論基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)
——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/h1>
2010-09-07 05:48:44康鋒莉
當代經(jīng)濟 2010年23期
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
論基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)
——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/p>
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
目前，學(xué)界關(guān)于基本公共服務(wù)及其均等化的理解存在一些誤區(qū)，而據(jù)此制定的均等化政策在實踐中并沒有很好的結(jié)果。基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰槲覀兲峁┝艘粋€有益的視角，本文通過森的可行能力視角來探索基本公共服務(wù)及其均等化的本質(zhì)，并分析了我國基本公共服務(wù)非均等化事實的根源。
基本公共服務(wù)均等化 可行能力 阿瑪?shù)賮啞ど?/p>
一、引言
基本公共服務(wù)均等化早在黨的十六屆六中全會上就已被提出，在黨的十七大和十七屆三中、四中全會上又得到進一步強調(diào)，基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國當前重要的公共政策目標。通常，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是，對于基本公共服務(wù)的具體認識卻一直比較模糊，并且存在嚴重的誤區(qū)，即認為基本公共服務(wù)僅僅是指養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣有形的公共服務(wù)。國內(nèi)文獻對基本公共服務(wù)都界定為包括養(yǎng)老、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的財力均等化體現(xiàn)（胡德仁、劉亮，2008；王瑩，2009；等等）。這些界定都集中在公共服務(wù)的“有形”特質(zhì)上，事實上，“無形”的公共服務(wù)在某種程度上更重要，并且他們二者本身不可割裂。
基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ墓卜?wù)本質(zhì)為我們提供了一個有益的視角，其人類發(fā)展指數(shù)已寫入聯(lián)合國人類發(fā)展報告中。公共服務(wù)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣的產(chǎn)品，還應(yīng)該體現(xiàn)公民權(quán)利、政治民主以及自尊、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。沿著森的思路，一些學(xué)者將重點放在比如公民權(quán)利、政治民主與政府支出和基本公共服務(wù)的關(guān)系研究上。遺憾的是，國內(nèi)相關(guān)的文獻還非常少。在可行能力的視角下，進一步理解為什么我國轉(zhuǎn)移支付這樣旨在均等化各地區(qū)財力的政策有一定效果，但是公共服務(wù)水平在地區(qū)間的差距卻越來越大（王雍君，2006；曹俊文、羅良青，2006）就變得非常容易，盡管轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年上升。
因此，基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ囊暯牵疚氖紫刃枰吻暹@樣一個認識上的誤區(qū)，進而探索基本公共服務(wù)的本質(zhì)?？尚心芰ζ鋵嵕褪且环N自由：能過有價值生活的實質(zhì)自由。這對理解當前我國各地區(qū)在公共服務(wù)供給上的結(jié)構(gòu)偏差、各地區(qū)基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的事實、構(gòu)建我國基本公共服務(wù)均等化體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及推進城鄉(xiāng)一體化無疑具有很強的現(xiàn)實意義。
二、森之前的價值標準
討論基本公共服務(wù)絕不能囿于經(jīng)濟學(xué)的視角，必須從跨學(xué)科角度來理解基本公共服務(wù)的本質(zhì)、現(xiàn)實中基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的根源。研究表明，世界各國的基本公共服務(wù)的差異不僅是經(jīng)濟實力差異的表現(xiàn)，更重要的是由社會倫理和正義的價值標準差異所造成的。森的可行能力是在發(fā)展的框架下對能過有價值生活的實質(zhì)自由的本質(zhì)思考，其發(fā)展涉及到對于倫理價值的判斷。在森之前，主要存在功利主義、羅爾斯的自由權(quán)優(yōu)先以及諾齊克的自由至上主義，這些價值標準在某種程度上代表了某一時代關(guān)于價值判斷的趨勢。為了便于比較幾種價值標準和森的可行能力體系，將其列于表1。
