馮立軍 馮圓圓

2006年5月24日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕37號),要求“各級城市人民政府要編制住房建設(shè)規(guī)劃,明確‘十一五'期間,特別是今明兩年普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的建設(shè)目標(biāo),并納入當(dāng)?shù)亍晃?發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃”。這在一定程度上說明了我國已經(jīng)開始重視規(guī)劃調(diào)控在住房保障中的作用。文件下發(fā)之后,我國各城市也相繼編制了住房建設(shè)規(guī)劃,但是在實(shí)施中,很多保障性住房用地規(guī)劃遭遇了“紙上畫畫,墻上掛掛”的尷尬局面。據(jù)全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會2009年10月28日向全國人大常委會提交的調(diào)研報告稱,截至2009年8月底保障性住房建設(shè)僅完成投資394.9億元,完成率為23.6%。是規(guī)劃編制對城市住房的調(diào)控不夠,還是規(guī)劃在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了問題,筆者通過對相關(guān)研究的總結(jié),試圖解決規(guī)劃如何能更好的引導(dǎo)城市保障性住房的發(fā)展問題。

1 我國對城市住房實(shí)行規(guī)劃調(diào)控的背景

我國的城市住房保障制度分為兩個階段,第一階段是在20世紀(jì)80年代以前的計劃經(jīng)濟(jì)時期,這個時期我國的城市住房保障主要采用了“實(shí)物分房”的手段,以福利制、供給制等分配方式為主要特征。改革開放以后,由于這種住房制度難以適應(yīng)市場機(jī)制的發(fā)展,我國對住房制度進(jìn)行了改革,將其納入了商品經(jīng)濟(jì)的軌道,由“實(shí)物分房”轉(zhuǎn)變成了“貨幣購房”。20世紀(jì) 90年代以來,伴隨著我國工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展,大量的工業(yè)和人口向城市集中,使得城市土地供應(yīng)緊張,導(dǎo)致城市住房供應(yīng)的絕對緊缺,同時土地價格上漲所引起的房價上漲,超出了普通居民尤其是中低收入居民的購買能力,造成城市住房供應(yīng)的相對緊缺。房屋供應(yīng)以及居民購買力之間的矛盾完全依靠市場很難解決,這就需要政府進(jìn)行調(diào)控,建立完善的城市住房保障制度。我國住房保障制度形成于20世紀(jì)90年代,1998年,為適應(yīng)建立住房新體制的要求,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革,加快住宅建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號文件)提出,建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。2003年,《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號文件)提出要完善住房供應(yīng)政策,調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過逐步的完善調(diào)整,我國的城市住房基本上形成了市場和政府共同承擔(dān)的多層次住房供應(yīng)體系,在住房保障方面基本形成了梯度性的保障制度,其核心是“對不同收入的家庭,實(shí)行不同的住房供應(yīng)體系”:對高收入家庭提供商品房,實(shí)行市場價;對中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房,實(shí)行政府指導(dǎo)價;對最低收入家庭提供廉租房,實(shí)行政府定價。也就是說,目前我國的城市住房保障主要包括住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度三種,此外還有一些地方性的措施。

住房保障制度自實(shí)施以來,各地政府加大了對經(jīng)濟(jì)適用房的投入,制定了廉租房政策的實(shí)施辦法,這在解決廣大中低收入家庭的住房問題、平抑房價等方面發(fā)揮了一定的積極作用,但仍有許多城市出現(xiàn)了房價上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)市場紊亂等問題,可見單純的住房政策和金融政策對保障性住房的實(shí)施效果并不是很明顯,人們開始需求新的手段,規(guī)劃作為一種從空間和權(quán)屬關(guān)系上進(jìn)行調(diào)控的政策手段逐漸進(jìn)入人們的視野。目前我國已經(jīng)開始重視規(guī)劃調(diào)控在住房保障中的作用,建設(shè)部已經(jīng)發(fā)文(37號文)將住房建設(shè)規(guī)劃列入地方規(guī)劃工作的內(nèi)容,而各級城市政府也紛紛編制了城市住房建設(shè)規(guī)劃,我國進(jìn)入了規(guī)劃調(diào)控市場住房的階段。

