趙衛(wèi)華，牟 炯，劉貞偉

（1.重慶市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶北部新區(qū) 401147；2.重慶市人民檢察院一分院，重慶渝北 401124；3.四川省出入境檢驗檢疫局內(nèi)江分局，四川內(nèi)江 641008）

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法銜接工作開展現(xiàn)狀

隨著人們對食品衛(wèi)生，尤其是肉食品衛(wèi)生安全的越來越關(guān)注，涉及動物衛(wèi)生安全的各類行政案件會層出不窮，相應(yīng)被追究當事人刑事責任的案件也逐步增多?，F(xiàn)就重慶市為例，2005年以來該市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)查辦的各類行政案件中移交司法機關(guān)追究刑事責任的共有5起，追刑人數(shù)11人，刑期最長達2年，累計處罰金79萬元（見表1）。

上述追刑案件，在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)移交之前，案由多為“經(jīng)營檢疫不合格或病死、死因不明動物產(chǎn)品”，由于此類案件直接涉及公共衛(wèi)生安全，屬于民生類案件，公安機關(guān)乃至政府都十分重視，但是常常由于行政機關(guān)移送不及時、司法機關(guān)介入偏晚，造成證據(jù)收集困難，因此付出的行政成本也成倍提高，同時對犯罪嫌疑人定刑不利。此項工作的開展現(xiàn)狀用一句話來概括就是初步處在“個案銜接”狀態(tài)，尚未形成“制度銜接”。

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法工作銜接的必要性

一是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履職避責的要求。隨著我國法治制度的不斷健全，各級檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約力度的不斷加強，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為執(zhí)法機關(guān)很可能因為“以罰代刑、該移未移”的履職不到位問題，行政違法責任者會被追究相應(yīng)的行政責任乃至刑事責任（如失職罪、瀆職罪或玩忽職守罪）[1]；二是遏制違法分子囂張氣焰的重要手段。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的執(zhí)法面極廣，涉及動物及動物產(chǎn)品由產(chǎn)地到餐桌的一系列飼養(yǎng)、屠宰、加工、貯藏、銷售等經(jīng)營活動，執(zhí)法工作事關(guān)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展、人民身體健康及公共衛(wèi)生安全。目前，在以上各個環(huán)節(jié)中案件發(fā)生多、查處少，行政處理多、追究刑責的少，很大程度上助長了違法分子的囂張氣焰，給執(zhí)法工作的順利開展帶來諸多不利影響；三是順民意、樹形象的窗口。涉及動物衛(wèi)生方面的案件多數(shù)屬于“民生案件”，當前社會各界，尤其是新聞媒體部門對此類案件的關(guān)注度較高，涉及民生案件的快速、準確辦理，不僅有利于維護社會穩(wěn)定，增強人民群眾的安全感，而且對于樹立動監(jiān)機構(gòu)的社會形象起到重要作用。因此，加強行政執(zhí)法與刑事司法工作的有效銜接，及時移交達到追刑案件的行政執(zhí)法案件，不僅是行政執(zhí)法機構(gòu)的本職工作，也是法律規(guī)定的一項重要義務(wù)。

3 目前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的問題和原因分析

3.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的主要問題

3.1.1 部分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對構(gòu)成犯罪應(yīng)當移送司法機關(guān)處理的案件降格處理，以罰代刑。實際中暴露出“四多四少”現(xiàn)象。即違法違規(guī)案件發(fā)生多、查處少；簡易程序多、一般程序少；補檢補免多、移送司法機關(guān)追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多、追究源頭或幕后操縱主犯少。

3.1.2 移送案件定性欠標準、有權(quán)部門出具有效鑒定結(jié)論難度大。目前移送追刑案件立案理由多為“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪或生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪”，根據(jù)《刑法》143條和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2001年）規(guī)定，需要有“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的”或“食品中含有可能導(dǎo)致嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的超標準的有害細菌或其他污染物”的檢驗報告或鑒定結(jié)論后，才能追究犯罪嫌疑人的法律責任。依據(jù)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001年第310號國務(wù)院令）中規(guī)定“行政執(zhí)法機關(guān)對需要檢驗、鑒定的涉案物品，應(yīng)當有法定機構(gòu)檢驗鑒定，并出具檢驗報告或鑒定結(jié)論”，“行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當附有有關(guān)檢驗報告或鑒定結(jié)論”。作為法定鑒定機構(gòu)“省級以上衛(wèi)生行政部門確定的鑒定機構(gòu)”對該類案件的送檢物品鑒定，由于目前無實驗室參照標準，檢測項目只能限定某幾類細菌的檢測上，尚不能得出“追刑”所需結(jié)論，已追刑的幾個慣例就是依據(jù)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)提供的諸多書面材料，最后以衛(wèi)生部門專家意見的形式做出最后鑒定結(jié)論。而這種結(jié)論作為證據(jù)的證明力往往較低，司法機關(guān)往往不易采信。

