孫長松,丁慧平

(1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京100044;2.北京交通大學(xué)中國企業(yè)競爭力研究中心,北京 100044)

中國鐵路客運(yùn)的政府管制探析＊
——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

孫長松1,丁慧平2

(1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京100044;2.北京交通大學(xué)中國企業(yè)競爭力研究中心,北京 100044)

在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下,中國鐵路客運(yùn)要不要減少政府管制,如何改善政府管制,實(shí)質(zhì)是政府要不要減少和改善強(qiáng)制性制度供給的問題,可以通過交易成本比較進(jìn)行選擇。對中國鐵路客運(yùn)放松管制,推進(jìn)國有民營和非國有化,形成有序的壟斷競爭市場結(jié)構(gòu),是中國鐵路客運(yùn)改革與發(fā)展的較優(yōu)選擇。

鐵路客運(yùn);政府管制;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

從制度的角度對鐵路的政府管制進(jìn)行分析,可能得出更接近事實(shí)的可檢驗(yàn)的結(jié)論。這在今天仍然是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作。本文擬從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,對鐵路客運(yùn)行業(yè)的政府管制的交易成本進(jìn)行比較,探析中國鐵路客運(yùn)政府管制的消長得失。

一、政府對鐵路客運(yùn)進(jìn)行管制的理由

(一)政府管制發(fā)端于鐵路

1887年,由于鐵路公司對不同消費(fèi)者實(shí)行歧視性定價(jià),美國聯(lián)邦貿(mào)易委員頒布了聯(lián)邦貿(mào)易法案(ICC法案),對鐵路實(shí)行費(fèi)率管制。這是世界上第一部政府管制的成文法。它在很大程度上體現(xiàn)了理性的管制原則,即個(gè)人的自利性追求必須以不影響社會利益為前提,為阻止壟斷者榨取消費(fèi)者剩余提供了法律基礎(chǔ)。

政府為什么要進(jìn)行管制?這一問題幾乎等價(jià)于政府為什么要干預(yù)經(jīng)濟(jì)的問題。不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此有不同的回答。規(guī)范分析學(xué)派認(rèn)為,管制的產(chǎn)生是與市場失靈相聯(lián)系的,當(dāng)市場機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,即出現(xiàn)市場失靈時(shí),政府就通過管制以矯正和改善市場機(jī)制存在的缺陷,干預(yù)資源配置。通常引起市場失靈的因素主要有:市場勢力(如壟斷)、信息不對稱、外部性、內(nèi)部性、公共物品、公正分配失靈、風(fēng)險(xiǎn)與收益的市場失靈(如高技術(shù)行業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對稱,從而缺乏與社會發(fā)展需求相吻合的投資)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(檢驗(yàn)分析學(xué)派)認(rèn)為,政府管制是被利益集團(tuán)和管制者共同喜好的一種制度。在一定的制度之下,政府的基本資源是強(qiáng)制力,各個(gè)利益集團(tuán)通過說服政府使用其強(qiáng)制力來提高自己的福利。而各個(gè)利益集團(tuán)在選擇使自己利益最大化的行動中都是理性的。利益集團(tuán)“俘獲”政府規(guī)制者的主要手段,包括為政府官員提供選票、競選經(jīng)費(fèi)及尋租便利等。利益集團(tuán)通過俘獲規(guī)制者可以獲取四種收益:直接的貨幣補(bǔ)貼;對該產(chǎn)業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品的替代品的限制或互補(bǔ)品的補(bǔ)貼;固定產(chǎn)品價(jià)格;對新的競爭對手進(jìn)入市場的控制。利益集團(tuán)以提供他們對規(guī)制者的政治支持作為獲取有利于他們自己的規(guī)制立法的交換條件。斯蒂格勒在發(fā)表于1971年的經(jīng)典論文《經(jīng)濟(jì)管制論》中,就明確提出了進(jìn)行管制的公共利益動機(jī)只是一種理想主義觀念,而真正目的是政治家對規(guī)制的“供給”與產(chǎn)業(yè)部門對規(guī)制的“需求”相結(jié)合,以謀求各自的利益,這才是規(guī)制的真正動機(jī)所在。

