■記者陳波（見(jiàn)習(xí)）

善用人大“常規(guī)武器”

■記者陳波（見(jiàn)習(xí)）

審議是人大集體行使職權(quán)的重要形式，是人大工作中使用頻率最高的“常規(guī)武器”。在審議前，如何找準(zhǔn)問(wèn)題，廣泛地收集相關(guān)資料；審議中，如何把議題議深、議透，議出成效；在審議后，如何落實(shí)好審議意見(jiàn)，增強(qiáng)辦理實(shí)效，近年來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行了積極探索，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。

“手里有糧，心中不慌”

“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。審議的起碼條件，是對(duì)審議對(duì)象有充分的了解和掌握。針對(duì)議題，審議者必須在事前做好調(diào)研，掌握審議中所需要的第一手資料。這樣，情況清楚，材料充實(shí)，發(fā)言才有證據(jù)，審議才有底氣。

近年來(lái)，地方各級(jí)人大把深入調(diào)研作為審議監(jiān)督議題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，問(wèn)卷調(diào)查與上門走訪的形式，雖略顯傳統(tǒng)，卻效果明顯，因此頗受青睞。

“您所在的居委會(huì)重大事項(xiàng)是否公開(kāi)？您是否對(duì)居民區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施感到滿意？您是否參加過(guò)居委會(huì)因涉及多數(shù)居民公共利益而召開(kāi)的居民會(huì)議……”2008年4月11日，出現(xiàn)在上海市人大公眾網(wǎng)和東方網(wǎng)的一份公開(kāi)問(wèn)卷，引起了網(wǎng)民的極大關(guān)注。

為做好市人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市居民委員會(huì)和村民委員會(huì)建設(shè)，發(fā)展基層民主情況專項(xiàng)工作的報(bào)告，上海市人大常委會(huì)事先在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布問(wèn)卷，公開(kāi)征求各方意見(jiàn)。市民根據(jù)自身情況，填寫問(wèn)卷，提出具體意見(jiàn)或建議，也可以通過(guò)人大信箱進(jìn)行反映。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，類似上海市人大常委會(huì)的這種采用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷與網(wǎng)絡(luò)調(diào)查方式了解和掌握議題的方式漸漸流行。自2002年12月浙江省人大法制委員會(huì)主辦的地方立法網(wǎng)正式開(kāi)通以來(lái)，浙江省地方性法規(guī)草案全部上網(wǎng)公開(kāi)，使法律草案在審議前接受群眾的意見(jiàn)和建議，反映老百姓的心聲，讓每一個(gè)人的智慧都有可能在立法中閃光。2009年9月22日，寧波市江東區(qū)人大常委會(huì)專門開(kāi)通“人大代表網(wǎng)上窗口”，網(wǎng)上接待選民、聽(tīng)取選民意見(jiàn)已經(jīng)常態(tài)化。

2009年4月，浙江省常山縣人大常委會(huì)推出的審議發(fā)言“備課制”，同樣令人耳目一新?？h人大常委會(huì)辦公室召開(kāi)例會(huì)的預(yù)備通知一發(fā)出，相關(guān)工委對(duì)照審議議題分解出若干個(gè)子課題，組成相關(guān)個(gè)小組。常委會(huì)組成人員根據(jù)各自的課題，深入相關(guān)單位或部門進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛地聽(tīng)取代表和選民的意見(jiàn)。同時(shí)，常委會(huì)組成人員還認(rèn)真參閱有關(guān)法律、政府相關(guān)文件和資料，認(rèn)真撰寫審議發(fā)言稿，主動(dòng)請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出修改意見(jiàn)，最終形成會(huì)上審議正式發(fā)言稿。

對(duì)財(cái)政預(yù)算等一些專業(yè)性較強(qiáng)的審議事項(xiàng)，審議前借助“外腦”（如公共研究機(jī)構(gòu)等）、聘請(qǐng)專家提供專業(yè)咨詢等做法，也出現(xiàn)在一些地方人大的監(jiān)督實(shí)踐中。

早在2003年11月，嘉興市人大常委會(huì)就從社會(huì)各界挑選部分財(cái)經(jīng)方面的資深專家和業(yè)務(wù)骨干，組建了財(cái)政預(yù)（決）算咨詢小組和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析小組。兩個(gè)小組定期召開(kāi)例會(huì)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行深入研究，從而保證了人大監(jiān)督的公正性和準(zhǔn)確性。2004年3月，嘉興市農(nóng)經(jīng)局的預(yù)算上報(bào)75項(xiàng)開(kāi)支，經(jīng)專家逐一核議，最終削減為35項(xiàng)。有人評(píng)價(jià)，“智囊”審查小組在審議開(kāi)始前就為納稅人提前把好了用錢的“閘門”，有利于推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