3.1.3 移送司法機關(guān)查處的涉嫌犯罪案件，有些得不到及時依法處理。由于移送案件往往涉及違法違規(guī)事件較為嚴重、牽涉面廣，有時甚至牽扯到行政執(zhí)法機關(guān)本系統(tǒng)的個別違法違規(guī)行為。導(dǎo)致一些地方的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對案件移送不夠及時，貽誤辦案時機，甚至發(fā)生主要犯罪嫌疑人逃逸的嚴重問題，給偵破工作帶來困難。據(jù)了解，在移送、偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)，不同程度地存在依法該立案的沒有立案，該批捕的沒有批捕，該采取拘留、逮捕等強制措施的沒有及時采取強制措施，該起訴的沒有起訴，該依法追究刑事責任的作撤案處理，某些危害嚴重的犯罪重罪輕判等現(xiàn)象，嚴重削弱了對犯罪行為的打擊力度。

3.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法銜接不夠的原因分析

3.2.1 部分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對移送涉嫌犯罪案件在認識上存在偏差，影響了執(zhí)法力度。一是在辦案中，部分執(zhí)法人員認為只要把違法行為人違反國家規(guī)定的違法行為糾正過來就可以了，沒有必要給予刑事制裁。不論違法行為影響大小，一味強調(diào)“教育為主”的行政執(zhí)法理念；二是執(zhí)法機構(gòu)辦案人員數(shù)量少、嫌麻煩、害怕承擔風險。每一個案件在移送之前都涉及許多相關(guān)重要證據(jù)的收集，收集結(jié)果的好壞直接影響到案件最終辦理的成敗。尤其是涉及病害產(chǎn)品的證據(jù)收集、保全方面，除了要有業(yè)務(wù)熟悉的執(zhí)法人員外，還要投入大量的人力物力；三是對行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前是否可以進行行政處罰認識不一。相當一部分執(zhí)法機構(gòu)認為已經(jīng)由自己單位做出行政處罰過后的案件不能再次移送公安機關(guān)，因而就出現(xiàn)了以罰代刑的現(xiàn)象[2]。

3.2.2 法律法規(guī)、行業(yè)標準的規(guī)定不夠完善，執(zhí)法中存在不少困難。目前，《動物防疫法》對“病害、病死”或“疑似染疫”等術(shù)語的概念界定模糊，現(xiàn)行的國家標準、行業(yè)標準也尚未對此做出明確界定，因此，實際執(zhí)法當中動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)常常以“動物檢疫結(jié)果意見書”的形式來對這些情形進行認定，進而作為刑事審判的依據(jù)。這種“既當運動員、又當裁判員”的做法相當危險；另外，衛(wèi)生鑒定機構(gòu)對“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”這一結(jié)論的得出，也缺乏相應(yīng)標準，他們對樣品的檢測項目只能限定某幾類細菌的檢測上，而不能確切得出追刑所要的證據(jù)結(jié)論。

3.2.3 一些執(zhí)法活動存在地方保護或部門保護的傾向。有些區(qū)縣監(jiān)督所負責人錯誤地認為如果本行業(yè)查處的違法案件移送司法機關(guān)追刑后，就反映出本機構(gòu)監(jiān)管不利、沒有認真履職。也有一些區(qū)縣執(zhí)法部門從局部利益出發(fā)，打著解決經(jīng)費不足的旗號，明確給下級執(zhí)法部門下達罰沒收入指標，并將完成任務(wù)的情況作為考核干部的重要內(nèi)容，加之有些地方少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)“人情法”、“關(guān)系法”。