規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)派在西方盛行的時(shí)候,政府就有了充分的理由對市場進(jìn)行干預(yù),因此導(dǎo)致了較多的政府管制。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起,導(dǎo)致了公眾對管制的缺陷的更多的認(rèn)識,從而也導(dǎo)致了歐美國家在許多部門減少經(jīng)濟(jì)立法的行動。這實(shí)際上是減少強(qiáng)制性制度供給。根據(jù)一項(xiàng)評估表明,1977年,美國GDP中的17%是由完全受管制的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的;而到1988年,這一比率下降至6.6%,因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸、通信、能源和金融部門中的很大一部分已經(jīng)不受經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制約了。經(jīng)營上的更大自由以及競爭的壓力,促使服務(wù)提供者采取新的市場、技術(shù)和組織方法。美國的證據(jù)表明,減少規(guī)章制度能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益,見表1。

表1 美國通過減少對基礎(chǔ)設(shè)施部門的規(guī)章制度而由競爭帶來的估計(jì)收益

(二)中國鐵路客運(yùn)的政府管制解讀:壟斷、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、沉淀成本與制度

人們一般將類似于鐵路的這種具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)稱為公用事業(yè)部門。這些行業(yè)大都具有特定的網(wǎng)絡(luò)(如路網(wǎng)、電網(wǎng)、有線通信線路、燃?xì)馀c自來水管道等),建設(shè)這些網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)需要巨額的固定資產(chǎn)投資。具有網(wǎng)絡(luò)特征的基礎(chǔ)設(shè)施有明顯的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),網(wǎng)絡(luò)上的流量對網(wǎng)絡(luò)作用的發(fā)揮至關(guān)重要。一般而言,在同一區(qū)域內(nèi),單個(gè)的此類公司經(jīng)營規(guī)模越大,其經(jīng)營效率也越高?；A(chǔ)設(shè)施也都具有較高的資產(chǎn)專用性,倘若廠商投資失敗,固定資產(chǎn)很難轉(zhuǎn)為他用,從而形成高額的沉淀成本。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,這些供給方面的特征決定了在鐵路等行業(yè),完全競爭的市場結(jié)構(gòu)可能無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源的優(yōu)化配置。為確保自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定供給,政府往往賦予特定企業(yè)以壟斷供給權(quán),也即是實(shí)施進(jìn)入管制,以促進(jìn)資源在單個(gè)企業(yè)的集中,在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上達(dá)到更高的效率,避免競爭可能導(dǎo)致的重復(fù)投資和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的喪失。為保證產(chǎn)業(yè)不會利用其市場勢力一味追求高額利潤,政府又對這些行業(yè)的價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量等進(jìn)行強(qiáng)制性管理。

一直以來,由于中國鐵路客運(yùn)附著于路網(wǎng)。因此,對鐵路客運(yùn)的管制理由,看起來相當(dāng)充分,既有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、沉淀成本的考慮,更因?yàn)槠涫袌鰟萘?自然壟斷)、信息不對稱(鐵路的“公社”特征和神秘性)、外部性(對環(huán)境等的影響)、內(nèi)部性(內(nèi)部人控制)、公共物品(鐵路客運(yùn)產(chǎn)品的公益性)、公正分配失靈(運(yùn)輸能力的分配,新線建設(shè)規(guī)劃)及暴力潛能(自辦公檢法)等等。不僅如此,鐵路還常常被當(dāng)成國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段,因此受到比其它壟斷行業(yè)更多的政府“關(guān)照”。處于這個(gè)“公社”之內(nèi)的客運(yùn),也當(dāng)然不能例外。

這些理由看來符合規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,但更合理的解釋還是制度使然。試想,在其他國家鐵路、在國內(nèi)其他網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)相繼引入競爭機(jī)制并實(shí)現(xiàn)非國有化以后,中國鐵路和鐵路客運(yùn)的政府管制現(xiàn)狀為什么仍然沒有明顯改變呢?國外鐵路改革的實(shí)踐也已經(jīng)證明,鐵路客運(yùn)只要一旦從鐵路網(wǎng)中分離出來,其自然壟斷屬性就不明顯,網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)也隨之降低,而目前以滿足中、高層次需求為主的客運(yùn)產(chǎn)品,顯然也并非公共品。如果一個(gè)國家或地區(qū)愿意在更高的交易成本之下堅(jiān)持對行業(yè)的政府管制,一個(gè)可能的原因就是,這樣的制度安排對于權(quán)力尋租、對于某些利益集團(tuán)維護(hù)自身利益,可以節(jié)約更多的交易成本。

