王文博 沈 娟 齊榮尊

城市的建設(shè)和發(fā)展是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,而城市總體規(guī)劃則是引導(dǎo)和控制城市建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)和手段。城市總體規(guī)劃的實(shí)效性,是指城市規(guī)劃的“實(shí)施效果”,具體是指城市規(guī)劃內(nèi)容的落實(shí)情況以及城市規(guī)劃在城市開發(fā)建設(shè)與管理過程中實(shí)際發(fā)揮的作用及其程度。多年來,城市總體規(guī)劃作為政府行為,為地方政府招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但在發(fā)展觀存在一定偏差的客觀背景下,城市規(guī)劃的“工具化”傾向過重,忽視了城市作為一個(gè)整體的和諧發(fā)展。所有這些都導(dǎo)致城市總體規(guī)劃“失效”或者“實(shí)效性”不強(qiáng)。所以必須找到影響城市總體規(guī)劃實(shí)效性的關(guān)鍵因素,在城市總體規(guī)劃面臨巨大的挑戰(zhàn)與壓力的當(dāng)前形勢(shì)下,對(duì)城市總體規(guī)劃的變革進(jìn)行進(jìn)一步深入的思考。

1 總體規(guī)劃編制的因素

1.1 我國現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制的內(nèi)容

現(xiàn)階段,我國城市總體規(guī)劃在編制內(nèi)容上,不但要求確定城市性質(zhì)和發(fā)展規(guī)模,劃定規(guī)劃區(qū)的范圍,對(duì)城市進(jìn)行總體宏觀戰(zhàn)略的控制和引導(dǎo),還要求對(duì)城市的各項(xiàng)設(shè)施及城市道路,涉及城市發(fā)展和城市建設(shè)的所有方面都進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。

1.2 對(duì)我國現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制的評(píng)價(jià)

1)精簡編制內(nèi)容,明確目標(biāo)和主要方向。我國城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容過于復(fù)雜,過于追求全面化和細(xì)致化。對(duì)于我國現(xiàn)行城市總體規(guī)劃龐大的編制內(nèi)容來講,應(yīng)當(dāng)對(duì)沒有必要的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)木?明確具有發(fā)展戰(zhàn)略意義的目標(biāo),以體現(xiàn)用適當(dāng)?shù)膬?nèi)容表達(dá)總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)的控制引導(dǎo)作用的主導(dǎo)思想。2)缺乏時(shí)效性。如今的城市,很短時(shí)間內(nèi)就可能形成一種新的發(fā)展模式,這是總體規(guī)劃編制人員在時(shí)間上無法掌控的。城市總體規(guī)劃的期限一般為20年,如此漫長的周期,怎么能夠與我國現(xiàn)階段快速的城市化進(jìn)程相適應(yīng)。這就要求技術(shù)人員必須很好的掌握城市的基礎(chǔ)情況,準(zhǔn)確的制定城市的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向,為城市的發(fā)展制定切實(shí)可行的總體規(guī)劃方案。3)編制的盲目性和隨意性?，F(xiàn)階段很多城市盲目的追求城市地位的顯赫,盲目的給城市提出這樣那樣的定位。有些城市一味的追求城市多組團(tuán)多核心的發(fā)展模式,不顧及城市的現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致城市集約效能低下、資源浪費(fèi)和缺乏活力等等,這些都給城市的發(fā)展帶來了很多負(fù)面的影響。4)缺乏引導(dǎo)性和強(qiáng)制性。城市總體規(guī)劃作為指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的工具,應(yīng)當(dāng)具有引導(dǎo)性和強(qiáng)制性。應(yīng)該用這兩種手段相互結(jié)合的方式來對(duì)城市的空間布局、用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施和城市的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行控制引導(dǎo)。強(qiáng)制性的內(nèi)容,如禁建區(qū)的劃定等一旦確定就不能隨意更改,而在具體的用地布局、遠(yuǎn)期建設(shè)構(gòu)想等方面則應(yīng)具有一定的引導(dǎo)性,這樣可為城市今后的發(fā)展留有余地。5)領(lǐng)導(dǎo)意志官僚作風(fēng)影響過大。一屆政府一編制,在我國很多地方,由于政府的換屆,領(lǐng)導(dǎo)人員為了搞出政績,很多領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)重新組織對(duì)上一輪城市總體規(guī)劃進(jìn)行修編,那么,原來的規(guī)劃實(shí)施只進(jìn)行了一部分或者還沒有進(jìn)行就被迫停止。

2 規(guī)劃實(shí)施過程方面的影響

2.1 實(shí)施過程缺乏法律保障

1)監(jiān)管力度不夠,執(zhí)法不嚴(yán)。

城市總體規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)之后便具有法律效力,是城市發(fā)展建設(shè)必須遵循的法律程序。但是,在實(shí)際的管理過程當(dāng)中,經(jīng)過審批后的城市總體規(guī)劃被隨意修改和變更的現(xiàn)象屢見不鮮,而規(guī)劃主管部門往往只是對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰了事,敷衍了城市總體規(guī)劃的法律效力。