人大的司法監(jiān)督工作一直備受社會(huì)各界的關(guān)注。杭州市西湖區(qū)人大常委會(huì)摸索出了借助“外腦”智力，發(fā)揮集體智慧的監(jiān)督形式，提高了司法監(jiān)督的權(quán)威性，取得較好效果。如2009年開(kāi)展對(duì)西湖區(qū)法院服務(wù)企業(yè)情況的調(diào)研中，西湖區(qū)人大常委會(huì)選取了30件有代表性的涉企和金融類案件，邀請(qǐng)這些相關(guān)企業(yè)的辯護(hù)律師一起舉行座談會(huì)，聽(tīng)取他們對(duì)法院工作的意見(jiàn)建議，從而使審議意見(jiàn)更加有的放矢。

議透、議深、議出成效

人大代表和人大常委會(huì)組成人員都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，參與人大審議，是法律的授權(quán)，更是人民的委托。因此，在審議中講實(shí)話、舉實(shí)例、提實(shí)招，把審議議題議透、議深、議出成效，成為各級(jí)人大孜孜以求的目標(biāo)。

“請(qǐng)問(wèn)姜區(qū)長(zhǎng)，在政府年度工作報(bào)告中提出要構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，把發(fā)展服務(wù)業(yè)放到優(yōu)先位置，這是不是意味著對(duì)工業(yè)發(fā)展的弱化？”

2009年8月26日下午，當(dāng)杭州市余杭區(qū)區(qū)長(zhǎng)姜軍所作的關(guān)于2009年上半年度工作情況的匯報(bào)剛一結(jié)束，人大代表紛紛舉手，把問(wèn)題拋給了姜軍。

“審議政府工作報(bào)告時(shí)有疑問(wèn)直接提，這種形式好，代表的知情權(quán)和詢問(wèn)權(quán)得到了保障?！苯邮苡浾卟稍L時(shí)，余杭區(qū)人大代表對(duì)這種詢問(wèn)的形式給予好評(píng)。

的確，這些年來(lái)，地方人大為提高審議發(fā)言質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效而進(jìn)行的各種探索，引人矚目。

嘉興市南湖區(qū)人大常委會(huì)早在2005年就根據(jù)審議議題，選擇對(duì)該議題比較熟悉的兼職委員作為中心審議發(fā)言人，要求其在會(huì)前通過(guò)走訪座談、實(shí)地察看等多種形式進(jìn)行調(diào)研工作，由此形成調(diào)研報(bào)告，并在審議當(dāng)中作說(shuō)明。與此類似，針對(duì)會(huì)議期間組成人員審議發(fā)言不踴躍等問(wèn)題，2008年7月，常山縣人大常委會(huì)一改過(guò)去審議時(shí)輪流發(fā)言的模式，實(shí)行領(lǐng)銜發(fā)言制度，一舉激活了發(fā)言氣氛，進(jìn)而打開(kāi)審議的“閘門”，受到了委員的普遍歡迎。

為使審議更加充分，意見(jiàn)更加科學(xué)，杭州市拱墅區(qū)人大常委會(huì)還大膽嘗試“分組審議和聯(lián)組發(fā)言”制度。2009年7月，該區(qū)五屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議聽(tīng)取和審議區(qū)政府專項(xiàng)工作報(bào)告和有關(guān)人事任免議案時(shí)，首次采用分組審議和聯(lián)組發(fā)言的形式：采取分組審議，劃小審議單位，使每個(gè)組成人員都有發(fā)言的機(jī)會(huì)和充足的審議時(shí)間，保證了議題議深、議透；經(jīng)過(guò)充分審議，每組召集人根據(jù)各審議組組成人員的審議發(fā)言而形成聯(lián)組發(fā)言稿，既保持了發(fā)言的生動(dòng)，提出的建議也更全面、更有針對(duì)性。

“列席人員如有發(fā)言，請(qǐng)舉手示意?！?007年8月24日下午，溫州市十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議在聽(tīng)取了委員所作的聯(lián)組審議發(fā)言后，主持人提出了這項(xiàng)新的議程。

“以往市人大常委會(huì)會(huì)議上，審議發(fā)言基本上只限于常委會(huì)組成人員。無(wú)論是法定的列席人員，還是應(yīng)邀列席的省、市人大代表，他們大多數(shù)只是當(dāng)聽(tīng)眾?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)的工作人員說(shuō)，此次常委會(huì)在安排常委會(huì)組成人員進(jìn)行審議的同時(shí)，特意安排了列席的省、市人大代表單獨(dú)進(jìn)行分組審議，并可在會(huì)議聯(lián)組審議時(shí)即席發(fā)表意見(jiàn)。人大制度研究專家稱，邀請(qǐng)部分代表、專家、學(xué)者和一線工作者等列席人員作發(fā)言，既集思廣益、充分發(fā)揚(yáng)民主，又能有效提高會(huì)議審議質(zhì)量。