二、鐵路客運(yùn)政府管制的歷史沿革和現(xiàn)狀

(一)壟斷的鐵路和鐵路的壟斷:兩種不同制度下的政府管制

自鐵路在西方出現(xiàn)的100多年來,前40年和后40年與中間80年,政府管制的情形截然不同。鐵路出現(xiàn)之初的40年,鐵路技術(shù)粗糙,未形成網(wǎng)絡(luò),運(yùn)能和運(yùn)量都很小,政府進(jìn)行干預(yù)的經(jīng)濟(jì)意義不大,政府管制不多。隨著鐵路網(wǎng)的逐步建成,鐵路運(yùn)量的大幅度增長,鐵路運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)增加,特別是上個(gè)世紀(jì)30年代初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后,凱恩斯主義盛行一時(shí),國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)在廣度和深度上都達(dá)到前所未有的水平,鐵路被認(rèn)為是公用事業(yè)和自然壟斷行業(yè),政府管制逐漸增多,許多國家甚至將鐵路收歸國有。上世紀(jì)70年代以后,這種狀況又隨著崇尚自由市場力量的興起,特別是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起和發(fā)展,私有化浪潮席卷全球,對鐵路的管制迅速放松,特別是對鐵路客運(yùn)的政府管制,鼓勵競爭逐步代替了完全壟斷。

國家對鐵路實(shí)行壟斷和鐵路利用其市場控制力進(jìn)行壟斷,顯然是兩個(gè)不同的概念。當(dāng)鐵路完全國有,實(shí)行國家統(tǒng)制時(shí),就是前者。當(dāng)鐵路由少數(shù)甚至個(gè)別的投資主體所有(非國有),在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行壟斷經(jīng)營時(shí),則是后者。對這兩種不同制度下的壟斷的管制會帶來不同的市場效率。

圖1是國家對鐵路客運(yùn)進(jìn)行壟斷時(shí)管制的效率曲線,由該圖可以看出,這時(shí)鐵路行業(yè)的效率既與管制有關(guān),也與行業(yè)的規(guī)模有關(guān)。當(dāng)鐵路規(guī)模很小(但已形成網(wǎng)絡(luò))、運(yùn)輸能力緊張、低端客運(yùn)產(chǎn)品為主體因而公益性突出時(shí),國家對鐵路客運(yùn)進(jìn)行壟斷并實(shí)行較嚴(yán)格的管制,是有效率的。上個(gè)世紀(jì)中葉中國鐵路的高效率就證明了這一點(diǎn)。但這種國家統(tǒng)制的制度安排總體上是缺乏效率的,反映在效率曲線上,就是曲線的波動較小。

圖1 國家壟斷鐵路下的效率

圖2 鐵路壟斷經(jīng)營下的效率

圖2是鐵路客運(yùn)企業(yè)壟斷經(jīng)營下的政府管制的效率曲線,它與圖1曲線的變化方向相反,表明這時(shí)的鐵路公司規(guī)模越大,市場勢力越強(qiáng),就越需要政府管制,但越容易造成管制失靈。上世紀(jì)六、七十年代以后中國鐵路長期的停滯,就印證了這一特點(diǎn)。因此,這時(shí)對壟斷公司進(jìn)行分拆,減少管制、引入競爭,將有利于提高效率,節(jié)約交易成本。

(二)中國鐵路客運(yùn)政府管制現(xiàn)況

今天中國鐵路客運(yùn)受到的政府管制,幾乎包括了政府對社會性行業(yè)、公用事業(yè)或自然壟斷行業(yè)進(jìn)行管制的全部手段,而管制機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有半立法、半行政和半司法權(quán)利“三位一體”的管制模式,也使得這種管制更像“一個(gè)特別的陷阱”(張維迎,2004)。

價(jià)格管理。中國鐵路的各種客運(yùn)產(chǎn)品價(jià)格,包括各種車票、行李票、站臺票,一直實(shí)行由鐵道部申報(bào),國家直接管理和審批的制度。近年來鐵道部可以自己主張的,限于少量剩余車票的折扣和行李包裹專列的運(yùn)價(jià)下浮。以目前中國鐵路客運(yùn)的價(jià)格水平來看,這個(gè)壟斷價(jià)格雖然限制了鐵路的漲價(jià)欲望,但對鐵路仍然是有利的。2002年,筆者曾參與對當(dāng)時(shí)廣州鐵路集團(tuán)客運(yùn)公司所屬的每一種客車(空調(diào)列車、特快列車、快車、非空調(diào)快車、非空調(diào)慢車等)及每一種座別(軟臥、硬臥、軟座、硬座等)的成本利潤分析,除了非空調(diào)慢車略有虧損外,其它都是顯著盈利的。