3.2.4 司法機關(guān)對動物衛(wèi)生案件追刑界限模糊。由于動物衛(wèi)生監(jiān)督部門平時與公安等司法部門移送案件少、業(yè)務(wù)聯(lián)系少，因此公安部門部分辦案人員對動物衛(wèi)生相關(guān)案件不夠熟悉，對此類案件的辦案能力不強，影響了對違法犯罪案件的查處。有的辦案人員對《刑法》法條中140、143條規(guī)定的一些罪名的法律適用不夠清楚，分不清“罪”與“非罪”的界限，憑經(jīng)驗辦案，導(dǎo)致一些案件以罰代刑或不了了之，甚至發(fā)生定性不準、處置失當?shù)膯栴}[3]。

4 建立動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制的依據(jù)

建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制不但有現(xiàn)實必要性，而且同時具有切實可行性，這種可行性表現(xiàn)以下法律法規(guī)依據(jù)。

4.1 基本法律的規(guī)定

《行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”。《動物防疫法》第84條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

4.2 行政法規(guī)的規(guī)定

在這方面，最主要的法律文件就是國務(wù)院2001年頒布的國務(wù)院第310號令《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，其中第3條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規(guī)定向公安機關(guān)移送?！钡?1條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)對應(yīng)當向公安機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。”第14條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督?！薄吨卮髣游镆咔閼?yīng)急條例》法律責任章節(jié)中第43~48條，均規(guī)定了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。

4.3 司法解釋的規(guī)定

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（高檢法釋字[2001]4號）第10條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當依法對公安機關(guān)辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件進行立案監(jiān)督?！钡?1條規(guī)定：“對于人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由成立的，或者認為公安機關(guān)的不立案理由不成立應(yīng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)已經(jīng)立案的，人民檢察院應(yīng)當及時通知提出立案監(jiān)督建議的行政執(zhí)法機關(guān)。”

4.4 國家規(guī)范性文件的規(guī)定

目前國家出臺的規(guī)范性文件主要有，2006年最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會[2006]2號）中規(guī)定“行政機關(guān)在查辦案件過程中，對符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當制作《涉嫌犯罪案件移送書》，及時將案件向同級公安機關(guān)移送，并抄送同級人民檢察院。對未能及時移送并已作出行政處罰的涉嫌犯罪案件，行政機關(guān)應(yīng)當于作出行政處罰十日以內(nèi)向同級公安機關(guān)、人民檢察院抄送《行政處罰決定書》副本，并書面告知相關(guān)權(quán)利人?！鞭r(nóng)業(yè)部、公安部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)資打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意見》的通知（農(nóng)市發(fā)［2007］15號）中規(guī)定“農(nóng)業(yè)行政主管部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象涉嫌犯罪的，在收集整理相關(guān)證據(jù)后，要及時移送公安機關(guān)處理。發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象有重大犯罪嫌疑，有可能逃逸或轉(zhuǎn)移證據(jù)的，可提請公安機關(guān)提前介入、配合行動。涉及跨區(qū)域的犯罪案件，依照屬地管理原則，由主要行為發(fā)生地農(nóng)業(yè)行政主管部門移送給當?shù)毓矙C關(guān)處理?！?/p>

5 實現(xiàn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制的對策建議

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)要從有利于打擊犯罪、維護公共衛(wèi)生安全的大局出發(fā)，鑒于目前執(zhí)法實踐中《動物防疫法》等法律法規(guī)及相關(guān)的各類標準界定模糊、缺乏一定的操作性，應(yīng)當主動加強與衛(wèi)生、工商、公安、檢察院等相關(guān)部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)配合，徹底排除地方保護主義、部門保護主義和麻痹大意的工作作風，切實解決涉嫌犯罪案件移送中存在的突出問題，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，促進執(zhí)法資源的合理利用，提高工作效率，增強打擊違反動物衛(wèi)生監(jiān)督管理的各類犯罪的力度。

5.1 統(tǒng)一移送標準，規(guī)范移送銜接程序

由于動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性強，在執(zhí)法實踐中常常會面對猶如“疑似染疫、病害動物產(chǎn)品等”的定性方面，在國家或農(nóng)業(yè)部尚未出臺新的法律法規(guī)、規(guī)章或行業(yè)標準之前，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或農(nóng)委可以邀請衛(wèi)生、公安、檢察院、法院及高校專家學者針對專門問題進行科學論證，通過“會議紀要”的形式，將這些棘手問題予以解決，統(tǒng)一標準，相互認可。

