文/方永磊 曹 杰

吳玉剛拿到土地仲裁裁決的時(shí)候，終于松了口氣，流露出多年來少有的輕松。

“倒不是因?yàn)橥ㄟ^仲裁占了多大的便宜，而是幾年來揪心費(fèi)神的拉鋸戰(zhàn)，總算有了個(gè)說法?！边@個(gè)北京市房山區(qū)周口店鎮(zhèn)黃山店村的村民表示。

吳玉剛提到的仲裁，指的就是正在積極開展的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)工作。2006年6月，北京市房山、大興、延慶3個(gè)區(qū)縣被農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)，率先開展相關(guān)工作。四年來，試點(diǎn)區(qū)縣按照試點(diǎn)工作方案的部署，有效推進(jìn)著這個(gè)事業(yè)。

一個(gè)土地糾紛樣本的解讀

由于土地的敏感性和復(fù)雜性，這項(xiàng)事業(yè)開展起來并不輕松，原因在于，即使仲裁程序清晰可見，但是所提交的事實(shí)仍然面對(duì)著地域內(nèi)剪不斷理還亂的復(fù)雜問題。吳玉剛提交仲裁的土地糾紛，就是一個(gè)縮影。

上世紀(jì)八十年代初，被申請(qǐng)人房山區(qū)周口店鎮(zhèn)黃山店村農(nóng)工商經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（下稱“村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”）將集體土地均分到戶，實(shí)行了家庭承包經(jīng)營制度。但村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社直到1998年土地二輪延包后，也未能及時(shí)與農(nóng)戶簽訂土地承包合同書，農(nóng)戶一直沒有得到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

2001年北京立馬水泥有限公司在黃山店村占地建廠，需要占用申請(qǐng)人吳玉剛在內(nèi)的若干農(nóng)戶承包地。為此，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社研究決定按照法定程序?qū)⑷逡丫值綉舻耐恋厝苛鬓D(zhuǎn)到村集體，以發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社向農(nóng)戶支付每年每畝150元（或300斤玉米）的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。當(dāng)時(shí)向村民公布后，村民并沒有異議。

于是，在自愿的基礎(chǔ)上，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地的集中經(jīng)營。2004年，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社向農(nóng)戶發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并與吳玉剛等農(nóng)戶補(bǔ)簽了土地承包經(jīng)營合同。在與申請(qǐng)人吳玉剛等簽訂的土地承包合同中，在“經(jīng)營土地變動(dòng)情況登記表”中對(duì)申請(qǐng)人承包的2.9畝土地做了變更，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人簽訂了變更合同補(bǔ)充協(xié)議，并經(jīng)鎮(zhèn)經(jīng)管科鑒證。

這個(gè)跨度達(dá)20多年的補(bǔ)充協(xié)議，后來成了引起土地糾紛的根源。協(xié)議寫到，經(jīng)協(xié)商同意，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社流轉(zhuǎn)回的土地每年向申請(qǐng)人支付收益補(bǔ)償費(fèi)每畝150元（或300斤玉米）。補(bǔ)償年限從2004年1月1日起至2027年12月31日止，共計(jì)24年。協(xié)議簽訂后，雙方都履行了各自的權(quán)利與義務(wù)。被申請(qǐng)人村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社每年按時(shí)向申請(qǐng)人支付了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地的價(jià)值也隨之水漲船高?？紤]到糧油價(jià)格上漲等因素，2005年村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社經(jīng)社員代表大會(huì)討論通過，決定將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)每畝提高到200元。同時(shí)，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社還利用包括土地收益在內(nèi)的“村級(jí)積累”從2005年起每年向全體社員發(fā)放米、面、油等生活用品。村民在分田到戶后，再一次嘗到了集體經(jīng)濟(jì)的好處，分享到了日益增長的土地收益。

然而到2007年時(shí)，吳玉剛等人從他處獲知，水泥廠每畝土地的承包費(fèi)是1500元，認(rèn)為村集體支付的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不合理，因此拒絕領(lǐng)取2007年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。吳玉剛等人找到村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社要求將2007年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)提高到每畝1500元，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社以2004年簽訂的補(bǔ)充協(xié)議為由拒絕了吳玉剛等人的要求。于是，2008年初吳玉剛等人又找到周口店鎮(zhèn)政府經(jīng)管科要求解決糾紛。周口店鎮(zhèn)經(jīng)管科對(duì)此事進(jìn)行了多次調(diào)解，但雙方當(dāng)事人始終沒能達(dá)成一致。吳玉剛等人遂向房山區(qū)仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)，要求村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社按每畝1500元的標(biāo)準(zhǔn)給付其2002年起至流轉(zhuǎn)協(xié)議期滿時(shí)止的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。

顯然，這是一起因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛。房山區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)認(rèn)為，雖然收益分配是糾紛起因，但是，土地是否自愿流轉(zhuǎn)，才是本案的癥結(jié)。解決糾紛的突破口在于讓雙方從互不信任的狀態(tài)中走出來，只有雙方建立信任的關(guān)系，才能有效化解尷尬的糾紛。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》經(jīng)第十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議通過。資料圖。

經(jīng)過仲裁委的調(diào)查取證，農(nóng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和水泥廠簽訂的土地租賃合同中規(guī)定，土地租賃費(fèi)是每年每畝500元，為支持黃山店村發(fā)展，水泥廠每年支付給村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社管理費(fèi)10萬元、發(fā)展資金30萬元。此外，在調(diào)查過程中，仲裁委還注意到在早期發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)，土地農(nóng)業(yè)用途被改變的問題。