進(jìn)入限制。到目前為止,還沒有民間資本包括外資可以進(jìn)入中國鐵路客運(yùn)行業(yè)(行包專列除外)。地方政府投資進(jìn)入鐵路后,無法與國鐵平等競爭,如合資鐵路被國鐵“托管”,合資鐵路公司在運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營中被要求給春運(yùn)、暑運(yùn)、專運(yùn)、軍運(yùn)等讓路,在車流組織、列車調(diào)度等方面受歧視而不能保證正常網(wǎng)絡(luò)流量和正點(diǎn)到發(fā),在運(yùn)行時(shí)刻安排方面刻意安排垃圾時(shí)段,“合資”不僅得不到投資回報(bào),反而背上沉重債務(wù)和還貸包袱。

國有國營。中國鐵路客運(yùn)屬于政府獨(dú)家所有(合資鐵路中國鐵以外的投資方為地方政府或政府所轄的銀行、基金會等),因此實(shí)際上由政府管理,政府經(jīng)營。鐵路管理人員都有行政級別,鐵路員工的工資級別和崗位編制由政府管理。鐵路運(yùn)輸企業(yè)本身掌握行政權(quán)利,如在質(zhì)量管理、衛(wèi)生防疫、安全監(jiān)察、勞動技能鑒定等方面,它享有工商行政、衛(wèi)生防疫、勞動人事等政府部門才擁有的權(quán)利。鐵路運(yùn)輸企業(yè)的設(shè)置和撤銷也由國務(wù)院決定。旅客列車的開行,包括開什么檔次的列車、運(yùn)行的時(shí)刻、列車的編組、到站和發(fā)站、每個(gè)站售票的數(shù)量等等,都由鐵道部直接決定。鐵路也在國家的“暴力潛能”分配方面享有特權(quán),擁有自己的公、檢、法等機(jī)構(gòu),成為一種重要的競爭資源。

特殊優(yōu)惠。政府對鐵路客運(yùn)在稅收、物資采購、基建征地拆遷等方面給予較多特殊優(yōu)惠政策。鐵路客運(yùn)與路網(wǎng)、貨運(yùn)的收支捆綁在一起(貨運(yùn)收入中有一塊是?？顚Ｓ玫摹拌F路建設(shè)基金”,不計(jì)入應(yīng)稅收入),無需向國家納稅?？瓦\(yùn)機(jī)車車輛由政府定價(jià)供給,所需煤、電、油等政府給予價(jià)格優(yōu)惠。鐵路客運(yùn)的新線建設(shè)和既有線改造,政府在征地拆遷、撥款信貸等方面,以其強(qiáng)制力予以支持。政府對鐵路客運(yùn)的外部性的管制也比較寬容。對于鐵路造成的環(huán)境污染,如對居民的噪音污染、旅客列車產(chǎn)生的糞便和垃圾對鐵路沿線的污染、機(jī)車車輛修理及保潔產(chǎn)生的油污及污水對環(huán)境的污染等,以及對鐵路客運(yùn)的服務(wù)質(zhì)量、食品衛(wèi)生、安全管理等,均由鐵路運(yùn)輸企業(yè)自行監(jiān)察和管理。

(三)政府管制的有效與失靈

圖3所示是政府管制的效率曲線。在R0點(diǎn)之前,隨著政府管制的增加,導(dǎo)致效率的下降,但只要增加政府管制的成本不大于管制帶來的收益,這時(shí)的政府管制仍然是有效率的。但當(dāng)政府管制的水平達(dá)到R0點(diǎn)之后,管制帶來的收益就不足以抵消管制的成本,經(jīng)濟(jì)效率就直線下降,這時(shí)政府管制就是沒有效率的,是失靈的。

圖3 管制失靈

當(dāng)管制的交易成本大于管制帶來的收益時(shí),政府對鐵路客運(yùn)實(shí)行管制的過程,實(shí)際是消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者剩余和管制者剩余的過程。從這一過程中獲得好處的,首先是管制者。第一,它獲得外部性帶來的好處,如軍事運(yùn)輸、學(xué)生運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格優(yōu)惠,指令性運(yùn)輸?shù)暮锰?第二,政府可以有力地保護(hù)它企圖蔭庇的個(gè)人或利益集團(tuán);第三,某些個(gè)人的“尋租”欲望得到滿足。