同時，就行政案件移送程序銜接上，我認為要根據(jù)不同情況來加以區(qū)分。一是，如果案件當事人有固定場所，流動性較小，那么動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可以先對其進行相應(yīng)的行政處罰后再移交司法機關(guān)；二是，如果案件當事人流動性較大，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)不好對其進行控制或案情復(fù)雜，需要公安部門的前期介入，那么動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)就可以直接移交司法機關(guān)。案件移送時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當統(tǒng)一制作一式三份《涉嫌犯罪案件移送書》，第一聯(lián)存檔，第二聯(lián)交付同級公安機關(guān)移送，第三聯(lián)抄送同級人民檢察院，使檢察院有針對性地開展立案監(jiān)督工作。

5.2 定期召開聯(lián)席會議，建立良好工作機制

召開聯(lián)席會議是建立有效銜接工作機制的重要手段。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或農(nóng)委可以邀請衛(wèi)生、公安、檢察院、法院及高校等相關(guān)部門（或由各地的工會組織、政法委等部門召集），由各單位主要負責同志和主要業(yè)務(wù)人員參加，并確定一名聯(lián)絡(luò)員，定期召開聯(lián)席工作會議，以便加強聯(lián)系、增進配合。同時，針對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)面臨的新問題，進行探討和研究新的對策。通過召開聯(lián)席會議的方式，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或農(nóng)委可以通報近期動物衛(wèi)生執(zhí)法或其他農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作開展情況，衛(wèi)生部門可以通報相關(guān)領(lǐng)域的檢驗鑒定情況；公安機關(guān)可以通報本機關(guān)接受移送案件的偵查工作；檢察機關(guān)可以通報接受移送案件的偵查監(jiān)督、批捕、起訴情況。逐步建立一種信息暢通、協(xié)調(diào)高效、良性互動的“一體化”工作機制，有針對性地采取措施，及時解決實際行政執(zhí)法工作中的問題。同時要建立科學的工作評估體系，健全檢查考核制度，把工作成效當作衡量聯(lián)席會議實績的依據(jù)。按照相互配合、相互支持、相互制約的工作原則，不斷提高參會的各部門的行政執(zhí)法水平和刑事司法水平。

5.3 加強法律學習，建立協(xié)同工作機制

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在對本機構(gòu)執(zhí)法人員強化業(yè)務(wù)知識學習的同時，要從行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的實際需要出發(fā)，有針對性地開展行政法以外的其他法律知識培訓工作，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)與衛(wèi)生部門、司法機關(guān)根據(jù)職能分工，打破行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)之間的工作界線，建立符合現(xiàn)行執(zhí)法與司法要求，安全性高、實用性強、跨部門、跨平臺的協(xié)同工作機制。協(xié)同工作機制是指該機制主要包括以下幾方面內(nèi)容：一是互設(shè)聯(lián)絡(luò)員。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、衛(wèi)生部門、司法機關(guān)各確定一名聯(lián)絡(luò)員，負責收集、整理本部門有關(guān)案件查處的信息資料，在緊急情況發(fā)生時，及時互通信息、加強配合協(xié)作。同時，在日常執(zhí)法過程中，調(diào)查了解本部門在案件移送方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出建議措施。二是開展學習交流。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)與衛(wèi)生部門、司法機關(guān)通過舉辦相關(guān)業(yè)務(wù)座談、工作經(jīng)驗交流、法律法規(guī)學習、執(zhí)法知識培訓，相互學習相關(guān)部門的業(yè)務(wù)知識、技能，不斷總結(jié)辦案經(jīng)驗，提高執(zhí)法水平，增進相互間的理解、信任。

5.4 重要信息共享，搭建信息平臺

由于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、衛(wèi)生部門、司法機關(guān)各自職能職責所限，部門間易出現(xiàn)信息不暢的現(xiàn)象。因此有效搭建部門間信息共享平臺是十分必要的。各部門在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，建立情況信息通報制度。同時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與衛(wèi)生部門、司法機關(guān)有著各自的執(zhí)法或司法流程、形成了大量的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，數(shù)據(jù)共享平臺的搭建恰恰為這些執(zhí)法依據(jù)的迅速查詢提供了便利，消除了信息孤島現(xiàn)象。可以嘗試在不涉及部門要求保密工作的前提下，逐步實現(xiàn)各部門間的信息聯(lián)網(wǎng)共享，做到各類執(zhí)法信息共享。為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與刑事司法的有效銜接搭建一個堅實的平臺。

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