2 城市住房建設(shè)規(guī)劃

由于我國的城市住房建設(shè)規(guī)劃還處于起步階段,也不屬于法定規(guī)劃范疇(只是通過納入“十一五”發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃而間接的確定自己的法定地位),目前還沒有統(tǒng)一的范式,而且由于各地住房供應(yīng)的具體情況不同,各城市在編制規(guī)劃中側(cè)重點(diǎn)也不盡相同,但其主要目的都是為了調(diào)整城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),使得人人都有合適的住房,規(guī)劃的重點(diǎn)是保障經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供應(yīng),所以規(guī)劃編制的主要內(nèi)容和一般框架基本一致。本文分析研究了十幾個城市住房建設(shè)規(guī)劃如廣州、大連、銀川、石家莊等,在此基礎(chǔ)上歸納出其基本框架。

2.1 規(guī)劃基本框架

在深化落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等以及相關(guān)規(guī)劃的前提下,結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研,基本上形成了從戰(zhàn)略規(guī)劃→空間規(guī)劃→支撐體系規(guī)劃的規(guī)劃框架。戰(zhàn)略規(guī)劃主要包括了住房需求預(yù)測、住房建設(shè)目標(biāo)以及計劃等內(nèi)容;空間規(guī)劃主要指的是住房建設(shè)用地規(guī)劃;支撐系統(tǒng)主要包括住房建設(shè)政策進(jìn)而建議以及規(guī)劃實(shí)施政策和建議。其主要內(nèi)容包括:

1)住房現(xiàn)狀以及需求預(yù)測。現(xiàn)狀是規(guī)劃的基礎(chǔ),因此必須對住房現(xiàn)狀進(jìn)行必要、有效、充分、到位的分析。住房現(xiàn)狀應(yīng)包括現(xiàn)狀住房總量(包括套數(shù)以及建筑總面積)和住房結(jié)構(gòu)(包括空間布局結(jié)構(gòu)以及類型組成結(jié)構(gòu))兩部分。同樣,需求預(yù)測要根據(jù)人口規(guī)模,結(jié)合人口結(jié)構(gòu)特征、居民消費(fèi)特征等因素,對住房需求進(jìn)行預(yù)測,結(jié)構(gòu)也包括了住房總量以及住房結(jié)構(gòu)兩部分。

2)住房建設(shè)目標(biāo)和計劃。住房建設(shè)目標(biāo)包括了總量目標(biāo)以及結(jié)構(gòu)指引?？偭磕繕?biāo)包括住房套數(shù)以及建筑總面積。結(jié)構(gòu)指引主要是確定各類型住房(廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及商品房)的建設(shè)比例以及建設(shè)數(shù)量。建設(shè)計劃主要是分年度的建設(shè)目標(biāo),以保證總的建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)施。

3)住房建設(shè)用地規(guī)劃。該部分是將建設(shè)目標(biāo)以及計劃落實(shí)到城市空間的重要環(huán)節(jié),包括住房建設(shè)總體用地布局、用地供應(yīng)總量、用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)指引以及土地供應(yīng)年度計劃四個主要方面。

4)住房建設(shè)政策與策略。主要包括土地供應(yīng)與管理政策、商品房的建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)管理等,以確保住房建設(shè)所需要的土地供應(yīng)的保障和相關(guān)資金支持。

5)規(guī)劃實(shí)施措施與政策建議。尋求行政、法規(guī)、稅收、信貸等政策支持使規(guī)劃真正落到實(shí)處,成為可操作性強(qiáng)的規(guī)劃。

住房建設(shè)規(guī)劃技術(shù)路線圖見圖1。

2.2 規(guī)劃調(diào)控保障性住房建設(shè)措施

1)明確了保障性住房總量、用地布局、年度建設(shè)計劃。

在需求預(yù)測、住房建設(shè)目標(biāo)以及計劃中,均明確規(guī)定了政府保障性住房的建設(shè)目標(biāo)。如“廣州市住房建設(shè)規(guī)劃(2006年～2010年)”中,需求預(yù)測方面:規(guī)劃期內(nèi)的住房建設(shè)需求量取5 350萬m2,其中,廉租房需求量為60萬m2,經(jīng)濟(jì)適用住房和新社區(qū)住房需求量為840萬m2;住房建設(shè)目標(biāo)方面:規(guī)劃期內(nèi),建設(shè)政府保障性住房11.43萬套,建筑面積900萬m2;年度計劃方面:2006年,政府保障性住房建設(shè)1.02萬套,建筑面積77萬m2;土地供應(yīng)方面:規(guī)劃期內(nèi),供應(yīng)450 hm2政府保障性住房用地,并且保障性住房總量還占到了相當(dāng)?shù)谋壤Ｒ?guī)劃期內(nèi),廣州市建設(shè)各類住房56.24萬套,總建筑面積5 350萬m2,其中保障性住房的建設(shè)面積占到了16.8%。