2)缺乏法制意識(shí)。

城市總體規(guī)劃涉及社會(huì)中各方面的利益主體,有些建設(shè)單位為了實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益,全然不顧及大眾和社會(huì)利益,無視城市總體規(guī)劃的法律效力,導(dǎo)致了大眾和社會(huì)利益受到極大的損害,違反總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè),嚴(yán)重影響了總體規(guī)劃的實(shí)施。

2.2 實(shí)施過程的領(lǐng)導(dǎo)意志過強(qiáng)

有些領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)規(guī)劃內(nèi)容依據(jù)自己的主觀臆斷,隨意變更用地性質(zhì),一味滿足開發(fā)商的意愿而忽視大眾和社會(huì)的利益,把城市總體規(guī)劃方案變成了實(shí)現(xiàn)自己和開發(fā)商利益的平臺(tái),嚴(yán)重阻礙了城市總體規(guī)劃的順利實(shí)施。

2.3 監(jiān)督體制薄弱

城市規(guī)劃決策過程是在城市政府行政運(yùn)行的框架下完成的,市長是最后的決策者,對(duì)決策目標(biāo)的確定,決策過程及最后的選擇,沒有強(qiáng)制性的要求城市決策過程接受監(jiān)督。造成了對(duì)規(guī)劃決策的監(jiān)督只能是事后的監(jiān)督,對(duì)事前、事中的監(jiān)督基本缺失。

3 與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性較差

城市總體規(guī)劃和城市土地總體利用規(guī)劃是指導(dǎo)土地資源合理利用和城鎮(zhèn)建設(shè)的重要規(guī)劃,兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對(duì)象上的交叉,使得這兩項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)際工作中必須進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。但在實(shí)踐中由于種種原因,兩項(xiàng)規(guī)劃在城市用地規(guī)模、范圍等方面均存在矛盾,這就對(duì)城市總體規(guī)劃的實(shí)效性產(chǎn)生很大的影響。

4 公眾參與被嚴(yán)重忽視

公眾參與是管理民主化的一種體現(xiàn)。城市規(guī)劃編制過程中的科學(xué)決策和有效管理需要公眾參與。當(dāng)前在我國,城市規(guī)劃中的公眾參與局限在宣傳和展示上,涉及到規(guī)劃的制定、規(guī)劃決策等問題時(shí),往往是避而不談。政府人員的價(jià)值取向幾乎完全決定了城市規(guī)劃的命運(yùn)。

5 城市土地價(jià)值的忽視

城市土地本身不會(huì)產(chǎn)生價(jià)值,但是土地一旦與城市的空間結(jié)合起來,加之因素便顯得尤為重要。我國現(xiàn)階段城市總體規(guī)劃的編制過程當(dāng)中,經(jīng)常是對(duì)其進(jìn)行圖面上的添色、拼接,漫無目的的擴(kuò)張,沒有對(duì)處于城市不同位置的土地價(jià)值進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)和估算,沒有界定出不同地界的城市土地的價(jià)值。在城市總體規(guī)劃中沒有將城市地域的綜合性創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益與城市土地的價(jià)值有效結(jié)合,導(dǎo)致了城市土地利用不合理、不充分,不能體現(xiàn)出城市土地的相應(yīng)價(jià)值。

6 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素被忽視

城市總體規(guī)劃是一個(gè)涵蓋了城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和環(huán)境的復(fù)雜的巨系統(tǒng)。城市總體規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容就是城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。我國現(xiàn)階段的很多城市總體規(guī)劃,片面的強(qiáng)調(diào)物質(zhì)規(guī)劃的成果。雖然也對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行了必要的調(diào)研和總結(jié),但是在編制過程當(dāng)中,僅僅用幾行文字代替了關(guān)乎城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。這樣的總體規(guī)劃,不能對(duì)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很好的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

7 結(jié)語

城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容的科學(xué)性、可操作性和可實(shí)施性,實(shí)施過程的法制性,與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性,公眾參與程度應(yīng)當(dāng)是對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)效性評(píng)價(jià)研究的決定性因素。而這些因素也是城市規(guī)劃能否得以實(shí)施的關(guān)鍵。城市規(guī)劃是一種調(diào)節(jié)各利益集團(tuán)的行為,是一種公眾行為意識(shí)的體現(xiàn),而不是一種領(lǐng)導(dǎo)意志。通過規(guī)劃環(huán)節(jié),由主體的土地使用活動(dòng)將這些因素的相互作用轉(zhuǎn)化為城市空間系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和形態(tài),這是規(guī)劃作用具體體現(xiàn)在城市空間系統(tǒng)演化中的基本特點(diǎn)。

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