鐵路客運(yùn)行業(yè)也是受益者。一是獲得政府直接和間接的貨幣補(bǔ)貼,包括建設(shè)資金、稅費(fèi)優(yōu)惠、征地拆遷補(bǔ)貼、面向內(nèi)部的招工等等;二是控制新競爭者的進(jìn)入,獲得壟斷帶來的利益;三是對鐵路產(chǎn)品替代物或補(bǔ)充物的控制,例如在有鐵路的地方,以不能重復(fù)建設(shè)的名義,限制修建同等級別的平行的公路或航線;四是固定價(jià)格,價(jià)格控制本質(zhì)上是為了獲取高于競爭時(shí)的報(bào)酬率;五是獲得“暴力潛能”的分配優(yōu)惠,獲取政治上的好處。

對鐵路客運(yùn)過度的政府管制,越來越使消費(fèi)者的利益受到損害。一是鐵路客運(yùn)產(chǎn)品供給不足。中國的鐵路官員常說,中國人均鐵路長度,只有一根煙頭那么長,遠(yuǎn)落后于美國。以中國的人口和國土幅員,如果人均鐵路長度達(dá)到美國的水平,那么中國鐵路網(wǎng)就真的密成蛛網(wǎng)了。我們當(dāng)然用不著修那么多鐵路。換一個(gè)角度來說,在如此嚴(yán)格的進(jìn)入管制條件下,社會資本無法參與鐵路建設(shè)和經(jīng)營管理,中國鐵路的發(fā)展瓶頸無法突破。即使若干年以后,中國鐵路網(wǎng)的規(guī)模已足夠大,也難免成為政府的負(fù)擔(dān)和消費(fèi)者的惡夢。改革前的日本鐵路即是一例。二是價(jià)高質(zhì)次的服務(wù)。由于中國鐵路客運(yùn)的市場結(jié)構(gòu)屬于完全壟斷的類型,僅此一家,別無分店,消費(fèi)者沒有選擇權(quán)。“鐵老大”的稱謂,就表現(xiàn)了這種市場支配地位可能被濫用?，F(xiàn)實(shí)中,鐵路客運(yùn)就往往以格式合同的方式,使消費(fèi)者“被供給”、“被服務(wù)”。三是購票難、乘車難。由于缺乏市場的強(qiáng)激勵機(jī)制,無人對運(yùn)輸效率負(fù)責(zé),必然造成運(yùn)輸能力浪費(fèi)。許多時(shí)候出現(xiàn)的車上空空如也、車下無票可買的現(xiàn)象,就是售票員偷懶或有人屯票居奇的例子。四是市場競爭和信譽(yù)機(jī)制淪喪,關(guān)系經(jīng)濟(jì)取代契約經(jīng)濟(jì),對違約的仲裁總是不利于消費(fèi)者?？傊?制度的運(yùn)行成本十分高昂。

我們對政府管制進(jìn)行歷史考察可知,當(dāng)政府過于自信或過于強(qiáng)勢時(shí),管制就比較常用,甚至可能被濫用;當(dāng)企業(yè)過于強(qiáng)勢(自然壟斷或人為壟斷)時(shí),市場支配地位可能被濫用;只有當(dāng)政府的態(tài)度和行業(yè)的市場形態(tài)相符時(shí),管制才有效率。多數(shù)的情況下,管制被濫用更為常見。這是因?yàn)檎ǔＳ删⒎葑咏M成,當(dāng)法律制度有缺陷時(shí),他們的自信就可能成為制度的替代品,而尋租的驅(qū)動又會使其加劇。

三、對中國鐵路客運(yùn)政府管制的制度分析:交易費(fèi)用比較

(一)三種不同的管制形態(tài)的交易費(fèi)用比較

鐵路客運(yùn)可能的市場形態(tài),有完全壟斷(如中國大陸鐵路)、壟斷競爭(大多數(shù)國家鐵路)和充分競爭(很少)三種情況。我們可對這三種條件下不同的政府管制產(chǎn)生的交易費(fèi)用分別進(jìn)行討論和比較,然后進(jìn)行制度選擇。其中完全壟斷可分為政府統(tǒng)制、國有國營、國有民營和不管制四種管制形態(tài)進(jìn)行討論;壟斷競爭可分為國有民營、非國有化及不管制進(jìn)行討論;充分競爭狀態(tài)屬特別例外,只需做簡單討論。我們這里對上述各種情形交易成本的考察,看來只需將其當(dāng)作合同問題進(jìn)行比較分析即可(新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為一切經(jīng)濟(jì)問題都可看成如何簽約和如何履行合同的問題)。這里需要比較的交易費(fèi)用應(yīng)該有:政府或市場與鐵路客運(yùn)行業(yè)之間簽約和履約的交易費(fèi)用,鐵路客運(yùn)與政府或與市場簽約可能導(dǎo)致的尋租、“外部性”引起的交易費(fèi)用。