三、基本公共服務(wù)的本質(zhì)：基于森的可行能力體系分析
表1 幾種不同價值標準的比較
森在前人關(guān)于價值判斷，尤其是羅爾斯的正義標準基礎(chǔ)上，提出了可行能力標準，即政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障這些“工具性”自由，其可以促進一個人的一般性可行能力，進而增進他的實質(zhì)自由，這幾種工具性自由相互補充。需要指出的是，一個人的可行能力并不是全部需要通過政府的公共服務(wù)實現(xiàn)，為了分離基本公共服務(wù)，我們將一個人的經(jīng)濟條件視為他在市場上通過競爭所獲取的資源，盡管在很多時候市場的不健全可能會直接影響其最終表現(xiàn)在經(jīng)濟條件上的可行能力。但我們有理由認為，一個人如果具有其他四種可行能力或一個社會能夠提供其他四種基本公共服務(wù)，則他的經(jīng)濟條件一般能夠得以基本滿足。因此，我們主要討論政治自由、社會機會、透明性保證和防護性保障這幾個指標，它們不可能通過市場自發(fā)地產(chǎn)生。由于這些工具性自由滿足嚴格非競爭性與非排他性的公共產(chǎn)品特征，在某種程度上，這些基本公共服務(wù)具有純公共產(chǎn)品的特征，因而必須通過政府提供來獲取。
1、政治自由。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，廣義而言，政治自由指的是人們擁有確定應(yīng)該由什么人按什么原則來執(zhí)政的機會，也包括監(jiān)督并批評當局、擁有政治表達與出版言論不受審查的自由、能夠選擇不同政黨的自由。盡管森一直認為多黨制有利于實現(xiàn)政治自由，但是這并不絕對意味著一黨制沒有辦法實行政治自由。它完全取決于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共產(chǎn)品，以及一個國家的公民對于政治自由的要求，一黨制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。當然，公民的政治自由需求在很大程度上也與其經(jīng)濟條件有關(guān)。
2、社會機會。是指政府在教育、醫(yī)療保健、社會保障等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活質(zhì)量的實質(zhì)自由。有充分的證據(jù)表明，即使收入水平相對較低，一個為所有的人提供醫(yī)療保健和教育的國家，實際上可以在全體人民的壽命和生活質(zhì)量上取得非常突出的成就。醫(yī)療保健與教育具有很強的勞動密集性質(zhì)，因而在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，當勞動成本很低的時候，是相對便宜的。比如印度的克拉拉邦，盡管人均收入水平很低，但實現(xiàn)了令人矚目的高壽命期望值、低生育率、高識字率等；還有英國實際死亡率的降低、中國在改革開放后對教育的普及等都是這方面的例子。
3、透明性保證。指人們在社會交往中需要的信用。透明性保證所涉及的是滿足人們對公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。這種保證對于減少與防止腐敗、財務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具體來說，透明性保證包括政府本身的信用以及政府約束人們社會交往信用的行為。政府本身的信用主要是針對納稅人而言，根據(jù)霍布斯的國家起源論，政府是依據(jù)納稅人的契約而組成的，也就是說，政府的身份就是“管家”。因此，政府必需在恰當?shù)臅r間真實地披露納稅人應(yīng)該知道的信息，比如稅收的使用，要有政府預(yù)算和決算的明細數(shù)據(jù)，政府對每一分錢的收入和花費都應(yīng)該有明確的說明，而不是在政府收入和支出里將其列入“其他”科目。其次，政府應(yīng)該提供人們社會交往所必須的信用，當經(jīng)濟個體不能自發(fā)地進行“信用”中交易時，政府必須通過法律的手段保證信用?？v觀西方發(fā)達國家的發(fā)展史，就是一部信用建立的歷史，相比其他任何公共服務(wù)，信用可能是人們交往中最需要的公共服務(wù)，并且其具有“一勞永逸”的特征，一旦提供，整個社會將在很長時間都受益。
4、防護性保障。無論一個經(jīng)濟體系運行得多么好，總會有一些人由于物質(zhì)條件對他們的生活不利，而處于受損害的邊緣或?qū)嶋H上落入貧困的境地。因此，需要有防護性保障來提供社會安全網(wǎng)，以防止受到影響的人遭受深重痛苦或甚至在某些情況下挨餓以至死亡。森所認為的防護性保障主要是通過失業(yè)救濟和法定的貧困者收入補助，以及臨時應(yīng)需而定的安排。事實上，全面的防護性保障應(yīng)該包括政府在諸如地震、洪水、干旱、雪災(zāi)等這類突發(fā)事件中所起的作用，這也是一項基本的公共服務(wù)；此外，防護性保障還應(yīng)包括政府在處理自然環(huán)境方面的行為，經(jīng)濟的發(fā)展要承擔(dān)愈來愈大的環(huán)境破壞成本，我們不能等到經(jīng)濟發(fā)展到一定階段再去治理環(huán)境，也不能單純依靠“科斯定理”這樣的市場方案去解決環(huán)境問題。
表2 基本公共服務(wù)明細指標的供給情況