2)采用行政、金融、輿論監(jiān)督等多種策略確保保障性住房建設(shè)。

由于開發(fā)保障性住房的利潤較小,在建設(shè)中往往得不到落實(shí),其啟動經(jīng)常會晚于其他商品房甚至其建設(shè)用地會被挪用于建設(shè)其他類型的住房,針對這種現(xiàn)象,規(guī)劃制定了相應(yīng)的保障措施。如“廣州市住房建設(shè)規(guī)劃(2006年～2010年)”中規(guī)劃指出應(yīng)繼續(xù)加大住房用地的儲備和供應(yīng),尤其是政府保障性住房供應(yīng),要保證中低價位中小套型普通商品住房和政府保障性住房建設(shè)的年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%,停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng),嚴(yán)格限制低密度、大套型住房土地供應(yīng);全市年度土地出讓金的一定資金要用于廉租房,在資金上保證了廉租房的建設(shè);進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信息披露和正確的輿論引導(dǎo),規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序,確保政府建設(shè)的保障性住房真正能使中低收入家庭受惠。

2.3 保障性住房規(guī)劃中存在問題及原因分析

住房建設(shè)規(guī)劃將保障性住房作為重要的內(nèi)容納入其中,但是在執(zhí)行中保障性住房規(guī)劃卻遭遇了無法兌現(xiàn)的尷尬。保障性住房在實(shí)際的建設(shè)開發(fā)推進(jìn)中要遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于中高檔商品房;其用地在實(shí)際建設(shè)中被工業(yè)、商業(yè)等其他項(xiàng)目類型的用地擠占,甚至保障性住房用地的開發(fā)意圖被開發(fā)商篡改;建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)的配套設(shè)施配置不齊,難以吸引人們?nèi)胱?。?guī)劃在實(shí)施中出現(xiàn)了問題,主要有兩方面的原因:1)規(guī)劃本身編制時存在缺陷;2)外在因素使得規(guī)劃不能實(shí)施。

1)目前城市規(guī)劃對住房市場的調(diào)控在我國還沒有得到足夠的重視。雖然建設(shè)部已經(jīng)發(fā)文將住房建設(shè)規(guī)劃列入了地方規(guī)劃工作的內(nèi)容,但是從我國出臺的相關(guān)政策法規(guī)來看,針對住房還主要是集中在金融和住房資源的社會分配問題,而設(shè)計規(guī)劃調(diào)控的幾乎沒有,這就不僅導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)控保障性住房缺乏政策指導(dǎo),也沒有明確規(guī)劃的法定地位,削弱了規(guī)劃對住房的調(diào)控能力,不能保證規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施。

2)規(guī)劃調(diào)控的手段不能調(diào)動開發(fā)者的積極性。目前規(guī)劃對于保障性住房的調(diào)控重點(diǎn)是增加房源的供應(yīng),但其建設(shè)缺乏資金支持,資金來源主要是城市的土地出讓凈收益,這種融資方式對于地方政府來說屬于硬性攤派,自然積極性不高,而開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的利潤又很低,在利益的驅(qū)使下,規(guī)劃用地性質(zhì)很容易被改變。

3)規(guī)劃沒有充分考慮保障性住房使用者的切身需求。保障性住房空間布局不合理,基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)不夠。由于成本的原因,保障性住房往往被設(shè)置在新城或者是偏遠(yuǎn)的郊區(qū),市政設(shè)施不齊、生活配套缺乏、交通出行不便,增加了居住者的生活成本。