1、完全壟斷時(shí)的政府管制。在完全壟斷條件下,對鐵路客運(yùn)的政府管制出現(xiàn)過三種不同的形態(tài):政府統(tǒng)制(如“大包干”前的中國鐵路,前蘇聯(lián)鐵路,戰(zhàn)后日本鐵路);國有國營(如1987年改革前的日本鐵路,1983年前的香港鐵路);國有民營(如1990年私有化以前的日本鐵路客運(yùn))。完全放任不管的情況十分罕見。從政府統(tǒng)制到國有國營,再到國有民營,是過去100多年來許多國家對鐵路客運(yùn)實(shí)行壟斷管理并逐步放松管制的基本軌跡。

實(shí)行政府統(tǒng)制模式時(shí),鐵路本身是政府的一部分,政府與行業(yè)之間的合同是通過規(guī)章制度來替代的,簽約前的交易費(fèi)用主要表現(xiàn)為制定規(guī)章制度的費(fèi)用,簽約后(規(guī)章制度發(fā)布后)的交易費(fèi)用主要表現(xiàn)為監(jiān)督檢查規(guī)章制度落實(shí)的費(fèi)用。假如由一個(gè)一個(gè)簡約而權(quán)威的政府來做,這樣的費(fèi)用并不會很高,尤其是當(dāng)這種情況通常發(fā)生在中央集權(quán)的體制下,制定規(guī)章制度不需要經(jīng)過一輪又一輪的討價(jià)還價(jià)的時(shí)候。這時(shí)簽約前的交易費(fèi)用在所有各種情況中應(yīng)是最低的。簽約之后,行業(yè)內(nèi)部則主要通過行政命令的方式進(jìn)行信息溝通和管理(即鐵路員工耳熟能詳?shù)摹耙磺行袆勇犞笓]”),在鐵路規(guī)模不大、層級比較簡單的情況下,管理的交易費(fèi)用也不會高;但當(dāng)規(guī)模較大、層級較多時(shí),管理的成本將特別高昂。契約的實(shí)施難度很大,政府可能經(jīng)常利用其強(qiáng)制力改變契約,代理人則利用信息不對稱隱瞞真實(shí)的成本和利潤,因此,這時(shí)契約實(shí)施的交易費(fèi)用將是所有情形中最高的。外部性:這時(shí)可避免競爭可能導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的損失;“租耗”不可避免,即監(jiān)管者尋租帶來的效率損失,或者說是“管制俘獲”造成的效率損失,也將是各種情形中最嚴(yán)重的和難以估量的;另一個(gè)方面的效率損失來自缺乏競爭導(dǎo)致的對技術(shù)創(chuàng)新和改善服務(wù)、改進(jìn)經(jīng)營的弱激勵,阻礙鐵路客運(yùn)的發(fā)展,導(dǎo)致全民福利的減少。

實(shí)行國有國營模式時(shí),鐵路不再是政府的一部分,鐵路職員不再是政府公務(wù)員,政府通過下達(dá)各種運(yùn)輸生產(chǎn)和基本建設(shè)計(jì)劃及人事任免等,對鐵路進(jìn)行管理,鐵路相對獨(dú)立地完成國家計(jì)劃和參與與其他運(yùn)輸方式的市場競爭。這時(shí)交易費(fèi)用的節(jié)約點(diǎn)主要體現(xiàn)在與政府簽訂契約之后,鐵路管理人員有了追求業(yè)績的激勵機(jī)制,產(chǎn)生了改進(jìn)經(jīng)營管理和推動技術(shù)進(jìn)步的動機(jī)。中國鐵路客運(yùn)近幾年的高速發(fā)展即是一例。