2、基本公共服務(wù)在地區(qū)之間非均等分配。基本公共服務(wù)在地區(qū)間的非均等分配表現(xiàn)在三個方面。第一，基本公共服務(wù)在發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的供給差異。中國地域遼闊，各省之間的經(jīng)濟發(fā)展程度差別非常大，由此帶來的工具性自由的體現(xiàn)也不同。以養(yǎng)老保險為例，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老保
四、我國基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)
1、基本公共服務(wù)嚴重缺失?；竟卜?wù)非均等化并不僅僅表現(xiàn)為基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間的非均衡分配與提供。事實上，基本公共服務(wù)的缺失既是其非均等化的表現(xiàn)，又是其非均等化的充分條件。按照森的可行能力的基本公共服務(wù)判斷，基本公共服務(wù)不僅在我國欠發(fā)達地區(qū)缺失，同時在發(fā)達地區(qū)也不存在。我們在研究和解決基本公共服務(wù)非均等化問題上，應(yīng)該主動地完善基本公共服務(wù)體系以及從絕對標準上提高基本公共服務(wù)水平，而不是被動地使全國范圍內(nèi)各地區(qū)的基本公共服務(wù)處于相同水平。根據(jù)目前的文獻與筆者的調(diào)研，將體現(xiàn)可行能力的四種工具性自由指標進行細化，可以看出我們國家具體在哪些基本公共服務(wù)上存在嚴重缺失的表現(xiàn)（見表2）。險金差別較大，如果考慮事業(yè)單位和政府機關(guān)在不同地區(qū)之間的差異，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老保險水平的差距會進一步擴大。而隨著勞動要素越來越多的流動，比如農(nóng)民工從發(fā)達地區(qū)（流入省份）獲得收入，在某種程度上拉高了流出省份的物價水平，收入分配差距的擴大也提高了不發(fā)達地區(qū)的一般價格水平。這樣，全國各省份組成CPI指數(shù)的一般消費品價格差別被縮小，養(yǎng)老金的絕對標準的差距擴大與一般消費品價格的差距縮小形成一個矛盾。
第二，即使在不發(fā)達地區(qū)，基本公共服務(wù)的供給差異也非常大。發(fā)達地區(qū)由于擁有較多的財力，相對有能力統(tǒng)籌全省各地區(qū)之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育資源，從而引起省內(nèi)各地區(qū)基本供給服務(wù)水平差距的相對縮小。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對政治民主、透明性保證等非經(jīng)濟方面的基本公共服務(wù)的需求彈性也越來越大，這方面一個重要的體現(xiàn)就是各地區(qū)市場化程度的指標差異，根據(jù)樊綱等人（2006）的計算，2005年全國市場化程度最高的地區(qū)為上海、廣東，而市場化程度最低的地區(qū)為西藏，這也部分解釋了廣東、上海成為全國勞動力流入最多的省份。而在不發(fā)達地區(qū)，由于其本身財力有限，維持政府職能的很多資金要仰仗于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，這些欠發(fā)達省份、優(yōu)勢地位較差的地區(qū)居民缺少基本的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機會的提供，更不用說政治民主、政府透明性保證和防護性保障之類的基本公共服務(wù)了。因此，政府不能被動地等待這些地區(qū)的居民對社會機會以外的基本公共服務(wù)需求時再提供，而是要主動地通過制度選擇自上而下地提供這些服務(wù)。
第三，在同一區(qū)域，基本公共服務(wù)未考慮到人口年齡、健康本身資源的分布所帶來的影響。這一非均等表現(xiàn)不僅在欠發(fā)達地區(qū)存在，在發(fā)達地區(qū)也存在。其根源在于政府對于基本公共服務(wù)的認識沒有從可行能力的視角出發(fā)?？尚心芰Σ粌H關(guān)注人們對于基本公共服務(wù)需求的絕對值，其更重要的是強調(diào)了人們在獲取基本公共服務(wù)后實際獲取能力的差異，比如一個長期遭遇慢性病困擾的貧困居民就比一個僅僅是貧窮的居民應(yīng)該獲得更多的資源。另外，可行能力還考慮到了個體的異質(zhì)性，這對于傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)將經(jīng)濟人都假設(shè)為同質(zhì)化是一個理論的進步。