就在吳玉剛提交仲裁的同時(shí)，黃山店村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社于2008年9月主動(dòng)破局。經(jīng)社員代表會(huì)討論決定，村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社決定將吳玉剛等人2008年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝500元。從一個(gè)側(cè)面來看，仲裁介入本身而不僅僅是裁決，就已經(jīng)為事件的化解搭建了良好的解決平臺(tái)。

仲裁委員會(huì)認(rèn)為，雙方當(dāng)事人于2004年補(bǔ)簽的土地承包合同及變更合同補(bǔ)充協(xié)議是雙方真實(shí)意思的表述，合法有效，申請(qǐng)人有權(quán)依法獲得土地流轉(zhuǎn)收益；判定土地流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每年每畝500元，由黃山店村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社按年向吳玉剛等人支付，直至變更合同補(bǔ)充協(xié)議期滿為止。而申請(qǐng)人要求將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝1500元的訴請(qǐng)，因證據(jù)不足，不予支持。

無疑，在充分尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，仲裁委員會(huì)客觀看待早期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地農(nóng)業(yè)用途被改變的問題，依照《農(nóng)村土地承包法》第十六條第二款“承包地依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”和《農(nóng)村土地承包法》第五十八條“任何組織和個(gè)人擅自截留、扣繳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的，應(yīng)當(dāng)退還”等規(guī)定，拿出了被認(rèn)可的裁決。

仲裁方還趁熱打鐵，為雙方制作了仲裁裁決書，將仲裁請(qǐng)求、爭(zhēng)議事實(shí)、裁決理由、裁決結(jié)果等內(nèi)容寫在了法律文書上，并由仲裁員簽名，加蓋仲裁機(jī)構(gòu)印章，給調(diào)解上了把“保險(xiǎn)鎖”。

農(nóng)民為什么愿意仲裁？

從吳玉剛案的糾紛中，可以看出，土地承包經(jīng)營糾紛往往是經(jīng)年累月沉積下來的老問題。時(shí)間都解不開的“扣”，為什么農(nóng)民會(huì)愿意提交土地仲裁，并尊重其結(jié)論？

“我們探索了可行的仲裁機(jī)制，經(jīng)常組織工作人員到鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，掌握大量第一手材料，按照區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的原則，力求把糾紛化解在基層”，北京市房山區(qū)農(nóng)經(jīng)站的干部向記者介紹，“我們還對(duì)已經(jīng)調(diào)解或仲裁的有代表性的糾紛進(jìn)行回訪，發(fā)現(xiàn)新的糾紛苗頭，及時(shí)做好疏導(dǎo)，確保調(diào)解仲裁工作更加完善”。

房山區(qū)自開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁以來，按照農(nóng)業(yè)部的試點(diǎn)要求，完善了相關(guān)的規(guī)章制度，建立健全了鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛也從政府部門的“很難插手”、村級(jí)組織的“不愿協(xié)調(diào)”和法院的“不予受理”這樣一個(gè)“三難”境地，走到了現(xiàn)在的“投訴有門”。

應(yīng)該說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作，破解了土地承包經(jīng)營糾紛投訴無門的怪圈，填補(bǔ)了糾紛調(diào)處機(jī)制上的缺陷，完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。

在細(xì)節(jié)方面，依法辦案、規(guī)范操作是確保仲裁工作親切性和公正性的根本保障。

房山區(qū)仲裁委員會(huì)在土地承包糾紛處理過程中，始終堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是堅(jiān)持公開、公平、公正原則。根據(jù)《仲裁程序》的規(guī)定，不偏袒任何一方當(dāng)事人，不受任何組織和個(gè)人的干涉，及時(shí)、合理地解決糾紛，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是堅(jiān)持調(diào)解為主、裁決為輔的原則。針對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛大多集中在本村村民之間的特點(diǎn)，把調(diào)解工作貫穿于案件辦理的全過程，通過協(xié)商、調(diào)解，讓雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，及時(shí)化解矛盾。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解門檻的徹底打開，不僅嘗試著一項(xiàng)新的制度，也嘗試著和農(nóng)民面對(duì)面溝通，并因此得到了被土地糾紛困擾農(nóng)戶的青睞和信任。在關(guān)鍵問題上，不能辜負(fù)農(nóng)民的信任，要有效維護(hù)弱勢(shì)農(nóng)民的合法權(quán)益，真正幫助當(dāng)事人解決棘手問題。

在房山區(qū)韓村河鎮(zhèn)二龍崗村記者了解到，村民萬德勝與村經(jīng)聯(lián)社的果園發(fā)生承包糾紛后，曾先后多次經(jīng)鎮(zhèn)政府調(diào)解，但一直無法得到妥善解決，當(dāng)事人一度因不信任而絕望。2009年，該案通過房山區(qū)農(nóng)村承包合同仲裁委員會(huì)仲裁，制止了果園被強(qiáng)行轉(zhuǎn)包的行為。萬德勝拿到裁決書后，帶著全家人將錦旗送到仲裁委。該案順利執(zhí)行后，萬德勝還多次打電話對(duì)仲裁員表示感謝。土地仲裁，不僅維護(hù)了承包人的合法權(quán)益，也贏得了當(dāng)事方的發(fā)自內(nèi)心的信任。

在更深的層面上，農(nóng)村土地承包工作面廣量大，土地承包經(jīng)營糾紛情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、解決難度大，而土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題周期長的問題，又克服了訴訟程序復(fù)雜、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重的問題，及時(shí)妥善地化解了農(nóng)村土地承包糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

2010年，隨著土地仲裁工作的全面展開，越來越多的農(nóng)民會(huì)打開心扉接受仲裁，值得期待的良善、和諧局面將從一個(gè)個(gè)案例中匯聚成一股潮流。

（為保護(hù)隱私，文中當(dāng)事人姓名均為化名）

全國人大常委會(huì)副委員長烏云其木格（中）出席座談會(huì)并講話。資料圖。