實(shí)行國有民營模式時(shí),鐵路初步實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化經(jīng)營,政府不再直接管理鐵路企業(yè),不再向企業(yè)下達(dá)細(xì)致的生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃,而是委托職業(yè)經(jīng)理人管理企業(yè),并對雙方約定的經(jīng)營結(jié)果負(fù)責(zé)。這時(shí)政府與行業(yè)簽約談判的交易費(fèi)用將有所增加,委托代理之間監(jiān)督與激勵的交易費(fèi)用將顯著增加。因?yàn)橹贫鹊耐晟?這時(shí)企業(yè)隱藏信息導(dǎo)致的損失大大減少,合同實(shí)施和監(jiān)督實(shí)施的交易費(fèi)用及“租耗”將顯著下降,市場強(qiáng)激勵機(jī)制將促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和改善管理,由于外部性減少而節(jié)約更多的交易費(fèi)用。

在完全壟斷條件下,如果政府對鐵路客運(yùn)不施加任何管制,會是什么樣的情形呢?首先,鐵路客運(yùn)會提高產(chǎn)品價(jià)格,追求壟斷利潤。其次,鐵路客運(yùn)不會增大在保證安全、提高質(zhì)量方面的投入,鐵路客運(yùn)的安全質(zhì)量可能會很糟糕。再次,鐵路客運(yùn)在沒有競爭壓力的情況下,技術(shù)進(jìn)步會趨于停滯。同時(shí),鐵路客運(yùn)還會主動要求政府管制,以阻止新的競爭者進(jìn)入。另一方面,這時(shí)由于很高的壟斷利潤,會吸引大量的投資者進(jìn)入,從而由于資產(chǎn)專用性而導(dǎo)致大量的沉淀成本,也會造成因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)缺失帶來的效率損失。同時(shí)由于無序的競爭也導(dǎo)致安全質(zhì)量的惡化,就如1990年代以來國內(nèi)糟糕的煤礦安全。

以上討論情況如圖4所示。

圖4 壟斷條件下鐵路客運(yùn)交易費(fèi)用比較

我們也可把以上關(guān)于壟斷狀態(tài)下4種不同的政府管制的討論綜合如表4。從表中可以看出,當(dāng)鐵路客運(yùn)實(shí)行政府統(tǒng)制或國有國營狀態(tài)時(shí),交易費(fèi)用并無很大的差別。這一點(diǎn)也可從1980年代以后中國鐵路給生產(chǎn)者、消費(fèi)者和產(chǎn)業(yè)工人帶來的凈收益并沒有隨政府統(tǒng)制向國

有國營轉(zhuǎn)變而顯著增加得到印證,有些方面甚至不增反降(如鐵路員工在大幅裁員和大幅提高勞動生產(chǎn)率后的待遇已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè));鐵路客運(yùn)的發(fā)展也都是政府行為而非企業(yè)行為。而同一時(shí)期電信、民航等因?yàn)楦偁帋淼娜窀＠母纳苿t十分明顯。這種管制方式并非一無是處,有時(shí)是可以節(jié)約交易費(fèi)用的,例如一個(gè)簡約和公開的政府就有可能做到這一點(diǎn)。但這種制度選擇是建立在不可靠的基礎(chǔ)上的,可能會導(dǎo)致最壞的情況出現(xiàn),就是不能保護(hù)“產(chǎn)權(quán)及契約的確定性”,難以避免巨大的租耗和嚴(yán)重的外部性問題。同樣地,另一個(gè)極端的制度選擇,即政府完全放任不管也是不可取的,世界鐵路史上也極少這樣的例子。因此,這時(shí)國有民營是一個(gè)較優(yōu)的選項(xiàng),是可以節(jié)約交易成本的。日本、香港鐵路在向商業(yè)化和非國有化過渡時(shí)期采用了這種制度安排,證明是有效率的。見表3。

2、完全競爭的情況。完全競爭是一種不受任何阻礙和干擾的市場結(jié)構(gòu),其特征是市場上有很多生產(chǎn)者與消費(fèi)者;企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是同質(zhì)的,即不存在產(chǎn)品差別;資源可以自由進(jìn)入或退出市場;買賣雙方對市場信息都有充分的了解。鐵路面世近200年來,具有這樣的特征的鐵路客運(yùn)市場結(jié)構(gòu)尚未出現(xiàn)過。由于如前所述的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和沉淀成本等原因,今后也不太可能出現(xiàn)符合這種特征的鐵路客運(yùn)市場結(jié)構(gòu)。因此,對這種情形我們不需做更多的討論。