3、基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的提供成本非均等化。阿瑪?shù)賮啞ど赋觯诓话l(fā)達地區(qū)，由于勞動力成本相對較低，其供給基本公共服務(wù)的成本也相對較低。然而，在中國，事實卻完全不同。由于長期經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村與城市無論在基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育還是政治民主等方面都存在相當大的差距。這一差距表現(xiàn)了各地區(qū)對于基本公共服務(wù)享用的非均等化。事實上，城鄉(xiāng)提供基本公共服務(wù)的成本也表現(xiàn)出完全的非均等化，這一非均等化的表現(xiàn)間接加重了農(nóng)村居民的生活負擔(dān)。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要依賴于本地區(qū)的財政收入，尤其是土地收入和其他非財政收入，個人不需要額外支付建設(shè)費用。但是對于農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如水利工程以及公路、鐵路之類的基礎(chǔ)設(shè)施，往往由于地方政府經(jīng)費的不足，還需要農(nóng)村居民支付建設(shè)費用，而這一費用往往是在“以工代賑”等農(nóng)村扶貧項目中進行的。對于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育絕大多數(shù)的改革都是針對城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村居民無論是在覆蓋面還是覆蓋數(shù)量上都與城鎮(zhèn)居民有相當大的差距（王瑋，2008）。
五、我國基本公共服務(wù)非均等化的根源
1、發(fā)展的理念。我國改革開放所形成的發(fā)展觀念，非常深刻地影響了地方政府的行為和中央政府的偏好。各級政府在很長一段時間混淆了增長和發(fā)展，中國長期的經(jīng)濟高速增長在世界上幾乎是獨一無二的。然而，我們走的是一條“有增長、無發(fā)展”的道路，以致于我們在經(jīng)濟增長中出現(xiàn)了很多問題，在某些問題上積重難返，比如二元經(jīng)濟特征的進一步加強、人均收入差距的擴大、環(huán)境的破壞、地區(qū)保護主義的頑固等等。在增長代替發(fā)展的錯誤邏輯下，從中央政府到地方政府，無不關(guān)注直接影響經(jīng)濟的要素。而對于提升人們實質(zhì)自由、本質(zhì)生活質(zhì)量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽視了。例如，為應(yīng)對2008年的經(jīng)濟危機，很多學(xué)者開出了擴大內(nèi)需的藥方，其中比較著名的就是推進城市化（劉鶴，2009）。然而，城市化只能夠解決一些表面的問題，但經(jīng)濟發(fā)展中深層次的問題包括很多社會問題不可能單獨寄希望于城市化，比如整個社會的信用缺失、農(nóng)民工子女的心理健康、居民收入差距的進一步擴大等等。因此，我國應(yīng)著眼于長期的均衡，如城鄉(xiāng)均衡、人與自然的均衡、地區(qū)發(fā)展的均衡以及增長與發(fā)展的均衡，才是從根本上遏制目前基本公共服務(wù)非均等化的有效途徑。
2、政治錦標賽的影響。用經(jīng)濟代替發(fā)展的思路是很多經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)，而這些政策的實施完全是基于政治錦標賽的順利執(zhí)行。每一級上級政府通過行政任命來決定下級官員的前程，中央政府對各省級政府制定一些經(jīng)濟增長的目標，省級政府和縣級政府也是相似的關(guān)系，每一層級都是通過政績來決定官員的升遷（周黎安，2004）。在政治錦標賽的約束下，地方政府官員展開了地區(qū)競爭。于是，地方政府對于教育的投資就遠遠小于對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而關(guān)于招商引資引起的生態(tài)環(huán)境的破壞以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)和浪費的指標卻不在政績考核之列。因此，地方政府的支出結(jié)構(gòu)中，投資性支出占總支出的比重最大，并呈逐年上升趨勢。其結(jié)果是，地方政府偏好“硬”公共服務(wù)，而普遍對于“軟”公共服務(wù)供給不足?？梢哉f，政治錦標賽是引起地區(qū)之間基本公共服務(wù)短缺以及非均等化的直接原因（丁菊紅、鄧可斌，2008）。
（注：本文受教育部人文社科規(guī)劃項目（批準號：09YJC790052）、廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級青年項目資助。）
[1]阿瑪?shù)賮啞ど阂宰杂煽创l(fā)展[M].中國人民大學(xué)出版社，2002.
[2]王瑩：公共服務(wù)均等化基于制度設(shè)計要素的思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009（2）.
[3]樊綱、王小魯、朱恒鵬：中國市場化指數(shù)[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006.
[4]王瑋：基本公共服務(wù)均等化：基于比較視角的分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008（5）.
[5]劉鶴：世界市場和中國城市化模式的均衡[J].比較，2009（6）.
[6]丁菊紅、鄧可斌：政府偏好、公共品供給與轉(zhuǎn)型中的財政分權(quán)[J].經(jīng)濟研究，2008（7）.