3 住房建設(shè)規(guī)劃改進(jìn)建議

針對保障性住房規(guī)劃的問題,結(jié)合原因分析,筆者給出下列改進(jìn)建議,希望規(guī)劃能夠?qū)Τ鞘凶》坑懈玫恼{(diào)控作用。

3.1 深入分析現(xiàn)狀,科學(xué)預(yù)測需求

因?yàn)橹贫ǔ鞘凶》拷ㄔO(shè)規(guī)劃的一個非常重要的目的就是要解決廣大中低收入家庭的住房困難問題,所以在現(xiàn)狀調(diào)研時應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房建設(shè)情況的了解,包括建設(shè)總量、結(jié)構(gòu)、居民實(shí)際居住條件、居民消費(fèi)特征、空間布局、交易情況等。但在目前的許多規(guī)劃中,現(xiàn)狀分析太過簡單,有的甚至僅包括了全市住房建筑的總面積,顯然這對深入了解城市保障性住房建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,也不利于下一步的需求預(yù)測和布局安排。

需求預(yù)測,在一定程度上是規(guī)劃編制工作最重要的依據(jù)。因此,在編制的過程中要利用好住房現(xiàn)狀調(diào)查的既有成果,掌握當(dāng)?shù)刈》楷F(xiàn)狀總量、結(jié)構(gòu)、居民實(shí)際居住條件、消費(fèi)特征等信息,并結(jié)合資源、環(huán)境、人口等約束條件狀況加以修正,科學(xué)預(yù)測出未來住房的合理需求。

3.2 合理布局住房,落實(shí)配套設(shè)施

國外經(jīng)驗(yàn)表明,中低收入家庭居住過于集中,容易形成“貧民窟”,從而會引發(fā)各種社會問題,美國已經(jīng)開始炸掉一些中低收入集中區(qū)就是基于此原因,所以規(guī)劃住房布局要適當(dāng)考慮不同收入階層居民的混合,采取“大分散、小集中”的總體布局方式。保障性住房應(yīng)該布局在交通便利的地方,因?yàn)槠涫褂谜咧饕揽抗步煌?這就意味著最好建設(shè)在老城區(qū)或者是交通發(fā)達(dá)的郊區(qū),但這些地區(qū)由于區(qū)位條件好,其地價相對來說也會高,而保障性住房的建設(shè)利潤又很低,這就需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

此外,相關(guān)的市政設(shè)施、生活配套設(shè)施要配備齊全,注重小區(qū)的環(huán)境營造、景觀設(shè)計,不僅在量上保證“居者有其屋”,而且也要為中低收入群體提供宜人舒適的居住環(huán)境。

3.3 營造社區(qū)活力,適當(dāng)安排就業(yè)

為低收入家庭提供住房,是“授之以魚”的做法,他們的生存能力依然很弱,不能擺脫困境,所以我們在規(guī)劃時,能夠盡量考慮“授之以魚”,居所周邊提供一些適合他們的工作。

3.4 明確法定地位,獲得政策支持

住房建設(shè)規(guī)劃只是當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和近期規(guī)劃的組成部分,還沒有被明確進(jìn)行調(diào)控的合法地位,這在一定程度上削弱了規(guī)劃對住房的調(diào)控能力,從而導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)用地性質(zhì)被篡改的現(xiàn)象發(fā)生。相比之下,英國環(huán)境部1991年的7/91號文件、2000年的住房指導(dǎo)手冊PPG3和地方的一些法規(guī)都確立了規(guī)劃調(diào)控的主導(dǎo)地位,并對調(diào)控的措施、內(nèi)容進(jìn)行了宏觀指導(dǎo),形成了綜合的、行之有效的調(diào)控體系,從而保障了規(guī)劃的順利執(zhí)行。

調(diào)控城市住房是一個極其復(fù)雜的鮮題,需要多個部門進(jìn)行協(xié)作,獲得相關(guān)部門的政策支持,在保證保障性住房用地供應(yīng)方面,可由建設(shè)局、土地局、發(fā)改委、民政局、監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門聯(lián)手,對項(xiàng)目實(shí)施審批控制、土地供應(yīng)控制、供地后監(jiān)察等,嚴(yán)督落實(shí)。

4 結(jié)語

國外經(jīng)驗(yàn)表明,規(guī)劃是調(diào)控城市住房的一種有效手段,編制合理有效的住房建設(shè)規(guī)劃,對解決我國中低家庭住房困難問題,建設(shè)和諧社會具有重大的意義。

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