“1600萬(wàn)元的行政管理費(fèi)是不是太多了，其中車輛購(gòu)置費(fèi)要花掉70萬(wàn)元，能不能縮減？”自2005年以來(lái)，人大代表和群眾代表一起參與的懇談場(chǎng)景每年都會(huì)在溫嶺市新河鎮(zhèn)的人代會(huì)期間上演。目前，此項(xiàng)工作在溫嶺市逐步推開(kāi)。

常委會(huì)組成人員在會(huì)上進(jìn)行口頭審議的同時(shí)，可采用審議意見(jiàn)卡的形式作書面發(fā)言；對(duì)因請(qǐng)假不能參加會(huì)議的組成人員，會(huì)前由辦事機(jī)構(gòu)以審議意見(jiàn)卡的形式統(tǒng)一征求意見(jiàn)，會(huì)議結(jié)束后與審議發(fā)言一并匯總整理。近年來(lái)，河北省灤南縣、湖南省祁陽(yáng)縣等數(shù)家地方人大常委會(huì)不約而同地推行審議意見(jiàn)卡制度。此舉使審議前的精心準(zhǔn)備成為每個(gè)常委會(huì)組成人員的“硬任務(wù)”，同時(shí)，也大大克服了在口頭發(fā)言這一“軟指標(biāo)”下，個(gè)別常委會(huì)組成人員“無(wú)事一身輕”的不良現(xiàn)象。

讓不同的聲音在討論中走向真理，是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)重要價(jià)值。建立和完善審議辯論機(jī)制，通過(guò)對(duì)審議議題展開(kāi)有效的辯論，能有效提高決策的民主性和科學(xué)性。

2009年9月24日上午，在樂(lè)清市十四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，圍繞危房改建的公共政策，樂(lè)清市規(guī)劃建設(shè)局、房管局等部門首次在人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行公開(kāi)辯論發(fā)言。此外，在法律草案的審議中引入辯論程序，已被立法機(jī)關(guān)逐漸接受。

審議是手段，落實(shí)才是目的

人大常委會(huì)作出的審議意見(jiàn)，縣政府有沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)到位？人大代表和組成人員是否滿意？

2009年2月下旬，溫州市洞頭縣人大常委會(huì)組織開(kāi)展2008年審議意見(jiàn)落實(shí)情況調(diào)研，還專題舉行常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議了縣政府對(duì)7個(gè)審議意見(jiàn)落實(shí)情況的報(bào)告，并進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。

常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，將審議意見(jiàn)交由“一府兩院”研究處理。但一些地方的“一府兩院”及其有關(guān)部門往往對(duì)人大審議意見(jiàn)的處理并不是很到位，人大自身也沒(méi)有對(duì)研究處理審議意見(jiàn)的情況進(jìn)行充分了解，掌握進(jìn)展情況，進(jìn)行跟蹤督促，致使人大監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性受到影響。

審議是手段，落實(shí)才是目的。審議意見(jiàn)“回頭看”、限時(shí)辦理制度、辦結(jié)反饋制度等等，各級(jí)人大及其常委會(huì)探索多種途徑，不斷強(qiáng)化審議意見(jiàn)的落實(shí)督查，保證審議效果落到實(shí)處。

如果說(shuō)諸如“審議意見(jiàn)回頭看”之類的活動(dòng)還更多停留在程序性、形式性階段，那么用滿意度測(cè)評(píng)、票決等手段，則顯得有剛性的色彩。

在2009年6月26日召開(kāi)的玉環(huán)縣十四屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，因政府工作不夠到位，審議意見(jiàn)沒(méi)有得到很好落實(shí)，縣政府關(guān)于城鄉(xiāng)垃圾處理工作審議意見(jiàn)落實(shí)情況的報(bào)告和電鍍行業(yè)整治及產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作審議意見(jiàn)落實(shí)情況的報(bào)告被同時(shí)否決。

據(jù)悉，玉環(huán)縣人大常委會(huì)于2004年4月制定出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況工作報(bào)告的表決辦法》。該辦法規(guī)定，凡人大常委會(huì)會(huì)議作出專門審議意見(jiàn)書的，均需進(jìn)行票決。記者了解到，浙江省的蕭山、溫嶺、洞頭的縣、市（區(qū)）人大常委會(huì)也在推行審議意見(jiàn)落實(shí)情況表決制。如果多數(shù)常委會(huì)組成人員對(duì)辦理情況不滿意，則要督促其繼續(xù)辦理，直到滿意為止。這無(wú)疑為審議意見(jiàn)的落實(shí)設(shè)立了一道“檢驗(yàn)關(guān)”，為推動(dòng)“一府兩院”認(rèn)真落實(shí)常委會(huì)的審議意見(jiàn)提供了制度保障，人大審議監(jiān)督工作的成效也大大增強(qiáng)。

攝影蔡榮章

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