（責(zé)任編輯：胡婉君）
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○康鋒莉
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——基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰σ暯?/p>
○康鋒莉
（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東 廣州 510660）
目前，學(xué)界關(guān)于基本公共服務(wù)及其均等化的理解存在一些誤區(qū)，而據(jù)此制定的均等化政策在實踐中并沒有很好的結(jié)果。基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰槲覀兲峁┝艘粋€有益的視角，本文通過森的可行能力視角來探索基本公共服務(wù)及其均等化的本質(zhì)，并分析了我國基本公共服務(wù)非均等化事實的根源。
基本公共服務(wù)均等化 可行能力 阿瑪?shù)賮啞ど?/p>
一、引言
基本公共服務(wù)均等化早在黨的十六屆六中全會上就已被提出，在黨的十七大和十七屆三中、四中全會上又得到進一步強調(diào)，基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國當前重要的公共政策目標。通常，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是，對于基本公共服務(wù)的具體認識卻一直比較模糊，并且存在嚴重的誤區(qū)，即認為基本公共服務(wù)僅僅是指養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣有形的公共服務(wù)。國內(nèi)文獻對基本公共服務(wù)都界定為包括養(yǎng)老、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的財力均等化體現(xiàn)（胡德仁、劉亮，2008；王瑩，2009；等等）。這些界定都集中在公共服務(wù)的“有形”特質(zhì)上，事實上，“無形”的公共服務(wù)在某種程度上更重要，并且他們二者本身不可割裂。
基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ墓卜?wù)本質(zhì)為我們提供了一個有益的視角，其人類發(fā)展指數(shù)已寫入聯(lián)合國人類發(fā)展報告中。公共服務(wù)不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和衛(wèi)生這樣的產(chǎn)品，還應(yīng)該體現(xiàn)公民權(quán)利、政治民主以及自尊、生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。沿著森的思路，一些學(xué)者將重點放在比如公民權(quán)利、政治民主與政府支出和基本公共服務(wù)的關(guān)系研究上。遺憾的是，國內(nèi)相關(guān)的文獻還非常少。在可行能力的視角下，進一步理解為什么我國轉(zhuǎn)移支付這樣旨在均等化各地區(qū)財力的政策有一定效果，但是公共服務(wù)水平在地區(qū)間的差距卻越來越大（王雍君，2006；曹俊文、羅良青，2006）就變得非常容易，盡管轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年上升。
因此，基于阿瑪?shù)賮啞ど尚心芰Φ囊暯牵疚氖紫刃枰吻暹@樣一個認識上的誤區(qū)，進而探索基本公共服務(wù)的本質(zhì)?？尚心芰ζ鋵嵕褪且环N自由：能過有價值生活的實質(zhì)自由。這對理解當前我國各地區(qū)在公共服務(wù)供給上的結(jié)構(gòu)偏差、各地區(qū)基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的事實、構(gòu)建我國基本公共服務(wù)均等化體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及推進城鄉(xiāng)一體化無疑具有很強的現(xiàn)實意義。
二、森之前的價值標準
討論基本公共服務(wù)絕不能囿于經(jīng)濟學(xué)的視角，必須從跨學(xué)科角度來理解基本公共服務(wù)的本質(zhì)、現(xiàn)實中基本公共服務(wù)缺失以及非均等化的根源。研究表明，世界各國的基本公共服務(wù)的差異不僅是經(jīng)濟實力差異的表現(xiàn)，更重要的是由社會倫理和正義的價值標準差異所造成的。森的可行能力是在發(fā)展的框架下對能過有價值生活的實質(zhì)自由的本質(zhì)思考，其發(fā)展涉及到對于倫理價值的判斷。在森之前，主要存在功利主義、羅爾斯的自由權(quán)優(yōu)先以及諾齊克的自由至上主義，這些價值標準在某種程度上代表了某一時代關(guān)于價值判斷的趨勢。為了便于比較幾種價值標準和森的可行能力體系，將其列于表1。
三、基本公共服務(wù)的本質(zhì)：基于森的可行能力體系分析
表1 幾種不同價值標準的比較
