].世界林業(yè)研究,1996,9(4):32.

[24] 張 蕾.以森林的可持續(xù)經(jīng)營保障林紙一體化發(fā)展——美國國際紙業(yè)考察報告[J].林業(yè)經(jīng)濟,2006(6):75.

[25] 吳福騫.談造紙工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(二)——保護、培育和利用森林資源[J].中華紙業(yè),2005,26(7):14.

[26] 吳遠征.國內外林紙一體化發(fā)展比較研究[D].南京:南京林業(yè)大學,2009.

[27] 白嘉雨.林場是造紙廠的第一車間——從國外林紙結合的經(jīng)驗探求中國建立紙漿材基地的可能性[J].廣東造紙,1984 (2):14.

[28] 任宗華.試論西南地區(qū)實行林紙聯(lián)合的必要性和聯(lián)合形式[J].西南林學院學報,1987,7(2):70.

[29] 鄒毅實,張智光.林紙一體化動力機制模型的構建與分析[J].南京林業(yè)大學學報:自然科學版,2006,30(4):33.

[30] 鄒毅實,張智光,杜姍姍.林紙一體化理論支撐體系的研究[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2006,26(3):220.

[31] 張 蕾,戴廣翠,王月華,等.加入WTO后的林紙一體化戰(zhàn)略研究[J].林業(yè)經(jīng)濟,2003(1):12.

[32] 王 彬.林紙一體化戰(zhàn)略機理與動因分析[J].中國造紙, 2006,25(3):56.

[33] 潘錫五.關于林紙聯(lián)合幾個問題的探討[J].中國造紙,1987, 6(5):61.

[34] 王玉明.林紙結合:問題與出路[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,1995,15 (4):34.

[35] 鄒毅實,杜姍姍,張智光.林紙一體化模式分析與探討[J].中國造紙,2006,25(7):60.

[36] 楊加猛,張智光,鄒毅實.基于IS M的林紙一體化模式評價指標體系研究[J].林業(yè)經(jīng)濟問題,2007,27(3):206.

[37] 楊加猛,鄒毅實,張智光.林紙一體化模式的評價方法及應用研究[J].中國造紙,2007,26(2):61.

[38] 王 妹,張智光.資源-環(huán)境核算體系研究——林紙一體化企業(yè)的視角[M].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2009.

[39] 謝 煜,張智光.林業(yè)生態(tài)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展研究綜述[J].林業(yè)經(jīng)濟,2007(3):66.

[40] 張智光.林業(yè)產(chǎn)業(yè)管理的新動態(tài):林業(yè)綠色供應鏈[J].林業(yè)經(jīng)濟,2008(12):57.

[41] 陳奇志.生態(tài)建設和環(huán)保提速下的中國林紙一體化工程建設[J].中華紙業(yè),2008,29(13):14.

[42] 李敖夫.湖南林紙一體化的現(xiàn)狀、問題及對策淺議[J].造紙信息,2004(7):13.

[43] 曹容寧.營林項目風險評估、決策與防范體系研究[D].南京:南京林業(yè)大學,2007.

Abstract:Chinese forestry-paper integration(CFPI)has been implemented for half a century since the embryonic stage.Now it has entered the crucial overall promotion stage.So,comprehensive review and summing up of the process are necessary in order to orient future development.For this purpose,the practice process and problems,the research process and trends,and the policy process and countermeasures of CFPI are studied systematically.It draws an overall picture of interaction and mutual promotion among CFPIpractice,research and policy. The analysis in the 3 development trajectories demonstrates the present condition and urgentproblemsof CFPI.And then,future key research issues and policy proposals of CFPI are put for ward.

Keywords:forestry-paper integration;practice;policy

(責任編輯:田風洲)

The Development Process of Forestry-paper Integration in China: Practice,Research and Policy

ZHANG Zhi-guang1,2,＊YANG Jia-meng1,2XIE Yu1,2CHEN Yan1,2
(1.College of Econom ics and M anagem ent,Nanjing Forestry University,Nanjing,Jiangsu Province,210037;2.System Engineering Institute for Environm ent and Developm ent, Nanjing Forestry University,Nanjing,Jiangsu Province,210037)
(＊E-mail:zzg@njfu.com.cn)

TS7

A

1000-6842(2010)03-0064-09

2009-05-30

本研究為“十一五”國家科技支撐計劃(2006BAD32B08)和國家自然科學基金(70873059)資助項目。

張智光,男,1958年生;教授,博士;研究方向:制漿造紙管理工程和林業(yè)管理工程。

E-mail:zzg@njfu.com.cn