3、壟斷競爭條件下政府管制的交易費(fèi)用分析。壟斷競爭即既有壟斷、又有競爭的市場結(jié)構(gòu),比較常見的情形是:一個(gè)國家或地區(qū)的鐵路客運(yùn)由少數(shù)幾家或幾十家經(jīng)特許的公司負(fù)責(zé)經(jīng)營,向社會提供鐵路客運(yùn)產(chǎn)品。這些公司經(jīng)特許進(jìn)入,不能隨便退出。各客運(yùn)公司可在不同的鐵路線取得開行旅客列車的權(quán)益,在行業(yè)內(nèi)形成有限競爭的局面。這時(shí)鐵路客運(yùn)既不同于完全壟斷,不同的投資主體設(shè)立的鐵路客運(yùn)公司間可有序地進(jìn)行公平競爭;又不是完全的競爭,進(jìn)入限制比較嚴(yán)格,因而可以避免因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等帶來的損失。今天的日本、北美及歐盟的大多數(shù)國家鐵路客運(yùn)是這種市場結(jié)構(gòu),如日本現(xiàn)有6家鐵路客運(yùn)公司,英國則有25家。俄羅斯鐵路客運(yùn)也正朝這一方向變化。這種市場結(jié)構(gòu)出現(xiàn)于網(wǎng)運(yùn)分離之后,近二十幾年又經(jīng)歷了由國有民營到非國有化的變化。建立這種市場結(jié)構(gòu)的鐵路客運(yùn),有一個(gè)共同的特點(diǎn),即都經(jīng)歷了一個(gè)從管制較多到放松管制的過程。完全不管制的例子十分罕見。

此時(shí)有關(guān)交易費(fèi)用的情況可見表3。

表2 壟斷狀態(tài)下鐵路客運(yùn)管制與不管制的交易費(fèi)用比較

表3 壟斷競爭狀態(tài)下鐵路客運(yùn)管制與不管制的交易費(fèi)用比較

由上表可以看出,在壟斷競爭條件下,非國有化雖然簽約前的成本比較高,但能更多地節(jié)約簽約后的成本。由于契約(亦即制度)實(shí)施的成本總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于契約談判和訂立的成本,因此,這種制度安排(即管制)是較優(yōu)的選項(xiàng)。

(三)對鐵路客運(yùn)的管制選擇

由以上討論,我們得出的結(jié)論是,在壟斷條件下,鐵路客運(yùn)實(shí)行國有民營,保持適度的政府管制,如最高限價(jià)、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)入許可、環(huán)保要求等,是可以節(jié)約交易成本的制度安排。鐵路客運(yùn)的完全競爭看來幾乎是不可能的。早期的美國鐵路短暫出現(xiàn)過近似的狀況,但不久即被壟斷所取代。鐵路出現(xiàn)100多年來,總的來說,壟斷多于競爭。壟斷競爭應(yīng)該更可能成為鐵路客運(yùn)市場結(jié)構(gòu)的常態(tài)。這種市場結(jié)構(gòu)之所以較優(yōu),在于它具有以下的特征:第一,能夠比較好地解決沉淀成本和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)帶來的效率損失;第二,能夠較好地保護(hù)“產(chǎn)權(quán)及契約的確定性”;第三,較之完全壟斷更能節(jié)約簽約后的成本(而簽約前的成本雖然可能高昂,但一旦成為制度就一勞永逸,這些成本就不再發(fā)生,就可以大大節(jié)約),減少關(guān)系交易費(fèi)用,消除“管制俘獲”;第四,有序的競爭能夠推進(jìn)鐵路的技術(shù)進(jìn)步,改進(jìn)管理,提高安全質(zhì)量,增加公眾福利。在這種市場結(jié)構(gòu)下,非國有化有利節(jié)約更多的交易成本,而政府的管制一般只需限于安全質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)入許可、反對限制競爭等方面。

[1]科斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].北京:上海三聯(lián)書店出版社,1991.

[2]盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2004.

[3]G·J·施蒂格勒.產(chǎn)業(yè)組織與政府管制[M].潘振民譯.上海:上海三聯(lián)書店出版社,1996.

[4]奧利弗·E·威廉姆森.資本主義經(jīng)濟(jì)制度──論企業(yè)簽約與市場簽約[M].北京:商務(wù)印書館,2002.

[5]道格拉斯·C·諾斯.西方世界的興起[M].北京:學(xué)院出版社,1988.

[6]榮朝和.探究鐵路經(jīng)濟(jì)問題[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.

2010-05-04

孫長松(1963-),男,湖南新化人,博士研究生。