森在前人關(guān)于價值判斷，尤其是羅爾斯的正義標準基礎(chǔ)上，提出了可行能力標準，即政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障這些“工具性”自由，其可以促進一個人的一般性可行能力，進而增進他的實質(zhì)自由，這幾種工具性自由相互補充。需要指出的是，一個人的可行能力并不是全部需要通過政府的公共服務(wù)實現(xiàn)，為了分離基本公共服務(wù)，我們將一個人的經(jīng)濟條件視為他在市場上通過競爭所獲取的資源，盡管在很多時候市場的不健全可能會直接影響其最終表現(xiàn)在經(jīng)濟條件上的可行能力。但我們有理由認為，一個人如果具有其他四種可行能力或一個社會能夠提供其他四種基本公共服務(wù)，則他的經(jīng)濟條件一般能夠得以基本滿足。因此，我們主要討論政治自由、社會機會、透明性保證和防護性保障這幾個指標，它們不可能通過市場自發(fā)地產(chǎn)生。由于這些工具性自由滿足嚴格非競爭性與非排他性的公共產(chǎn)品特征，在某種程度上，這些基本公共服務(wù)具有純公共產(chǎn)品的特征，因而必須通過政府提供來獲取。
1、政治自由。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，廣義而言，政治自由指的是人們擁有確定應(yīng)該由什么人按什么原則來執(zhí)政的機會，也包括監(jiān)督并批評當局、擁有政治表達與出版言論不受審查的自由、能夠選擇不同政黨的自由。盡管森一直認為多黨制有利于實現(xiàn)政治自由，但是這并不絕對意味著一黨制沒有辦法實行政治自由。它完全取決于政府是否把政治自由尤其是民主看作是公共產(chǎn)品，以及一個國家的公民對于政治自由的要求，一黨制也完全有能力提供公民所需要的政治自由。當然，公民的政治自由需求在很大程度上也與其經(jīng)濟條件有關(guān)。
2、社會機會。是指政府在教育、醫(yī)療保健、社會保障等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活質(zhì)量的實質(zhì)自由。有充分的證據(jù)表明，即使收入水平相對較低，一個為所有的人提供醫(yī)療保健和教育的國家，實際上可以在全體人民的壽命和生活質(zhì)量上取得非常突出的成就。醫(yī)療保健與教育具有很強的勞動密集性質(zhì)，因而在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，當勞動成本很低的時候，是相對便宜的。比如印度的克拉拉邦，盡管人均收入水平很低，但實現(xiàn)了令人矚目的高壽命期望值、低生育率、高識字率等；還有英國實際死亡率的降低、中國在改革開放后對教育的普及等都是這方面的例子。
3、透明性保證。指人們在社會交往中需要的信用。透明性保證所涉及的是滿足人們對公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。這種保證對于減少與防止腐敗、財務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。具體來說，透明性保證包括政府本身的信用以及政府約束人們社會交往信用的行為。政府本身的信用主要是針對納稅人而言，根據(jù)霍布斯的國家起源論，政府是依據(jù)納稅人的契約而組成的，也就是說，政府的身份就是“管家”。因此，政府必需在恰當?shù)臅r間真實地披露納稅人應(yīng)該知道的信息，比如稅收的使用，要有政府預(yù)算和決算的明細數(shù)據(jù)，政府對每一分錢的收入和花費都應(yīng)該有明確的說明，而不是在政府收入和支出里將其列入“其他”科目。其次，政府應(yīng)該提供人們社會交往所必須的信用，當經(jīng)濟個體不能自發(fā)地進行“信用”中交易時，政府必須通過法律的手段保證信用?？v觀西方發(fā)達國家的發(fā)展史，就是一部信用建立的歷史，相比其他任何公共服務(wù)，信用可能是人們交往中最需要的公共服務(wù)，并且其具有“一勞永逸”的特征，一旦提供，整個社會將在很長時間都受益。
4、防護性保障。無論一個經(jīng)濟體系運行得多么好，總會有一些人由于物質(zhì)條件對他們的生活不利，而處于受損害的邊緣或?qū)嶋H上落入貧困的境地。因此，需要有防護性保障來提供社會安全網(wǎng)，以防止受到影響的人遭受深重痛苦或甚至在某些情況下挨餓以至死亡。森所認為的防護性保障主要是通過失業(yè)救濟和法定的貧困者收入補助，以及臨時應(yīng)需而定的安排。事實上，全面的防護性保障應(yīng)該包括政府在諸如地震、洪水、干旱、雪災(zāi)等這類突發(fā)事件中所起的作用，這也是一項基本的公共服務(wù)；此外，防護性保障還應(yīng)包括政府在處理自然環(huán)境方面的行為，經(jīng)濟的發(fā)展要承擔(dān)愈來愈大的環(huán)境破壞成本，我們不能等到經(jīng)濟發(fā)展到一定階段再去治理環(huán)境，也不能單純依靠“科斯定理”這樣的市場方案去解決環(huán)境問題。
表2 基本公共服務(wù)明細指標的供給情況
2、基本公共服務(wù)在地區(qū)之間非均等分配。基本公共服務(wù)在地區(qū)間的非均等分配表現(xiàn)在三個方面。第一，基本公共服務(wù)在發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的供給差異。中國地域遼闊，各省之間的經(jīng)濟發(fā)展程度差別非常大，由此帶來的工具性自由的體現(xiàn)也不同。以養(yǎng)老保險為例，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的企業(yè)養(yǎng)老保
