文｜《小康》記者 談樂炎

讓農(nóng)民有權(quán)利說“不”
——專訪著名三農(nóng)專家、中國社科院農(nóng)村所研究員 黨國英

改革難點首先表現(xiàn)在政府對土地用途管制缺乏力度，其次農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)不明晰，所有的核心問題都是“產(chǎn)權(quán)”兩個字

文｜《小康》記者 談樂炎

《小康》：我國土地制度改革的大體現(xiàn)狀是怎樣？面臨哪些問題？

黨國英：現(xiàn)今，全國土地基本制度還沒有變化，中央確定的土地承包權(quán)長久不變的政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地要統(tǒng)一制度還沒有通過法律的修訂推向社會，這實際上是我們認(rèn)為最有意義的政策。地方倒是熱衷于一些試點政策，其中重要的就是“農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地的增減掛鉤”，本來這個試點政策中央在規(guī)模上有一定的控制，在做法上有規(guī)范性的要求，但地方實行中央的政策顯然是不平衡，難免對農(nóng)民利益會有傷害，我的看法就是這個政策的方向是正確的，增減掛鉤也是必要的，農(nóng)民適當(dāng)集中居住也是必要的，主要是需要規(guī)范。

承包權(quán)的抵押問題，地方的熱情不是太高，因為地方做不了主，銀行也不愿意，我倒覺得這是一個好事情。改革難點首先表現(xiàn)在政府對土地用途管制缺乏力度，其次農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)不明晰，所有的核心問題都是“產(chǎn)權(quán)”兩個字。

《小康》：目前，重慶市在全國率先設(shè)立農(nóng)村土地交易所開展地票交易，把“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”作為主要交易標(biāo)的，您對此有何評價？重慶的經(jīng)驗可否在全國推行？

黨國英：重慶的方向是對的，它畢竟是推動土地資源的市場化，只有通過市場化方向走，我們政府只是服務(wù)，這就能提高土地資源利用的效率，從這點說是對的。但重慶的具體實施情況我沒做過實際調(diào)研，所以不便多做評論。就是形式上的問題，是不是一定要以土地交易所的形式，這點我有所保留。

《小康》：現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社?！?，這樣的觀點是不是有問題？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是以人為本，還是以土地為本？

黨國英：如果這是唯一的選擇而且是政府定價，那肯定是不對的，這件事情也很簡單，不拿土地不給社保，怎么交換怎么利益分配都是政府說了算就是不對。如果這是選擇的方式之一，如果農(nóng)民可以自愿，交換的利益上可以討價還價，那我認(rèn)為也是可行的。多種選擇可以嘗試，一搞強制就壞。

《小康》：您曾經(jīng)提出“以民主自治攻克土地制度改革難點”，基于這番話的考慮是？

黨國英：完善村民自治制度，有利于解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題；有利于解決土地規(guī)劃的公共性問題；有利于提高農(nóng)民在土地交易中的談判能力，改變土地級差收益的分配關(guān)系。農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)移交易中的談判能力提高以后，土地初級市場的價格形成機制將發(fā)生變化，價格將更能反映土地資源的稀缺性；擴大農(nóng)民利益訴求在土地規(guī)劃形成中的作用力，實現(xiàn)土地規(guī)劃的公約化、法制化，有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。

《小康》：你對“十二五”期間深化土地管理制度改革有何建議？

黨國英：關(guān)于土地制度改革，十七屆三中全會提出的“明晰產(chǎn)權(quán)，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”的原則非常之好，應(yīng)該盡快落實。明晰產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃，是兩個殺手锏。

其好處有三：第一，通過明晰產(chǎn)權(quán)，將一級市場逐步放開，讓農(nóng)民得利。這不是說讓農(nóng)民隨便賣土地給開發(fā)商，而是在用途管制的約束下放開。第二，通過規(guī)劃控制，體現(xiàn)政府對公共利益的維護和土地收益分配的調(diào)節(jié)，以提高土地利用的整體效益。今后幾年里，按照十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地改革的意見完成一輪法律修訂工作以后，可以考慮適度開放土地抵押市場，允許農(nóng)民宅基地永久使用權(quán)自由買賣，允許農(nóng)民“帶地進城”。還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，積極開發(fā)我國淺山地帶的建設(shè)用地資源。第三，通過明晰產(chǎn)權(quán)和用途管制有助于克服中央和地方在土地問題上“負和博弈”的困境。中央要約束地方，會支付巨大的行政成本，降低成本的辦法是改變博弈主體的結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民參與進來，請農(nóng)民“幫忙”。簡單說，就是讓農(nóng)民有權(quán)利對違反土地利用規(guī)劃的征地行為說“不”。