四、我國基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)
1、基本公共服務(wù)嚴重缺失?；竟卜?wù)非均等化并不僅僅表現(xiàn)為基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間的非均衡分配與提供。事實上，基本公共服務(wù)的缺失既是其非均等化的表現(xiàn)，又是其非均等化的充分條件。按照森的可行能力的基本公共服務(wù)判斷，基本公共服務(wù)不僅在我國欠發(fā)達地區(qū)缺失，同時在發(fā)達地區(qū)也不存在。我們在研究和解決基本公共服務(wù)非均等化問題上，應(yīng)該主動地完善基本公共服務(wù)體系以及從絕對標準上提高基本公共服務(wù)水平，而不是被動地使全國范圍內(nèi)各地區(qū)的基本公共服務(wù)處于相同水平。根據(jù)目前的文獻與筆者的調(diào)研，將體現(xiàn)可行能力的四種工具性自由指標進行細化，可以看出我們國家具體在哪些基本公共服務(wù)上存在嚴重缺失的表現(xiàn)（見表2）。險金差別較大，如果考慮事業(yè)單位和政府機關(guān)在不同地區(qū)之間的差異，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老保險水平的差距會進一步擴大。而隨著勞動要素越來越多的流動，比如農(nóng)民工從發(fā)達地區(qū)（流入省份）獲得收入，在某種程度上拉高了流出省份的物價水平，收入分配差距的擴大也提高了不發(fā)達地區(qū)的一般價格水平。這樣，全國各省份組成CPI指數(shù)的一般消費品價格差別被縮小，養(yǎng)老金的絕對標準的差距擴大與一般消費品價格的差距縮小形成一個矛盾。
第二，即使在不發(fā)達地區(qū)，基本公共服務(wù)的供給差異也非常大。發(fā)達地區(qū)由于擁有較多的財力，相對有能力統(tǒng)籌全省各地區(qū)之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育資源，從而引起省內(nèi)各地區(qū)基本供給服務(wù)水平差距的相對縮小。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對政治民主、透明性保證等非經(jīng)濟方面的基本公共服務(wù)的需求彈性也越來越大，這方面一個重要的體現(xiàn)就是各地區(qū)市場化程度的指標差異，根據(jù)樊綱等人（2006）的計算，2005年全國市場化程度最高的地區(qū)為上海、廣東，而市場化程度最低的地區(qū)為西藏，這也部分解釋了廣東、上海成為全國勞動力流入最多的省份。而在不發(fā)達地區(qū)，由于其本身財力有限，維持政府職能的很多資金要仰仗于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，這些欠發(fā)達省份、優(yōu)勢地位較差的地區(qū)居民缺少基本的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育機會的提供，更不用說政治民主、政府透明性保證和防護性保障之類的基本公共服務(wù)了。因此，政府不能被動地等待這些地區(qū)的居民對社會機會以外的基本公共服務(wù)需求時再提供，而是要主動地通過制度選擇自上而下地提供這些服務(wù)。
第三，在同一區(qū)域，基本公共服務(wù)未考慮到人口年齡、健康本身資源的分布所帶來的影響。這一非均等表現(xiàn)不僅在欠發(fā)達地區(qū)存在，在發(fā)達地區(qū)也存在。其根源在于政府對于基本公共服務(wù)的認識沒有從可行能力的視角出發(fā)?？尚心芰Σ粌H關(guān)注人們對于基本公共服務(wù)需求的絕對值，其更重要的是強調(diào)了人們在獲取基本公共服務(wù)后實際獲取能力的差異，比如一個長期遭遇慢性病困擾的貧困居民就比一個僅僅是貧窮的居民應(yīng)該獲得更多的資源。另外，可行能力還考慮到了個體的異質(zhì)性，這對于傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)將經(jīng)濟人都假設(shè)為同質(zhì)化是一個理論的進步。
3、基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的提供成本非均等化。阿瑪?shù)賮啞ど赋觯诓话l(fā)達地區(qū)，由于勞動力成本相對較低，其供給基本公共服務(wù)的成本也相對較低。然而，在中國，事實卻完全不同。由于長期經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村與城市無論在基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育還是政治民主等方面都存在相當大的差距。這一差距表現(xiàn)了各地區(qū)對于基本公共服務(wù)享用的非均等化。事實上，城鄉(xiāng)提供基本公共服務(wù)的成本也表現(xiàn)出完全的非均等化，這一非均等化的表現(xiàn)間接加重了農(nóng)村居民的生活負擔(dān)。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要依賴于本地區(qū)的財政收入，尤其是土地收入和其他非財政收入，個人不需要額外支付建設(shè)費用。但是對于農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如水利工程以及公路、鐵路之類的基礎(chǔ)設(shè)施，往往由于地方政府經(jīng)費的不足，還需要農(nóng)村居民支付建設(shè)費用，而這一費用往往是在“以工代賑”等農(nóng)村扶貧項目中進行的。對于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育絕大多數(shù)的改革都是針對城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村居民無論是在覆蓋面還是覆蓋數(shù)量上都與城鎮(zhèn)居民有相當大的差距（王瑋，2008）。
五、我國基本公共服務(wù)非均等化的根源
1、發(fā)展的理念。我國改革開放所形成的發(fā)展觀念，非常深刻地影響了地方政府的行為和中央政府的偏好。各級政府在很長一段時間混淆了增長和發(fā)展，中國長期的經(jīng)濟高速增長在世界上幾乎是獨一無二的。然而，我們走的是一條“有增長、無發(fā)展”的道路，以致于我們在經(jīng)濟增長中出現(xiàn)了很多問題，在某些問題上積重難返，比如二元經(jīng)濟特征的進一步加強、人均收入差距的擴大、環(huán)境的破壞、地區(qū)保護主義的頑固等等。在增長代替發(fā)展的錯誤邏輯下，從中央政府到地方政府，無不關(guān)注直接影響經(jīng)濟的要素。而對于提升人們實質(zhì)自由、本質(zhì)生活質(zhì)量的工具性自由以及可行能力都被不同程度地忽視了。例如，為應(yīng)對2008年的經(jīng)濟危機，很多學(xué)者開出了擴大內(nèi)需的藥方，其中比較著名的就是推進城市化（劉鶴，2009）。然而，城市化只能夠解決一些表面的問題，但經(jīng)濟發(fā)展中深層次的問題包括很多社會問題不可能單獨寄希望于城市化，比如整個社會的信用缺失、農(nóng)民工子女的心理健康、居民收入差距的進一步擴大等等。因此，我國應(yīng)著眼于長期的均衡，如城鄉(xiāng)均衡、人與自然的均衡、地區(qū)發(fā)展的均衡以及增長與發(fā)展的均衡，才是從根本上遏制目前基本公共服務(wù)非均等化的有效途徑。
2、政治錦標賽的影響。用經(jīng)濟代替發(fā)展的思路是很多經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)，而這些政策的實施完全是基于政治錦標賽的順利執(zhí)行。每一級上級政府通過行政任命來決定下級官員的前程，中央政府對各省級政府制定一些經(jīng)濟增長的目標，省級政府和縣級政府也是相似的關(guān)系，每一層級都是通過政績來決定官員的升遷（周黎安，2004）。在政治錦標賽的約束下，地方政府官員展開了地區(qū)競爭。于是，地方政府對于教育的投資就遠遠小于對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而關(guān)于招商引資引起的生態(tài)環(huán)境的破壞以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)和浪費的指標卻不在政績考核之列。因此，地方政府的支出結(jié)構(gòu)中，投資性支出占總支出的比重最大，并呈逐年上升趨勢。其結(jié)果是，地方政府偏好“硬”公共服務(wù)，而普遍對于“軟”公共服務(wù)供給不足?？梢哉f，政治錦標賽是引起地區(qū)之間基本公共服務(wù)短缺以及非均等化的直接原因（丁菊紅、鄧可斌，2008）。
（注：本文受教育部人文社科規(guī)劃項目（批準號：09YJC790052）、廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級青年項目資助。）
[1]阿瑪?shù)賮啞ど阂宰杂煽创l(fā)展[M].中國人民大學(xué)出版社，2002.
[2]王瑩：公共服務(wù)均等化基于制度設(shè)計要素的思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009（2）.
[3]樊綱、王小魯、朱恒鵬：中國市場化指數(shù)[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006.
[4]王瑋：基本公共服務(wù)均等化：基于比較視角的分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008（5）.
[5]劉鶴：世界市場和中國城市化模式的均衡[J].比較，2009（6）.
[6]丁菊紅、鄧可斌：政府偏好、公共品供給與轉(zhuǎn)型中的財政分權(quán)[J].經(jīng)濟研究，2008（7）.
（責(zé)任編輯：胡婉君）
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